I OSK 250/25

I OSK 250/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka /sprawozdawca/
Marek Stojanowski /przewodniczący/
Marian Wolanin
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
658
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SAB/Bd 88/24 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2024-09-11
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 17 czerwca 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty Bydgoskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 11 września 2024 r., sygn. akt II SAB/Bd 88/24 w sprawie ze skargi J. R. na bezczynność i przewlekłość Starosty Bydgoskiego w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Starosty Bydgoskiego na rzecz J. R. kwotę 400,00 (czterysta) PLN tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 11 września 2024 r., II SAB/Bd 88/24 w sprawie ze skargi J. R. na bezczynność i przewlekłość Starosty Bydgoskiego w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość: stwierdził, że Starosta Bydgoski dopuścił się bezczynności i przewlekłości (pkt 1.), umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Starosty Bydgoskiego do wydania decyzji w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość (pkt 2.), stwierdził, że bezczynność i przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3.), przyznał od Starosty Bydgoskiego na rzecz skarżącego J. R. sumę pieniężną w wysokości 5.000 złotych (pkt 4.), oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 5.), oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania (pkt 6.).
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
J. R. w dniu 17 czerwca 2024 r. wniósł skargę na bezczynność Starosty Bydgoskiego zarzucają także przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie pod realizację inwestycji drogowej działki nr [...] o powierzchni 0,1327 ha, położonej w gminie [...]. Skarżący wniósł o wymierzenie organowi grzywny w wysokości 2.000 złotych oraz przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości 12.000 zł. Uzasadniając skargę skarżący podniósł, że decyzja Starosty Bydgoskiego wyrażająca zgodę na realizację inwestycji drogowej została wydana 25 marca 2021 r. i stała się ostateczna z dniem 29 kwietnia 2021 r. Przepis art. 12 ust. 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U.2023.162 ze zm.), dalej jako "specustawą drogową", stanowi, że decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Wobec tego Starosta Bydgoski był zobowiązany do wydania decyzji odszkodowawczej do 20 maja 2021 r. Tymczasem Starosta wydał zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania dopiero 9 czerwca 2021 r., a następnie 22 lipca 2021 r. pracownik Starostwa przeprowadził oględziny terenu. Kolejną czynnością było postanowienie z dnia 6 września 2021 r. o wyznaczeniu rzeczoznawcy majątkowej do przeprowadzenia wyceny nieruchomości. W operacie szacunkowym sporządzonym w listopadzie 2021 r. rzeczoznawca majątkowy ustalił wartość działki nr [...] na kwotę 130.909 zł. Wniosek skarżącego z 7 czerwca 2023 r. spotkał się z oportunistyczną reakcją organu wyrażoną w piśmie Starosty z 30 czerwca 2023 r., a kolejne monity skarżącego zostały skwitowane pismem Starosty z 16 stycznia 2024 r., informującym o wszczęciu postępowania w sprawie, która w rzeczywistości jest prowadzona od 9 czerwca 2021 r. Skarżący wskazał, że Starosta Bydgoski był informowany przez strony o postępowaniu spadkowym i o wpisaniu do księgi wieczystej nieruchomości spadkobierców A. B. tj. S. T. i J. R. Istnieje zatem podstawa do wydania decyzji częściowej (art. 104 § 2 k.p.a.) i przyznania skarżącemu odszkodowania odpowiednio do wielkości udziałów w wywłaszczonym prawie własności. Starosta mógłby także orzec co do całości odszkodowania, które zostałoby wypłacone w odpowiedniej części stronom ujawnionym w księdze wieczystej, a w pozostałej części złożone do depozytu sądowego. Skarżący podniósł także, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem Starosty wypowiedzianym w piśmie z 17 maja 2024 r., jakoby przez trzy lata ten organ prowadził "postępowanie wyjaśniające, mające na celu skuteczne wszczęcie sprawy", a "oficjalnie" postępowanie wszczął dopiero 10 stycznia 2024 r. Koncepcja ta nie jest znana w administracyjnym prawie procesowym. Zdaniem Skarżącego w świetle art. 61 § 1 i 4 k.p.a. postępowanie zostało wszczęte najpóźniej 9 czerwca 2021 r. tj. w momencie wydania przez Starostę zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania. Skarżący podniósł także, że w świetle art. 12 ust. 4b specustawy drogowej Starosta już 29 kwietnia 2021 r. tj. w dniu uzyskania waloru ostateczności przez decyzję zezwalającą na realizację inwestycji drogowej zobowiązany był podjąć z urzędu postępowania zmierzające do ustalenia i wypłaty odszkodowania. Niezależnie od tego na jakie etapy organ podzielił swoje czynności, to mamy do czynienia z jednolitym postępowaniem administracyjnym, które wszczęto 29 kwietnia 2021 r. i które nie zostało zakończone w I instancji.
W odpowiedzi na skargę Starosta Bydgoski wniósł o jej oddalenie, natomiast przy piśmie z 22 sierpnia 2024 r. Starosta przekazał swoją decyzję z dnia 20 sierpnia 2024 r., którą ustalił odszkodowanie za nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym, oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] i zobowiązał Wójta Gminy [...] do złożenia odszkodowania do depozytu sądowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 11 września 2024 r. skargę częściowo uwzględnił. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że skarżący ma legitymację do wniesienia skargi. Następnie wskazał, że po ustaleniu przez organ, że ma do czynienia z nieruchomością o nieuregulowanym stanie prawnym – Starosta winien dokończyć postępowanie z udziałem ustalonych stron postępowania (tj. z udziałem Gminy [...]) wydając decyzję ustalającą wysokość odszkodowania i tak ustalone odszkodowanie złożyć do depozytu sądowego. Poszukiwanie spadkobierców w takiej sytuacji nie jest ani powodem do zawieszenia postępowania, ani powodem do jego przedłużania bez zawieszania postępowania. Powyższe – zdaniem Sądu I instancji – prowadzi do wniosku, że w zaistniałej sytuacji, nie wydając decyzji w zakreślonym terminie do 31 grudnia 2021 r., a ponadto nie wyznaczając nowego terminu załatwienia sprawy po otrzymaniu informacji, że w sprawie występuje nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym i nie wydając decyzji kończącej sprawę w tak określonym terminie (z udziałem znanych stron, bez udziału nieznanych spadkobierców), Starosta stał się bezczynny. Bezczynność ta ustała dopiero 20 sierpnia 2024 r. tj. z momentem wydania decyzji ustalającej odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, co uzasadniało umorzenie postępowania sądowego w zakresie zobowiązania do wydania aktu (pkt 2. Zaskarżonego wyroku). Poza stwierdzoną powyżej bezczynnością Sąd I instancji uznał, że Starosta Bydgoski prowadził także postępowanie w sposób przewlekły. Wskazał, że z akt sprawy wynika, iż Starosta, nawet próbując ustalić spadkobierców zmarłej, podejmował czynności w dużych odstępach czasu, przy czym z akt sprawy nie wynikają powody usprawiedliwiające takie przerwy w działaniu organu.
Sąd I instancji orzekając o konsekwencjach stwierdzonej bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania nie uwzględnił wniosku o wymierzenie organowi grzywny (pkt 5. sentencji wyroku), mając na względzie, iż grzywna co do zasady jest środkiem, którego funkcją jej dyscyplinowanie organów, które nie wykonują nałożonych na nie obowiązków w zakresie rozpoznania sprawy administracyjnej zgodnie z zasadą szybkości postępowania i prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów państwa. Wobec wydania końcowego rozstrzygnięcia w sprawie, Sąd I instancji uznał, że nie zachodzi potrzeba dyscyplinowania organu i w tym zakresie oddalił skargę (pkt 5. zaskarżonego wyroku).
Dalej w uzasadnieniu wyroku wskazano, że przyznanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., ma charakter przede wszystkim prewencyjny oraz ma służyć zwalczaniu bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania. Celem tego środka jest oddziaływanie mobilizujące i prewencyjne na organ. Sąd I instancji uznał, że w kontrolowanym postępowaniu środek ten należy zastosować, mając na względzie nie tylko długotrwałość postępowania (w sumie ponad trzy lata), ale także jego przewlekłość, która byłaby stwierdzona nawet gdyby ocenić, że metoda prowadzenie przez organ postępowania, a więc poszukiwanie kolejnych spadkobierców zamiast wydania orzeczenia o złożeniu ustalonego odszkodowania do depozytu sądowego) odpowiadała prawu. O wysokości sumy pieniężnej (pkt 4. Zaskarżonego wyroku) Sąd I instancji orzekł mając na względzie, że stosownie do komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2024 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2023 r. (wydanego na podstawie art. 20 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U.2023.1251 ze zm.) przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2023 r. wyniosło 7.155,48 zł, co oznacza, że stosownie do art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 k.p.a. pięciokrotność tej kwoty stanowiąca górną granicę możliwej do orzeczenia sumy pieniężnej wynosi 35.777,40 zł.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Starosta Bydgoski, zaskarżając wyrok zakresie pkt 1., pkt 3., pkt 4. i pkt 6. I zarzucając
I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 113 ust. 6 i 7 w związku z art. 133 pkt. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2024.1145 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", w związku z art. 12 ust. 5 oraz art. 23 specustawy drogowej przez przyjęcie, że z nieruchomością o nieuregulowanym staniem prawnym mamy do czynienia już w momencie uzyskania aktu zgonu właściciela wpisanego do działu II księgi wieczystej, podczas gdy z art. 113 ust. 7 u.g.n. wyraźnie wynika, że koniecznym dla przyjęcia, iż mamy do czynienia z nieuregulowanym stanem prawnym nieruchomości jest jeszcze ustalenie, że po osobie tej i ewentualnie po kolejnych jej spadkobiercach nie przeprowadzono lub nie zostało zakończone postępowanie spadkowe, co też czynił organ w niniejszej sprawie;
II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 149 § 1 pkt 3) p.p.s.a. oraz art. 61 § 1 i 4 w związku z art. 49 k.p.a. oraz art. 8 u.g.n. w związku z art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., a także w związku z art. 113 ust. 6 i 7 u.g.n. oraz w związku z art. 12 ust. 5 oraz art. 23 specustawy drogowej przez przyjęcie, że w okolicznościach niniejszej sprawy postępowanie zostało w pełni skutecznie wszczęte w dniu 9 czerwca 2021 r., tj. w momencie wydania przez Starostę zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania tylko w odniesieniu do Gminy [...] i w konsekwencji przyjęcie, iż organ dokonał nieuzasadnionej ponownej czynności "wszczęcia postępowania", podczas gdy pełna skuteczność wszczęcia postępowania uzależniona była od uzyskania niebudzących wątpliwości dowodów potwierdzających nieuregulowany stan prawny nieruchomości i mogła nastąpić na przełomie grudnia 2023 oraz stycznia 2024 i do tego czasu organ zobowiązany był podejmować czynności zmierzające do jednoznacznego ustalenia, iż mamy do czynienia z ni nieruchomością o nieuregulowanym stanie prawnym, a czynności po ustaleniu tego stanu nie były dotknięte bezczynnością ani przewlekłością;
2) art. 149 § 1 pkt 3) p.p.s.a. oraz art. 37 § 1 pkt 1) oraz 2 k.p.a. w związku z art. 49 k.p.a. oraz art. 8 i art. 113 ust. 6 i 7 u.g.n. oraz w związku z art. 12 ust. 5 i art. 23 specustawy drogowej przez przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie występowała bezczynność i przewlekłość organu, a jej zakończenie powinno nastąpić przed Starostą jako organem pierwszej instancji w dniu 9 sierpnia 2021 r., a z uwzględnieniem czynności niezbędnych do jej zakończenia w dniu 31 grudnia 2021 r., zaś czynności podejmowane po dniu 31 stycznia 2022 r. były zbędne, podczas gdy były one konieczne w celu jednoznacznego ustalenia, że mamy do czynienia z nieruchomością o nieuregulowanym stanie prawnym, a czynności po ustaleniu tego stanu nie były dotknięte bezczynnością ani przewlekłością;
3) art. 149 § 1 pkt 3) p.p.s.a. oraz art. 37 § 1 pkt 1) i 2) k.p.a. w związku z art. 15 § 5 k.p.a. przez nieuwzględnienie przy ocenie bezczynności i przewlekłości Starosty Bydgoskiego w prowadzeniu sprawy opóźnień w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu, w tym spowodowanych brakiem odpowiedzi potencjalnych dalszych spadkobierców A. B. na korespondencję;
4) art. 149 § 1a p.p.s.a przez uznanie, że bezczynność i przewlekłość organu nosi znamiona "rażącego naruszenia prawa";
5) art. 149 § 2 p.p.s.a przez przyznanie od Starosty na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 5.000,00 zł.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, ewentualne zastosowanie art. 188 p.p.s.a i uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi w pozostałym zaskarżonym zakresie, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Powyższe zarzuty zostały szerzej umotywowane.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. R. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Stanowisko skarżącego zostało szerzej umotywowane.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Przechodząc do oceny zarzutów kasacyjnych wypada stwierdzić, iż przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W takiej sytuacji zasadą winno być rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych. Przed ich omówieniem należy jednak zauważy, iż zarzut kasacyjny podniesiony na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. nie jest w istocie zarzutem naruszenia prawa materialnego, nie wskazuje bowiem jako naruszonych norm materialnych lecz przepisy postępowania odnoszące się do ustalenia faktycznego tyczącego nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Przepisy u.g.n. i specustawy drogowej wskazane w tym zarzucie nie określają bowiem praw i obowiązków stron postępowania administracyjnego lecz służą przeprowadzeniu określonego postępowania administracyjnego w odniesieniu do nieruchomości, której stan prawny nie jest uregulowany. Nie ulega wszak wątpliwości, iż przepisami procesowymi (postępowania) są normy instrumentalne, określające drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych, służące realizacji obowiązków i uprawnień określonych normami prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 17 lutego 2005 r., OSK 1735/04; wyrok NSA z dnia 10 maja 2006 r., II OSK 1356/05, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Powyższa nieumiejętność w klasyfikowaniu zarzutów kasacyjnych nie stanowi bariery w ocenie, w toku niniejszej sprawy, zarzutu podniesionego na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., uznając, iż jest to zarzut naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) (vide: uchwała NSA w pełnym składzie z dnia 26 października 2009r. sygn. akt I OPS 10/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).
Ocenę zarzutów skargi kasacyjnej wypada rozpocząć od kwestii wszczęcia postępowania odszkodowawczego. Trafnie Sąd i instancji wskazuje, iż przepis art. 12 ust. 4b specustawy drogowej jest przepisem szczególnym, o którym mowa w art. 35 § 4 k.p.a. Wypływają z tego faktu doniosłe konsekwencje dla samego wszczęcia, jak i prowadzenia postępowania odszkodowawczego. Przepis art. 12 ust. 4b specustawy drogowej wyraźnie wskazuje, iż decyzję ustalającą wysokość odszkodowania organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej winien wydać w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Wskazuje zatem datę początkową biegu terminu do wszczęcia postępowania odszkodowawczego i zakreśla termin wydania decyzji w tym zakresie. W świetle tej regulacji zupełnie nieskuteczne jest odwoływanie się organu do daty wszczęcia postępowania odszkodowawczego. Kwestia wszczęcia tegoż postępowania na gruncie ww. uregulowania nie ma żadnego znaczenia. Wszczęcie tegoż postępowania następuje z urzędu i fakt jego wszczęcia z opóźnieniem uniemożliwiającym zachowanie terminu zastrzeżonego w art. 12 ust. 4b specustawy drogowej pozostaje bez znaczenia dla możliwości przypisania organowi zarzutu niedziałania w sprawie.
Niezależnie od powyższych uwag należy zauważyć, stanowisko organu o "trochę wszczęciu, a trochę niewszczęciu" postępowania odszkodowawczego nie tylko nie znajduje oparcia w przepisach prawa ale także pomija oczywiste fakty wskazujące na konkretne działano organu w toku wszczętego i toczącego się postępowania". trafnie wskazał Sąd I instancji, iż przepisy specustawy drogowej nie przewidują odrębnych reguł dotyczących wszczęcia postępowania w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę. Mają tu zastosowanie reguły wynikające z przepisów k.p.a., a zatem w sytuacji gdy inicjatywa wszczęcia postępowania leży po stronie organu, pierwszą czynnością w sprawie winno być zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania z urzędu (art. 61 § 4 k.p.a.), a w razie braku takiego sformalizowanego zawiadomienia, przyjmuje się za dzień wszczęcia postępowania z urzędu datę pierwszej czynności urzędowej wobec strony lub czynność podjętą w sprawie przez organ administracji publicznej, który według swej oceny jest właściwy do jej załatwienia w drodze decyzji administracyjnej (vide: A.Wróbel [w:] M.Jaśkowska, M.Wilbrandt-Gotowicz, A.Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex/el. 2025, uwagi do art. 61). W badanej sprawie nie ulega wątpliwości, że Starosta Bydgoski, będąc organem właściwym w badanej sprawie pismem z 9 czerwca 2021 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania (k. 15 akt administracyjnych). Zawiadomienie to w sposób skuteczny doręczone zostało Gminie [...], a więc uczestnikowi tegoż postępowania. Dystansowanie się aktualnie przez organ od tej czynności i podważanie jej skuteczności nie znajduje oparcia w jakichkolwiek okolicznościach sprawy. Trafnie Sąd I instancji uznał, iż w powyższej dacie nastąpiło wszczęcie postępowania odszkodowawczego, a w jego toku przeprowadzono szereg czynności procesowych. Doszło m.in. do oględzin nieruchomości w dniu 22 lipca 2021 r. oraz wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy na dzień 31 grudnia 2021 r., ze wskazaniem na konieczność sporządzenia operatu szacunkowego jako na przyczynę zwłoki w załatwieniu sprawy. W toku postępowania na zlecenie organu sporządzony został także operatu szacunkowego z 20 listopada 2021 r., a organ stronom wyznaczył termin na zapoznanie się nim i wypowiedzenie się w tej kwestii. Stanowisko skargi kasacyjnej wskazujące, iż do wszczęcia postępowania odszkodowawczego doszło dopiero na przełomie 2023 i 2024 r. w sposób oczywisty zaprzecza powyższym faktom. Jest ono nielogiczne, niezrozumiałe i abstrahuje od udokumentowanych działań samego organu. Bezzasadne są zatem podnoszone w tym zakresie zarzuty kasacyjne naruszenia art. 149 § 1 pkt 3) p.p.s.a. oraz art. 61 § 1 i 4 w związku z art. 49 k.p.a. oraz art. 8 u.g.n. w związku z art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., a także w związku z art. 113 ust. 6 i 7 u.g.n. oraz w związku z art. 12 ust. 5 oraz art. 23 specustawy drogowej
Nie można także uznać trafności zarzutów naruszenia art. 113 ust. 6 i 7 w związku z art. 133 pkt 2 u.g.n. w związku z art. 12 ust. 5 oraz art. 23 specustawy drogowej, a także zarzutów naruszenia art. 149 § 1 pkt 3) p.p.s.a. oraz art. 37 § 1 pkt 1) oraz 2 k.p.a. w związku z art. 49 k.p.a. oraz art. 8 i art. 113 ust. 6 i 7 u.g.n. oraz w związku z art. 12 ust. 5 i art. 23 specustawy drogowej podnoszonych w kontekście konieczności czasochłonności ustalenia, czy przedmiotowa nieruchomość przejęta pod drogę publiczną posiada nieuregulowany stan prawny. Ugruntowane pozostaje stanowisko, iż do wypłaty odszkodowania za przejęcie z mocy prawa własności nieruchomości z przeznaczeniem na budowę drogi, w sytuacji kiedy właściciel nieruchomości nie żyje i nie przeprowadzono lub nie zostało zakończone postępowanie spadkowe, zastosowanie znajduje art. 133 u.g.n. w związku z art. 113 ust. 6 i 7 tej ustawy, na mocy odesłania zawartego w specustawie drogowej (vide: wyrok NSA z dnia 27 marca 2014 r., I OSK 2172/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z okoliczności badanej sprawy wynika natomiast jednoznacznie, że w dniu 17 stycznia 2022 r. organ uzyskał informację, że A. B. – wieczystoksięgowa właścicielka nieruchomości nie żyje, zmarła w 1994 r. Z kolei 11 lipca 2022 r. uzyskał odpis postanowienia o stwierdzeniu praw do spadku po dawnej właścicielce. Od 17 stycznia 2022 r. organ dysponował wiedzą, że ma do czynienia z nieruchomością o nieuregulowanym stanie prawnym tj. z nieruchomością której wskazany w księdze wieczystej właściciel zmarł, a jednocześnie w księdze wieczystej na podstawie zakończonych postępowań spadkowych, nie wskazano nowych właścicieli – spadkobierców zmarłej właścicielki. Nawet jeśli zgodzić się z organem, iż jego powinnością pozostawało w takiej sytuacji zbadanie, czy po zmarłej A. B. toczyło się postępowanie spadkowe, to weryfikacja tego faktu w dostępnych dla organu bazach danych nie uzasadniała dalszej, wielomiesięcznej zwłoki w załatwieniu sprawy. Powinność ujawnienia prawa własności do przedmiotowej nieruchomości spoczywała na spadkobiercach zmarłej A. B. Zaniechanie w tym zakresie z ich strony nie powinny wpływać tamująco na możliwość rozstrzygnięcia o należnym odszkodowaniu. Trafnie wskazał Sąd I instancji, iż ustawodawca unormował sytuację, gdy śmierć właściciela i brak informacji o jego spadkobiercach, uniemożliwia wypłatę odszkodowania, nakazując w takim przypadku złożenie odszkodowanie do depozytu sądowego. Brak jest w takiej sytuacji podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. celem przeprowadzenia postępowania spadkowego po zmarłym. Za takim rozwiązaniem przemawia szczególny charakter odjęcia własności nieruchomości przewidziany w przepisach specustawy drogowej, którego celem było stworzenie podstaw prawnych dla sprawnej realizacji inwestycji drogowych. Odmienność uregulowań zawartych w tej ustawie polega na skróceniu i uproszczeniu procedury planistycznej, podziałowej, jak i procedury nabywania nieruchomości lub ich części pod inwestycje drogowe. W specustawie drogowej przewidziano w szczególności obowiązek wydania decyzji odszkodowawczej w bardzo krótkim terminie, tj. 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Obowiązek niezwłocznej wypłaty odszkodowania daje inwestorowi możliwość zamknięcia procedury finansowania inwestycji, co ma szczególne znaczenie przy budowie dróg z udziałem środków pochodzących z funduszy unijnych. Biorąc pod uwagę kontekst celowościowy, brak jest podstaw, aby na ostatnim etapie tej procedury, którym jest ustalenie odszkodowania, poszukiwać osób, którym przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości, skoro samo odjęcie własności może nastąpić bez ustalenia spadkobierców zmarłego właściciela. jak wypłata odszkodowania osobie uprawnionej (vide: wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2016 r., I OSK 1105/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Tym samym zarzuty kasacyjne podnoszone w kontekście czasochłonności czynności zmierzających do ustalenia tego, czy przeprowadzono lub czy zostało zakończone postępowanie spadkowe są niezasadne, a nadto nie mają wpływu na poprawność oceny wyrażonej w zaskarżonym wyroku, iż organ prowadząc postępowanie odszkodowawcze dopuścił się bezczynności i przewlekle prowadził sprawę.
Powyższej konkluzji nie podważają także wskazywane w skardze kasacyjnej opóźnienia w załatwieniu sprawy wynikające z braku odpowiedzi potencjalnych dalszych spadkobierców A.B. na korespondencje kierowaną przez organ. Jak już była o tym mowa organ podejmując te czynności działał w tym zakresie nieefektywnie. Trafnie w tym zakresie konkludował Sąd I instancji wskazując, iż po ustaleniu przez Starostę, że ma do czynienia z nieruchomością o nieuregulowanym stanie prawnym, co nastąpiło w styczniu 2022 r. organ ten winien dokończyć postępowanie z udziałem ustalonych stron postępowania tj. z udziałem Gminy [...] i wydając decyzję ustalającą odszkodowania i odszkodowanie to złożyć do depozytu sądowego. Poszukiwanie spadkobierców dawnej właścicielki nieruchomości w takiej sytuacji nie jest powodem ani do zawieszenia postępowania, ani do jego przedłużania. Podnoszony w tym kontekście zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3) p.p.s.a. oraz art. 37 § 1 pkt 1) i 2) k.p.a. w związku z art. 35 § 5 k.p.a. uznać należy zatem za niezasadny. Trafnie także Sąd I instancji dostrzegł, że nawet przy istnieniu prawnej potrzeby odnalezienia przez organ spadkobierców zmarłej właścicielki nieruchomości, działania podejmowane w tym zakresie były nieefektywne, podejmowane z opóźnieniem i w kilkumiesięcznych odstępach czasu. Również z tego powodu Starosta prowadził postępowanie w sposób opieszały i niesprawny.
Z kolei odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 149 § 1a i p.p.s.a. wypada zauważyć, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu powyższego przepisu jest stan, w którym bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, bez wątpliwości i wahań można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Przyjmuje się także, że należy w tym zakresie uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, bądź braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (vide: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2014 r., I OSK 2563/13; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r., II OSK 652/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przyjmuje się także, że kryterium, które pozwala na zakwalifikowanie bezczynności organu do naruszającej prawo w sposób rażący, jest oczywistość, drastyczność naruszenia prawa, przy jednoczesnym braku racjonalnego uzasadnienia tego naruszenia (vide: wyrok NSA z dnia 10 marca 2021 r., II OSK 1610/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Sąd I instancji trafnie stan taki skonstatował w okolicznościach badanej sprawy. Stan ten wynika bowiem nie tylko z długości prowadzonego postępowania ale także z okoliczności wskazujących, iż organ w sposób niemożliwy do racjonalnego wyjaśnienia zaniechał wydania decyzji posiadając informacje, że przejęta pod drogę nieruchomość ma nieuregulowany stan prawny. Poszukiwanie spadkobierców zmarłej współwłaścicielki nie było działaniem prawnie uzasadnionym w okolicznościach badanej sprawy i doprowadziło do – co najmniej – dwuletniego opóźnienia w rozpoznaniu sprawy. Powyższe uprawnia wniosek, iż działania i zaniechania organu mające miejsce w badanej sprawie stanową bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a.
Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. wypada wskazać, iż środki dodatkowe wskazane w tym przepisie mają charakter dyscyplinująco-represyjny, które powinny być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 28 lipca 2020 r., II GSK 127/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z tego rodzaju drastycznością w naruszaniu prawa mamy do czynienia w niniejszej sprawie, o czym była mowa powyżej. Jednocześnie należy dostrzec, iż art. 149 § 2 p.p.s.a. nie wskazuje kryteriów zastosowania. W takiej sytuacji przyjmuje się, że wyboru środka dyscyplinującego wskazanego w tym przepisie dokonuje sąd administracyjny dysponując swobodą zbliżoną do uprawnienia dyskrecjonalnego. Z tego też powodu w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ocena prawidłowości zastosowanego środka dyscyplinującego polega istotnemu ograniczeniu (vide: wyrok NSA z dnia 26 lutego 2021 r., II OSK 2943/20; wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2021 r., II OSK 3140/20, www.orzecznia.nsa.gov.pl ).
Zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie sadów administracyjnych zauważa się, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter kompensacyjny i stanowi swoistą zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie za negatywne przeżycia wynikające z niedziałania organu w sprawie. Jednocześnie, podobnie jak grzywna, suma pieniężna spełnia funkcję prewencyjną oraz represyjną, mając na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania (vide: M.Jagielska, J.Jagielski, M.Grzywacz, R.Stankiewicz, [w:] R.Hauser, M.Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 2017, s. 636; wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2021 r., III OSK 2948/21; wyrok NSA z dnia 28 lipca 2020 r., II GSK 127/20, www.orzecznia.nsa.gov.pl ). Uznając zatem, że suma pieniężna ma przede wszystkim na celu danie stronie rekompensaty (swoistego zadośćuczynienia) za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 22 listopada 2017 r., I OSK 1905/16, www.orzecznia.nsa.gov.pl ), wysokość przyznanej z tego tytułu kwoty nie może być symboliczna. Środek ten stanowi bowiem dodatkowe wzmocnienie ochrony interesów skarżącego. Natomiast przez to, że suma pieniężna jest wydatkowania ze środków publicznych na rzecz strony postępowania, następuje wzmocnienie gwarancji terminowego załatwiania sprawy. W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że konieczność wydatkowania owych środków poza strukturę organów władzy publicznej stanowi realną, odczuwalną represję wobec organu (vide: wyrok NSA z dnia 11 maja 2018 r., I OSK 2230/17, www.orzecznia.nsa.gov.pl ). Mając na uwadze przytoczone powyżej okoliczności wskazujące na trwające ponad dwa lata działania niecelowe i nieefektywne odsuwające w czasie moment załatwienia sprawy nie jest możliwe uznanie za dowolny, zastosowanego przez Sąd I instancji środka dodatkowego w postaci sumy pieniężnej. Stan stwierdzonej bezczynności organu i przewlekłe prowadzenie sprawy uzasadnia skompensowanie skarżącemu poczucia krzywdy wywołanej ignorowaniem jego prawa do sprawnego i terminowego załatwienia jego sprawy, której przedmiotem jest odszkodowanie za nieruchomość wykorzystaną dla realizacji inwestycji publicznej. Mając z kolei na uwadze, iż zarzut skargi kasacyjnej nie odnosi się do samej wysokości orzeczonej sumy pieniężnej, a jednocześnie okoliczności sprawy wskazują, iż kwota ta nie została ustalona dowolnie i mieści się w granicach ustawowych (art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a.), tym samym zarzut kasacyjny naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. uznać należy za niezasadny.
Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.