I OSK 93/22

I OSK 93/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska
Krzysztof Sobieralski /sprawozdawca/
Piotr Przybysz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6129 Inne o symbolu podstawowym 612
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Po 527/21 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2021-10-13
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 135, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 735
art. 65 § 1, art. 217 § 2, art. 218 § 2, art. 219
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 2233
art. 196 ust. 7
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
Dz.U. 2019 poz 725
art. 2 pkt 8, 10c, art. 7d ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
Sentencja
Dnia 12 lutego 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (spr.) sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant: starszy asystent sędziego Paulina Słonecka po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 października 2021 r. sygn. akt II SA/Po 527/21 w sprawie ze skargi T.B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia 12 grudnia 2019 r. nr SKO.4175.1595.12.2019.I w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, zwany dalej "Sądem I instancji", wyrokiem z dnia 13 października 2021 r., sygn. akt II SA/Po 527/21, oddalił skargę T.B., zwanego dalej "skarżącym", na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile, zwanego dalej "Kolegium", z dnia 12 grudnia 2019 r., nr SKO.4175.1595.12.2019.I, w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia.
Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
I. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", w związku z art. 218 § 2 K.p.a., w związku z art. 218 § 1 K.p.a., poprzez odmowę wydania zaświadczenia o żądanej treści, w sytuacji, gdy potwierdzenie faktów i stanu prawnego objętych żądaniem wniosku, wynika z prowadzonych przez organ pierwszej instancji ewidencji, rejestrów i innych danych znajdujących się w jego posiadaniu z uwagi na wykonywany zakres kompetencji publicznoprawnych;
II. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z 217 § 2 pkt 2 K.p.a., poprzez odmowę wydania zaświadczenia, w sytuacji, gdy wniosek o wydanie zaświadczenia został złożony przez osobę, która wykazała swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów i stanu prawnego;
III. art. 145 §1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 218 § 2 K.p.a., poprzez zaniechanie przez organy obu instancji przeprowadzenia w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego, w tym w szczególności w sferach kompetencji (zadań) ustawowo wykonywanych przez wójt/burmistrza/prezydenta miasta (w tym przypadku przez Burmistrza [...]);
IV. 151 P.p.s.a. w związku z art. 217 i 218 K.p.a. (oba w całości) w związku z art. 135 P.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, w sytuacji, gdy zaskarżone postanowienie organu drugiej instancji było dotknięte wadliwościami, skutkującymi obowiązkiem jego uchylenia oraz uchylenia poprzedzającego go postanowienia Burmistrza [...] (jako organu pierwszej instancji);
V. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. i w zakresie pośredniej materialnej podstawy orzekania o wydaniu zaświadczenia o ustalonej w niniejszej sprawie treści - lit. a) cytowanej jednostki redakcyjnej P.p.s.a., w związku z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 21 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, art. 15 ust. 1 cytowanej ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, w zakresie w jakim wskazane przepisy stanowią materialną i ustrojową podstawę do gromadzenia danych planistycznych przez organ pierwszej instancji, w szczególności co do danych obejmujących sposób przeznaczenia oznaczonego terenu objętego wnioskiem o wydanie zaświadczenia, a stanowiącego działkę nr ewidencyjny [...] położoną w miejscowości [...], Gmina [...] (powiat [...], województwo wielkopolskie);
VI. art. 145 §1 pkt 1 lit. c) i w zakresie pośredniej materialnej podstawy orzekania o wydaniu zaświadczenia o analizowanej w niniejszej sprawie treści - lit. a) cytowanej jednostki redakcyjnej P.p.s.a., w związku z art. 2 ust. 2 in fine ustawy o podatku rolnym (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 333 ze zm.), art. 4 ust. 7 cytowanej ustawy, w związku z art. 6a ust. 4a cytowanej ustawy, poprzez nieuwzględnienie naruszenia w postaci całkowitego zaniechania zastosowania tych przepisów, w tym poprzez pominięcie faktu, iż na podstawie art. 6a ust. 4a cytowanej ustawy o podatku rolnym, nadto w związku z art. 1a ust. 1 pkt 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 1170 ze zm.) Burmistrz [...] jest organem podatkowym właściwym w sprawach podatku rolnego, a chów i hodowla ryb na określonym terenie jest działalnością rolniczą w rozumieniu cytowanej ustawy o podatku rolnym, a nadto poprzez pominięcie faktu, iż Burmistrz [...] jest na podstawie art. 14 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r. poz. 2233 ze zm.) organem właściwym w sprawach gospodarowania wodami, w szczególności wydając decyzje w przedmiocie opłat za usługi wodne, w tym w przedmiocie retencji terenowej - z istoty posiadając wiedzę (formalnie: dane w ramach wykonywanych kompetencji) o urządzeniach melioracyjnych na terenie obszaru Gminy, a takim urządzeniem jest ziemny staw rybny.
Skarżący kasacyjnie, wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej, w oparciu o art. 185 § 1 P.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Równocześnie sformułowano wniosek o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zawnioskowano także o zasądzenie od Skarbu Państwa na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm przepisanych, które to koszty nie zostały uiszczone w żadnej części.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i sąd pierwszej instancji.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a.
Zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej stanowią w istocie powtórzenie zarzutów postawionych zaskarżonemu postanowieniu Kolegium w skardze skierowanej do Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni akceptuje argumentację Sądu I instancji przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
W dniu 23 października 2019 r. skarżący wystąpił do Burmistrza [...], zwanego dalej "organem pierwszej instancji", o wydanie zaświadczenia, że na terenie wsi [...] posiada staw rybny (na nieruchomości pod adresem [...]). Organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 25 października 2021 r. odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści, stwierdzając, że nie jest w posiadaniu dokumentacji, która pozwoliłaby potwierdzić okoliczność wskazaną we wniosku. Kolegium, utrzymując w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, stwierdziło, że zbiór informacji o gruntach, ich właścicielach i innych osobach władających gruntami na terenie wsi [...] znajduje się w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Starostę [...] na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r. poz. 393 ze zm.).
Zaświadczenie w rozumieniu przepisów działu VII K.p.a. jest urzędowym potwierdzeniem przez organ administracji publicznej określonych okoliczności faktycznych lub stanu prawnego. Przewidziana w art. 219 K.p.a. odmowa wydania zaświadczenia ma miejsce wówczas, gdy organ jest niewłaściwy, gdy nie dysponuje danymi, a strona domagała się tego zaświadczenia ze względu na swój interes prawny, gdy strona nie wykazała interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia, a brak przepisu nakazującego wydanie takiego zaświadczenia, a także gdy organ nie może spełnić żądania odnośnie do treści postanowienia, w tym gdy dotyczy ono danych objętych klauzulą tajności na podstawie ustawy o ochronie informacji niejawnych. W rozpoznawanej sprawie ani organy administracji obu instancji, ani Sąd I instancji nie kwestionowały interesu prawnego wnioskodawcy w uzyskaniu zaświadczenia, a zatem spełnienia przesłanki, o której mowa w art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. Natomiast odmowa wydania zaświadczenia w rozpoznawanej sprawie uzasadniona była tym, że organ nie posiadał – w prowadzonych ewidencjach, rejestrach lub innych zbiorach informacji – danych, które mogłyby stanowić podstawę wydania zaświadczenia stosownie do żądania skarżącego. Jakkolwiek dla braku możliwości potwierdzenia faktów lub stanu prawnego nie mają znaczenia przyczyny, dla których organ nie znajduje się w posiadaniu określonych danych, to w rozpoznawanej sprawie brak tych możliwości wiążę się z brakiem właściwości wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do gromadzenia, przetwarzania i w efekcie potwierdzania takich danych w formie zaświadczenia. Co także uzasadnia odmowę wydania zaświadczenia. Dlatego niezasadny jest zarzut podniesiony w pkt. II petitum skargi kasacyjnej. Ani organy administracji, ani Sad I instancji nie kwestionowały tego, że wniosek o wydanie zaświadczenia został złożony przez osobę, która wykazała swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów i stanu prawnego. Skarżący nie spełnił natomiast pozostałych przesłanek wydania wnioskowanego zaświadczenia przez Burmistrza [...], które powinny zostać spełnione łącznie.
W konsekwencji również zarzuty wskazane w pkt. I, V i VI skargi kasacyjnej są niezasadnie. Skarżący domagał się od organu wykonawczego gminy wydania zaświadczenia potwierdzającego nie przeznaczenie danej nieruchomości w ramach porządku przestrzennego gminy, lecz stan jej zagospodarowania oraz stan własnościowy (zaświadczenie o posiadaniu "stawu rybnego"). Wniosek skarżącego dotyczył potwierdzenia co najmniej jednego z rodzajów użytków gruntowych, jakie znajdują się na przedmiotowej działce, jak również znajdowania się na tej działce urządzenia wodnego w postaci stawu rybnego (zob. art. 16 pkt 65 lit. c Prawa wodnego). Stosownie do treści art. 196 ust. 7 Prawa wodnego, ewidencję melioracji wodnych prowadzą Wody Polskie. Zgodnie zaś z art. 2 pkt 8 Prawa geodezyjnego i kartograficznego ewidencja gruntów i budynków jest systemem informacyjnym zapewniającym gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Z art. 2 pkt 10c i art. 7d ust. 1 pkt 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego wynika, że ewidencję gruntów i budynków dla obszaru powiatu prowadzi właściwy starosta (prezydent miasta na prawach powiatu). Dlatego to starosta, a nie organ wykonawczy gminy, na terenie której znajduje się dany grunt, udostępnia informacje zawarte w operacie ewidencyjnym. Zatem wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, potwierdzenie faktów i stanu prawnego objętych wnioskiem skarżącego nie wynika z prowadzonych przez organ pierwszej instancji ewidencji, rejestrów i innych danych znajdujących się w jego posiadaniu z uwagi na wykonywany zakres kompetencji publicznoprawnych.
Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że okoliczności, których potwierdzenia domaga się skarżący w drodze wydania zaświadczenia przez organ wykonawczy gminny, mogą zostać - w zależności od tego, jakie dane zostały zgłoszone przez właściciela gruntu lub urządzenia wodnego do odpowiedniego rejestru publicznego - uzyskane od innych organów, do których ustawowych zadań należy prowadzenie określonych ewidencji; w tym wypadku chodzi o ewidencję gruntów i budynków oraz ewidencję melioracji wodnych. Godzi się zauważyć, że skarżący nie domagał się od organu gminnego wydania zaświadczenia o posiadanym gospodarstwie rolnym, czy też o areale należących do niego użytków gruntowych, jakie podlegają opodatkowaniu na podstawie ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym lub ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych.
Należy zwrócić uwagę, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia jakkolwiek jest postępowaniem administracyjnym, to jednak ma charakter uproszczony względem postępowania jurysdykcyjnego. Jego przedmiotem nie jest bowiem rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej (rozstrzygnięcie o prawach lub/i obowiązkach jednostki) w formie decyzji administracyjnej lub milcząco. Uproszczenie to oznacza, że w postępowaniu tym nie stosuje się tych reguł procesowych, które charakterystyczne są wyłącznie dla postępowania jurysdykcyjnego. Do nich należy postępowanie organu administracji publicznej w razie ustalenia braku (utraty) właściwości do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej zainicjowanej wnioskiem (podaniem) strony. W postępowaniu jurysdykcyjnym, stosownie do treści art. 65 § 1 K.p.a.,
jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. W postępowaniu administracyjnym uproszczonym w sprawie wydania zaświadczenia niewłaściwość organu, do którego wpłynął wniosek o wydanie takiego zaświadczenia skutkuje odmową jego wydania, zgodnie z dyspozycją art. 219 K.p.a.
Niezasadny jest zarzut podniesiony w pkt. III petitum skargi kasacyjnej. W sprawie nie doszło bowiem do naruszenia art. 218 § 2 K.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Przeprowadzenie w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego dotyczy tylko takiej sytuacji, w której dany organ jest właściwym do załatwiania danych spraw. Nie można uznać, że organ nie posiadający właściwości rzeczowej w danym zakresie spraw mógłby wydać zaświadczenie potwierdzające określone fakty lub stan prawny ustalany przez inny podmiot. Postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 K.p.a., spełnia jedynie rolę pomocniczą i to – jak wyżej wskazano - w ramach postępowania uproszczonego. Nie można go utożsamiać z postępowaniem dowodowym, o którym mowa w dziale II K.p.a., prowadzonym w ramach procesu jurysdykcyjnego, kiedy to organ przed wydaniem decyzji ma obowiązek dokładnego ustalenia stanu faktycznego na podstawie oceny przeprowadzonych dowodów. Przedmiotem postępowania wyjaśniającego w ramach postępowania w sprawie wydania zaświadczenia jest badanie, czy w ewidencji, rejestrach są dane, które mogą być podstawą wystawienia zaświadczenia. A skoro organ takich rejestrów nie prowadzi, gdyż gromadzenie i przetwarzanie tego rodzaju danych nie należy do jego właściwości. To brak tych danych uzasadnia odmowę wydania zaświadczenia i wyklucza możliwość (potrzebę) prowadzenia w tym zakresie jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego.
Prawidłowość postępowania organów obu instancji wyklucza możliwość uznania, że Sąd I instancji oddalając skargę naruszył art. 135 P.p.s.a., co zarzucono w pkt. IV petitum skargi kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie nie było podstaw do stosowania przewidzianych w ustawie środków, czyli zastosowania sankcji wzruszalności lub sankcji nieważności w stosunku do aktów wydanych w granicach sprawy.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 P.p.s.a.