I OSK 921/10

343/4/B/2013 POSTANOWIENIE z dnia 17 kwietnia 2013 r. Sygn. akt Ts 260/11 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej TERMBUD Sp. j. Skowroński oraz następców prawnych Prostyr Sp. j. Chojnowski w sprawie zgodności: art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.) oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194, ze zm.) z art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej z 31 sierpnia 2011 r. TERMBUD Sp. j. Skowroński oraz następcy prawni Prostyr Sp. j. Chojnowski (dalej łącznie: skarżący) postawili zarzut niezgodności art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.; dalej: u.g.n.) oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194, ze zm.; dalej: ustawa) z art. 21 ust. 2 w zakresie w jakim ograniczają wysokość „słusznego odszkodowania” do wartości wywłaszczonej nieruchomości lub praw oraz z art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji w zakresie, w jakim uniemożliwiają ochronę własności innych składników majątku przez niewliczanie ich wartości do wysokości odszkodowania. Skarga konstytucyjna została złożona w związku z następującym stanem faktycznym. Wojewoda Kujawsko-Pomorski decyzją z 18 grudnia 2008 r. (nr Wl.IV.KK.7724-34/08) ustalił wysokość odszkodowania za wygasłe prawo użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, a objętej decyzją Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 5 października 2007 r. (nr 4/2007) „o ustaleniu drogi dla zamierzenia polegającego na budowie nowego przebiegu drogi krajowej nr 1 z mostem przez Wisłę w Toruniu – etap – 1 – budowa mostu drogowego wraz z dojazdami łączącymi drogę krajową nr 1 z drogą krajową nr 15 i nr 80”, która to nieruchomość pozostawała w wieczystym użytkowaniu skarżących. W wyniku wniesionego odwołania Minister Infrastruktury decyzją z 7 maja 2009 r. (nr BO7z/781-O-126/09) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Skarga na tę decyzję Ministra Infrastruktury została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 stycznia 2010 r. (sygn. akt I SA/Wa 1028/00). Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od orzeczenia WSA wyrokiem z 13 kwietnia 2011 r. (sygn. akt I OSK 921/10). Zdaniem skarżących ustalone w sposób zgodny z zaskarżonymi przepisami odszkodowanie nie może zostać uznane za słuszne w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji. Odwołując się do dotychczasowego orzecznictwa TK, skarżący podkreślają, że „zasada równej dla wszystkich ochrony własności (art. 64 ust. 2 Konstytucji) i zakaz naruszania istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji), interpretowane z uwzględnieniem zasady słusznego odszkodowania, obowiązującej w przypadku wywłaszczenia na cele publiczne (art. 21 ust. 2 Konstytucji), nakazują przyjęcie, że również w przypadku rozstrzygnięć ustawodawczych, przewidujących przejście własności między podmiotami prywatnoprawnymi wbrew woli właściciela, obowiązywać powinno założenie spełnienia świadczenia wzajemnego ze strony osoby uzyskującej własność”. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: Model skargi konstytucyjnej obowiązującej w Polsce zakłada, że ten środek ochrony praw i wolności może dotyczyć jedynie przepisów stanowiących podstawę normatywną ostatecznego rozstrzygnięcia o konstytucyjnych wolnościach lub prawach skarżących. Oznacza to, że skarga nie jest kolejnym środkiem odwoławczym, przy pomocy którego można podważać zasadność wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Skarga konstytucyjna, o której mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz ustawie z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) jest skargą na przepis prawa, a nie środkiem służącym zakwestionowaniu jego stosowania. W świetle powyższego przepisu Konstytucji, a także unormowań ustawowych, precyzujących zasady, na jakich dopuszczalne jest korzystanie z tego środka ochrony praw, należy stwierdzić, że jedynym dopuszczalnym przedmiotem skargi jest przepis prawny wykazujący podwójną kwalifikację. Po pierwsze, musi on być podstawą wydanego przez sąd lub organ administracji publicznej ostatecznego orzeczenia naruszającego podstawowe prawa skarżącego. Po drugie, przyczyna takiego naruszenia tkwić winna w normatywnej treści uregulowania, które skarżący czyni przedmiotem wnoszonej skargi konstytucyjnej. W zakresie przedmiotu skargi konstytucyjnej mieści się zatem wyłącznie norma prawna stanowiąca efekt działania prawotwórczego organów państwa. Przedmiotem skargi musi być akt stanowienia prawa, w postaci przepisu ustawy lub innego aktu normatywnego. Prawodawca polski w żadnym bowiem wypadku nie zezwolił na kwestionowanie za pomocą skargi wyłącznie jednostkowych aktów stosowania przepisów, nawet w sytuacji, gdy akty te w sposób niebudzący wątpliwości prowadzą do naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw skarżącego. Jak to podkreślano w orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego, skarga musi pozostawać środkiem kwestionowania przepisów prawnych („skarga na przepis”), nie zaś sfery ich stosowania. Aby więc skarga konstytucyjna mogła doprowadzić do orzeczenia o niekonstytucyjności, Trybunał winien najpierw ustalić, że miała ona swoją genezę w samym przepisie, nie zaś w akcie jego stosowania w sprawie skarżącego. Zasadniczym problemem poruszonym w rozpatrywanej skardze konstytucyjnej stała się kwestia sposobu ustalenia wysokości odszkodowania należnego skarżącym za wygasłe prawo użytkowania wieczystego. Skarżący sformułowali zarzuty niekonstytucyjności pod adresem art. 134 ust. 1 u.g.n. oraz art. 18 ust. 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisami podstawę ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości (użytkowania wieczystego) stanowi wartość rynkowa nieruchomości, przy czym wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Przepisy te – zdaniem skarżących – nieprzewidujące odszkodowania za inne niż nieruchomość składniki majątkowe, pozbawiły skarżących możliwości uzyskania odszkodowania, które uwzględniałoby uszczerbek w ich majątku, obejmujący oprócz przyznanej wartości majątku przejmowanego, również koszty, które pozwoliłyby wywłaszczonym odtworzyć ich sytuację majątkową, jaką mieli przed wywłaszczeniem. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Trybunału Konstytucyjnego, rozpatrywana skarga konstytucyjna zmierza do poddania kontroli Trybunału sposobu postępowania organów i sądów administracyjnych orzekających w sprawie. Zasady wywłaszczania nieruchomości dla realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych reguluje ustawa, a w sprawach przez nią nieuregulowanych – przepisy u.g.n. W drugiej z wymienionych ustaw określone zostały szczegółowe zasady ustalania wysokości odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Należy jednak podkreślić, że zasady te zostały sformułowane w szeregu postanowień tejże ustawy, a nie tylko w przepisach zakwestionowanych przez skarżących. W związku z powyższym należy podkreślić, że – jak stanowi art. 128 u.g.n. – wywłaszczenie własności nieruchomości następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tego prawa. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi – co do zasady – wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1 u.g.n.). Niemniej jednak przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 u.g.n.). Jednocześnie wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (art. 134 ust. 3 u.g.n.). Natomiast jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, to wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (art. 134 ust. 4 u.g.n.). Określenie wysokości odszkodowania poprzedza proces wyceny nieruchomości, w którym dokonuje się określenia wartości nieruchomości (art. 150 u.g.n.). Istotne jest przy tym, że sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia (porównawcze, dochodowe, kosztowe albo mieszane), są uzależnione od rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości (art. 152 u.g.n.). Ustawodawca w ustawie o gospodarce nieruchomościami, odnosząc się do podejścia porównawczego, zastrzega, że wartość nieruchomości odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Znajomość cen i cech nieruchomości podobnych stanowi warunek zastosowania podejścia porównawczego (art. 153 u.g.n.). Ustawa przesądza także, że to rzeczoznawca jest uprawniony do wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości (art. 154 u.g.n.). Opinia o wartości nieruchomości sporządzana jest w formie operatu szacunkowego. Dla rozpatrywanej sprawy istotne jest także znaczenie operatu szacunkowego dla ustalenia ostatecznej wysokości wywłaszczanej nieruchomości. Operat jest jednym z dowodów wykorzystywanych w postępowaniu administracyjnym, jego prawidłowość i wiarygodność podlega ocenie organu administracyjnego (art. 75 § 1 i nast. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.). Trybunał Konstytucyjny podziela przy tym pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zgodnie z którym operat szacunkowy ma z istoty swej stanowić dla organu pomoc, ale tylko w takim zakresie, w jakim dla oceny ustalonego stanu faktycznego konieczna jest wiedza specjalistyczna i w jakim kompetencje biegłego określone zostały odpowiednimi przepisami. Rzeczoznawca nie może wyręczać organu w jego podstawowym zadaniu: ustaleniu stanu faktycznego sprawy i przyporządkowaniu go właściwym przepisom (wyrok WSA w Krakowie z 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1202/08, LEX nr 477374). Konkludując Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że istniejący stan prawny gwarantuje właścicielom wywłaszczanych nieruchomości uzyskanie ekwiwalentnego świadczenia pieniężnego rekompensującego fakt odebrania własności (użytkowania wieczystego). Przywołane regulacje prawne nie tylko dają właścicielom materialne podstawy do ustalenia odszkodowania odpowiadającego wymogom art. 21 ust. 2 Konstytucji, lecz także zapewniają określone uprawnienia proceduralne umożliwiające korygowanie jego wysokości. Nie budzi wątpliwości Trybunału, że sformułowany przez skarżących zarzut niekonstytucyjności jest oczywiście bezzasadny, gdyż przepisy wskazane jako przedmiot skargi konstytucyjnej nie określają w pełni zasad ustalania odszkodowania. Należy przy tym podkreślić, że podstawą do sformułowania tezy o arbitralności przyjętego unormowania może być wyłącznie analiza mechanizmu ustalania odszkodowań, a nie pojedyncze przypadki stosowania przepisów (zob. wyrok TK z 16 października 2012 r., sygn. K 4/10, OTK ZU nr 9/A/2012, poz. 106 i zawarte w nim uwagi dotyczące zasady słusznego odszkodowania). Okoliczność powyższa, na podstawie art. 49 w związku z art. 36 ust. 3 ustawy o TK, stanowi samodzielną przesłankę odmowy nadania skardze dalszego biegu. Postawione przez skarżących zarzuty zaniżenia wysokości odszkodowania jako nieuwzględniającego wartości przedsiębiorstwa i tym samym niepozwalającego na odtworzenie przedsiębiorstwa w innym miejscu są w istocie skierowane przeciwko postępowaniu organów wywłaszczeniowych oraz sądów administracyjnych, a w szczególności wiążą się z dokonaną przez te organy wykładnią odpowiednich przepisów u.g.n. (por. postanowienie TK z 14 lipca 2010 r., Ts 261/09, OTK ZU nr 5/B/2010, poz. 380). W kompetencji TK nie leży „kontrola prawidłowości ustaleń sądów (organów administracji publicznej) ani sprawowanie kontroli co do sposobu wykładni obowiązujących przepisów, ich stosowania lub niestosowania przez sądy (organy administracji publicznej) orzekające w indywidualnych sprawach” (postanowienie TK z 30 czerwca 2008 r., SK 15/07, OTK ZU nr 5/A/2008, poz. 99). Mając na względzie wszystkie powyższe okoliczności, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.