I OSK 920/05

I OSK 920/05 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2006-06-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-08-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Izabella Kulig - Maciszewska
Janina Antosiewicz /sprawozdawca/
Jolanta Rajewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne
Żołnierze zawodowi
Sygn. powiązane
II SA/Wa 418/05 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2005-05-25
Skarżony organ
Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 185 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie Janina Antosiewicz (spr.) NSA Izabella Kulig-Maciszewska Protokolant Iwona Sadownik po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. A. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 418/05 w sprawie ze skargi B. A. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie wyznaczenia na stanowisko służbowe 1. uchyla zaskarżone postanowienie i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Ministra Obrony Narodowej na rzecz B. A. kwotę 600 zł. / sześćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 25 maja 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 418/05 odrzucił skargę B. A. na decyzję Ministra Obrony Narodowej nr [...] z [...] w przedmiocie wyznaczenia na stanowisko służbowe.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd przytoczył treść decyzji organu pierwszej instancji – Dowódcy Wojsk Lądowych, który rozkazem personalnym z [...], wydanym na podstawie art. 37 ust. 2 i 44 ust. 1 pkt 3 ustawy z 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750) oraz § 10 ust. 3 rozporządzenia MON z 15 kwietnia 2004 r. w sprawie trybu wyznaczania żołnierzy zawodowych na stanowiska służbowe i zwalniania z tych stanowisk (Dz. U. Nr 108, poz. 1144) z dniem 1 lipca 2004 r. zwolnił ppłk B. A. ze stanowiska szefa Wydziału [...] i wyznaczył go na stanowisko szefa Wydziału [...] i ustalił okres kadencji 1 lipca 2004 r. – 30 czerwca 2007 r.
Od powyższego rozkazu personalnego odwołał się ppłk B. A., który przyjmując stanowisko podważył wysokość przyznanego uposażenia domagając się przyznania grupy równorzędnej z uposażeniem głównego specjalisty (16A), gdyż przyznana mu grupa (15B) jest niezgodna z wymaganiami art. 224 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059 z późn. zm.). Przyznana mu grupa uposażenia odpowiada w etacie [...] uposażeniu starszego specjalisty, co narusza powołaną ustawę o radcach prawnych oraz dotychczasowy stan, w którym jego uposażenie było zrównane z uzyskiwanym przez szefa Oddziału Ekonomicznego (obecnie 16A).
Minister Obrony Narodowej nie uwzględnił odwołania i decyzją z [...] utrzymał w mocy rozkaz personalny, stwierdzając, że analiza stanowisk występujących w strukturze [...] nie daje podstaw do uznania, że stanowisko B. A. zostało zaszeregowane do niższej grupy uposażenia, aniżeli występujące w tej jednostce stanowiska służbowe szefów wydziałów.
W skardze na powyższą decyzję B. A. domagał się jej uchylenia bowiem narusza ona art. 224 ust. 1 ustawy o radcach prawnych. Zdaniem skarżącego istota błędu w działaniu organów sprowadza się do tego, iż w etacie jednostki nie ma stanowiska równorzędnego stanowisku głównego specjalisty, a co za tym idzie, jest możliwość zaszeregowania radcy prawnego na poziomie starszego specjalisty. Prawdą jest, że poprzednio zajmowane przez niego stanowisko było zaszeregowane na poziomie niższym od szefa Oddziału Ekonomicznego, lecz mimo to jego uposażenie było zrównane z jego uposażeniem, bowiem zachowano mu dotychczasową grupę uposażenia. Ponadto organ nie dostrzegł treści zapisu art. 75 ustawy o radcach prawnych, stanowiącego o zasadzie pierwszeństwa uregulowań w niej zawartych, zaś powoływanie się przez organ na art. 78 ustawy pragmatycznej jest chybione. Nie da się zatem, bez naruszenia prawa, wynagradzać radcę prawnego na wysokości uposażenia starszego specjalisty.
W odpowiedzi na skargę, Minister Obrony Narodowej wniósł o jej odrzucenie, bądź o oddalenie. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z treścią art. 8 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych z kognicji sądu administracyjnego wyłączono sprawy m.in. z zakresu wyznaczania żołnierzy na stanowiska służbowe. Zgłoszone przez skarżącego żądanie zaszeregowania stanowiska służbowego do wyższej grupy uposażenia, dotyczy spraw związanych z wyznaczeniem na stanowisko służbowe.
Parametry stanowiska służbowego skarżącego wynikają z zarządzenia MON Nr 0-3/MON z dnia 29 czerwca 2004 r. Uwzględnienie żądania wymagałoby stwierdzenia niezgodności aktu wewnętrznego z prawem powszechnie obowiązującym, w części odnoszącej się do stanowiska szefa [...]. Rozstrzygając o wyznaczeniu na stanowisko przełożeni byli związani owym zarządzeniem. Z uwagi na to, że zaszeregowanie jest integralną częścią decyzji o wyznaczeniu na stanowisko, a nie tylko o wynikającym z tego uposażeniu, zmiana zaszeregowania stanowiska pociągnęłaby również konieczność zmiany jego nazwy i stopnia etatowego, co wynika z treści art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy pragmatycznej. Wobec tego, że stosownie do art. 78 ust. 1 ustawy wysokość uposażenia zasadniczego uzależniona jest od grupy uposażenia do której zostało zaszeregowane zajmowane stanowisko, a w § 2 rozporządzenia z 22 marca 2004 r. ustalono grupy uposażenia dla poszczególnych stopni etatowych, do których zaszeregowane są stanowiska, to żądanie skarżącego dotyczyło zmiany podstawowych parametrów stanowiska. W powołanym zarządzeniu stanowiska o stopniu etatowym podpułkownika mogą być zaszeregowane do grup uposażenia 15, 15A, 15B i 15C, natomiast o stopniu etatowym pułkownika go grup: 16, 16A, 16B i 16C.
Organ przyznaje, że do obsługi prawnej w wojsku mają zastosowanie zasady wynagradzania radców prawnych wynikające z art. 224 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, jednak w jednostce macierzystej skarżącego nie wprowadzono stanowiska służbowego głównego specjalisty lub równorzędnego.
Odrzucając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny powołał się na przepis art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy z 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, w myśl którego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego m.in. w sprawach zwalniania i wyznaczania na stanowisko służbowe.
Sąd przyjął, iż skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem organu administracji wojskowej co do zaszeregowania go do grupy uposażenia U: 15B zamiast U: 16A. Zdaniem Sądu nie zmienia to faktu, że w ten sposób skarży on rozkaz personalny o wyznaczeniu na stanowisko służbowe.
Pojęcie to łączy z treścią art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy, zgodnie z którym przez stanowisko służbowe należy rozumieć usytuowanie żołnierza zawodowego w hierarchii służbowej jednostki organizacyjnej z określonymi dla tego stanowiska: a) nazwą, b) stopniem etatowym, c) wymaganymi kwalifikacjami, d) opisem stanowiska, e) grupą uposażenia, f) korpusem osobowym, g) grupą osobową.
Zatem wszystkie powyższe parametry stanowią składowe, niezbędne i nierozerwalne – w znaczeniu ustawowym – elementy definicji stanowiska służbowego. Nierozerwalne w tym znaczeniu, że nie da się rozdzielić np. nazwy stanowiska nie kwestionowanej przez skarżącego – szef [...] (ppkt a), od kwestionowanej grupy uposażenia – U: 15B (ppkt c), czy też od innych parametrów. Innymi słowy, powyższy rozkaz personalny w istocie rozstrzyga tylko jedną sprawę, tj. wyznaczenie na stanowisko służbowe, które zgodnie ze wskazanym już wyżej przepisem art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy, musi zawierać pełny jego opis zawarty w ppkt od a) do g), w tym i grupę uposażenia, a nie kilka spraw oddzielnie takich jak: określenie czy też obniżenie grupy uposażenia, która to część mogłaby podlegać kognicji sądu administracyjnego.
Z powyższych względów Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 58 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, wniesionej przez B. A., reprezentowanego przez radcę prawnego B. G., zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy z 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych przez przyjęcie przez Sąd, że wniesienie skargi na decyzję personalną przyznającą bezprawnie zaniżoną grupę uposażenia jest sprawą z zakresu wyznaczenia na stanowisko służbowe, a tym samym przyjęcie niedopuszczalności drogi sądowej w tej sprawie.
W uzasadnieniu skarżący podnosi, że przyjęcie tezy, iż grupa uposażenia stanowi jeden z elementów określenia pojęcia "stanowisko służbowe" oznaczałoby pozostawienie pewnej dowolności MON do określania uposażeń żołnierzy zawodowych. Tymczasem Ministerstwo wyznaczając skarżącego na stanowisko radcy prawnego było związane art. 224 ust. 1 w zw. z art. 75 i 8 ust. 5 gwarantującymi radcom prawnym uposażenie na poziomie co najmniej uposażenia głównego specjalisty lub równorzędnego. Błędne określenie skarżącemu grupy uposażenia (na poziomie starszego specjalisty) i wniesienie przez niego skargi w tym przedmiocie nie może być utożsamiane z podważaniem całego rozkazu personalnego o wyznaczeniu na stanowisko. Wykładnia art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z 11 września 2003 r. de facto pozbawia skarżącego prawa do sądu w sprawie o uposażenie. Ograniczenie takie nie wynika bezpośrednio z przepisu i stanowi niedopuszczalną wykładnię rozszerzającą regulacji wyjątkowej. Za taką argumentacją przemawia fakt, że ustawa wprowadza zakaz wnoszenia skarg w sprawach mianowania na stopień wojskowy (art. 8 ust. 2 pkt 2), pomimo że stopień woskowy, tak jak grupa uposażenia stanowi również element definicji stanowiska służbowego. Podobnie jest z korpusem osobowym i grupą osobową. Oba te pojęcia występują w przepisie wyłączającym kognicję sądu (art. 8 ust. 2 pkt 3) jak i w przepisie definiującym stanowisko służbowe (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f/ i g/). Przy wykładni zastosowanej przez Sąd należałoby dojść do wniosku, że jest to zbędne powtórzenie przepisów.
Jednak taki wniosek stałby w sprzeczności z założeniem racjonalności ustawodawcy. Jedynym uprawnionym wnioskiem jest więc stwierdzenie, że tylko te elementy definiujące pojęcie stanowiska służbowego, które są równocześnie wyliczane w art. 8 ust. 2 ustawy są sprawami, w których nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Takim elementem nie jest grupa uposażenia. Skarżący podważa tylko ten element, a nie fakt wyznaczenia go na stanowisko radcy prawnego.
Celem art. 8 ust. 2 było zapewnienie spójnego i sprawnego funkcjonowania Sił Zbrojnych. Wprowadzenie jego jest uzasadnione wymogiem "konieczności", co oznacza, że jest on niezbędny dla ochrony interesu, z którym jest powiązany (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 czerwca 1998 r. K. 28/97 – OTK 1998/4/50). Wywodzenie z treści tego przepisu niedopuszczalności skargi na wysokość uposażenia jest nieuprawnione. Nie można dopatrzeć się związku między roszczeniem skarżącego a zagrożeniem dla funkcjonowania Sił Zbrojnych. Roszczenie skarżącego opiera się o przepisy ustawy o radcach prawnych i nie podważa konieczności wyznaczenia go na stanowisko radcy prawnego, a stanowi jedynie postulat skorygowania błędu popełnionego przez organy.
Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny powziął poważne wątpliwości co do przyjętego w zaskarżonym postanowieniu wyłączenia kognicji sądu administracyjnego w odniesieniu do decyzji w części rozstrzygającej o uposażeniu żołnierza zawodowego i wystąpił na podstawie art. 187 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o rozstrzygnięcie w składzie siedmiu sędziów następującego zagadnienia prawnego:
czy wyłączenie kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy z 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych obejmuje możliwość wniesienia skargi na rozkaz personalny o wyznaczeniu na stanowisko służbowe w części dotyczącej określenia wysokości uposażenia żołnierza zawodowego?
Rozstrzygając przedstawione zagadnienie Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 10 kwietnia 2006 r. podjął uchwałę następującej treści: przepis art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 z późn. zm.), który wyłącza wniesienie skargi do sądu administracyjnego na decyzje w sprawach wyznaczenia żołnierza zawodowego na stanowisko służbowe, nie ma zastosowania do skargi na zawarte w decyzji o wyznaczeniu na stanowisko służbowe rozstrzygnięcie o należnym żołnierzowi uposażeniu.
Uzasadniając swe stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 czerwca 1998 r. sygn. akt K 28/97, w którym Trybunał orzekł m.in. o niezgodności przepisu art. 107 ust. 1a pkt 1 i 6 ustawy z 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP przez to, że w wypadkach określonych w ustawie pozbawia żołnierzy zawodowych prawa do sądu w sprawach powołania i zwolnienia z zasadniczej służby wojskowej. Zdaniem Trybunału z art. 45 ust. 1 Konstytucji wynika wola prawodawcy, aby prawem do sądu objąć możliwie najszerszy zakres spraw. Dopuszczalność ograniczenia prawa do sądu Trybunał postrzega jako niezbędną konieczność w razie kolizji prawa do sądu z inną normą konstytucyjną, poddającą pod ochronę wartości o równym albo nawet większym znaczeniu dla funkcjonowania państwa lub rozwoju jednostki.
Ograniczenia prawa do sądu są dopuszczalne w absolutnie niezbędnym zakresie, jeżeli urzeczywistnienie danej wartości konstytucyjnej nie jest możliwe w inny sposób, przy spełnieniu warunków określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Rozważając zakres dopuszczalnego ograniczenia konstytucyjnego prawa do sądu żołnierza zawodowego Trybunał różnicuje sprawy podległości służbowej, należące do sfery wewnętrznej administracji publicznej od spraw ze stosunku służbowego, w których jednostka dochodząc swych praw występuje jako wyodrębniony podmiot praw i obowiązków, które dotyczą praw jednostki wobec organów państwowych, przysługujących jej w ramach stosunku służbowego.
Trybunał opowiadając się za dopuszczalnym ograniczeniem prawa do sądu żołnierza zawodowego w sprawach wyznaczenia, zwolnienia lub przeniesienia na stanowisko służbowe wiąże to z koniecznością zapewnienia możliwości realizacji przez Siły Zbrojne ich zadań określonych w art. 26 Konstytucji. Ograniczenie to spełnia wymóg niezbędności w takim zakresie, w jakim jest to konieczne do zapewnienia większej mobilności i zdolności do osiągania wyższych stanów gotowości wojska oraz w celu spójnego i sprawnego działania Sił Zbrojnych. Ograniczenie prawa do sądu żołnierza zawodowego może dotyczyć tylko takich sporów ze stosunku służbowego, w których ograniczenie prawa do sądu można usprawiedliwić ze względu na te wartości konstytucyjne.
Powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego uznał Sąd za znaczący, ze względu na to, iż art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowej zawiera taką regulację jak poprzednio obowiązujący art. 107 ust. 1a ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie poszerzonym uznał, że skoro w sprawach o uposażenie żołnierz zawodowy może wnieść skargę do właściwego sądu administracyjnego (art. 8 ust. 1) to wyłączenie kognicji sądu w sprawach o wyznaczenie, przeniesienie i zwolnienie ze stanowiska służbowego nie może oznaczać, że tym samym wyłączone zostało prawo do sądu w sprawie o uposażenie z tego tylko powodu, że decyzja o wyznaczeniu lub przeniesieniu na stanowisko służbowe określa także wysokość należnego żołnierzowi uposażenia.
Racje, które – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego – przemawiają za ograniczeniem prawa żołnierza zawodowego do sądu nie mogą uzasadniać ograniczenia prawa do sądu w zakresie rozstrzygnięcia o uposażeniu. Rozstrzygnięcie o należnym żołnierzowi zawodowemu uposażeniu stanowi na tyle samodzielny element decyzji o wyznaczeniu żołnierza na określone stanowisko służbowe, iż zaskarżenie takiej decyzji w części dotyczącej uposażenia i jej kontrola sądowa w tej części jest możliwa bez potrzeby kwestionowania decyzji w zakresie określenia stanowiska służbowego i wyznaczenia żołnierza na to stanowisko.
Powyższa uchwała na podstawie art. 187 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wiąże Sąd w danej sprawie.
Przyjęcie kognicji sądu administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją zawierającą określenie grupy uposażenia żołnierza zawodowego, a wydaną w sprawie wyznaczenia żołnierza na stanowisko służbowe, sprawia, iż za usprawiedliwiony należy uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych.
Z powyższych względów na podstawie art. 185 § 1 powołanej ustawy Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.