I OSK 92/24

I OSK 92/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Karol Kiczka /przewodniczący/
Krzysztof Sobieralski
Maria Grzymisławska-Cybulska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Łd 675/23 - Wyrok WSA w Łodzi z 2023-10-05
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 28, art. 7 oraz art. 9
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 października 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 675/23 sprawy ze skargi K. Z. i P. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 20 kwietnia 2023 r. znak: SKO.4130.11,12.23 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 5 października 2023 r. sygn. II SA/Łd 675/23 uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 20 kwietnia 2023 r. znak: SKO.4130.11,12.23 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości.
Skargę kasacyjną od wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. zarzucając Sądowi pierwszej instancji:
I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 – dalej jako: “p.p.s.a.") w zw. z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm.), dalej powoływanej jako "k.p.a.", poprzez nieprawidłowe uznanie, że skarżący, jako właściciele nieruchomości o nr [...] i [...] położonych w S. (obręb geodezyjny [...]) sąsiadujących z podlegającymi podziałowi nieruchomościami o nr [...] i [...] (obręb geodezyjny [...]), stanowiącymi własność Gminy Miasto S. posiadają interes prawny w sprawie dotyczącej zatwierdzenia podziału nieruchomości gminnej z tego względu, że podział oddziałuje na sferę ich praw i obowiązków,
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 7 oraz art. 9 k.p.a. poprzez nieprawidłowe uznanie, że organ odwoławczy naruszył powołane przepisy k.p.a. dokonując samodzielnego zakwalifikowania podania wniesionego przez skarżących jako odwołania, podczas gdy istniały wątpliwości, co do treści żądania zawartego w podaniu,
c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28 i w zw. z art. 7 oraz 9 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uchylenie zaskarżonego postanowienia wskutek wadliwego przyjęcia, że organ odwoławczy naruszył wymienione przepisy k.p.a.,
Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości; rozpoznanie skargi K. Z. i P. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 20 kwietnia 2023 r., znak: SKO.4130.11,12.23 i jej oddalenie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Wniesiono o zasądzenie od skarżących na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Jednocześnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. zrzekło się rozpoznania sprawy na rozprawie i wniosło o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2024, poz. 935 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.
Istota sporu w niniejszej sprawie koncentruje się wokół kwestii legitymacji procesowej (statusu strony) właścicieli nieruchomości sąsiednich, tj. skarżących K. Z. i P. W., w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zatwierdzenia podziału nieruchomości należącej do Gminy Miasto S., a w konsekwencji, dopuszczalności wniesionego przez nich odwołania. Drugim, ściśle powiązanym wątkiem jest prawidłowa kwalifikacja prawna pisma skarżących zatytułowanego "Odwołanie" w sytuacji, gdy kwestionowana decyzja była już ostateczna.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wnosząc skargę kasacyjną, sformułowało trzy zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miały mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z przepisami k.p.a.: zarzut I.a. dotyczy naruszenia art. 28 k.p.a. poprzez nieprawidłowe uznanie interesu prawnego skarżących; zarzut I.b. dotyczy naruszenia art. 7 i art. 9 k.p.a. poprzez nieprawidłowe uznanie, że organ odwoławczy naruszył te przepisy, dokonując samodzielnego zakwalifikowania podania jako odwołania; zarzut I. c stanowi konkluzję naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 28 i w zw. z art. 7 oraz art. 9 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i uchylenie zaskarżonego postanowienia.
Co do zasady zgodzić się należy z utrwalonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądem, zgodnie z którym w postępowaniu o podział nieruchomości, prowadzonym na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (aktualnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 1145 – dalej jako: "u.g.n."), krąg stron postępowania, determinowany treścią art. 97 ust. 1 u.g.n., ograniczony jest co do zasady do podmiotów legitymujących się tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości będącej przedmiotem podziału. Reguła ta nie ma jednak charakteru absolutnego. Od wskazanej zasady istnieją bowiem istotne wyjątki, znajdujące uzasadnienie w konkretnych stanach faktycznych, w których decyzja podziałowa wywiera bezpośredni wpływ na sferę prawną właścicieli nieruchomości sąsiednich, naruszając ich uprawnienia lub wpływając na zakres wykonywania przez nich prawa własności. Wyjątki te mają zastosowanie w sytuacjach, gdy decyzja o podziale nieruchomości oddziałuje bezpośrednio na sferę prawną właściciela nieruchomości sąsiedniej, naruszając jego prawa lub wpływając na jego obowiązki, co znajduje oparcie w treści art. 28 k.p.a.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia prawa materialnego podniesiony w punkcie I.a skargi kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie.
W realiach rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy oparł swoją argumentację na nazbyt ogólnych założeniach, pomijając istotne elementy stanu faktycznego, które determinują ocenę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że decyzja Prezydenta Miasta S. a z dnia 7 grudnia 2018 r., zatwierdzająca podział nieruchomości gminnych oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] i [...], wywiera bezpośredni wpływ na sferę praw i obowiązków skarżących, w szczególności w zakresie wykonywania prawa własności przysługującego im do działek nr [...] i [...]. Decyzja ta stanowi bowiem potencjalne źródło naruszenia normy gwarantującej dostęp do drogi publicznej. Analiza treści decyzji podziałowej oraz dokumentacji geodezyjnej prowadzi do wniosku, że nowo wydzielone działki (m.in. nr [...] i [...]) przeznaczone zostały na powiększenie nieruchomości sąsiednich. Co istotne, operacja ta skorelowana została ze zmianą w ewidencji gruntów, polegającą na przeklasyfikowaniu fragmentu terenu, pełniącego dotychczas funkcję ciągu komunikacyjnego (drogi wewnętrznej), na tereny mieszkaniowe (użytek "B"). Nawet przy założeniu, że zmiana użytku gruntowego wynika z odrębnego dokumentu (wykazu zmian gruntowych), to jej inkorporacja do decyzji podziałowej – bez jednoczesnego prawnego zabezpieczenia dostępu skarżących do drogi publicznej – kreuje realne i aktualne ryzyko pozbawienia ich nieruchomości (działek nr [...] i [...]) prawnie wymaganego dostępu do takiej drogi. Dostęp ten stanowi zaś warunek konieczny zgodnego z prawem zagospodarowania terenu, co wynika wprost z przepisów ustawy Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W świetle powyższego, podnoszona przez organ argumentacja, jakoby decyzja podziałowa nie wywoływała skutków prawnorzeczowych i nie przesądzała o przyszłym obrocie prawnym, musi zostać uznana za nietrafną. Skutek w postaci zagrożenia utraty dostępu do drogi publicznej, wynikający z usankcjonowania podziałem zmiany przeznaczenia terenu dojazdowego na cele budowlane, ma charakter bezpośredni. Okoliczność ta legitymuje skarżących do poszukiwania ochrony ich interesu prawnego na drodze sądowoadministracyjnej.
Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa, trafnie odwołując się do utrwalonej linii orzeczniczej. Zgodnie z nią, zakaz dokonywania podziału nieruchomości, jeżeli projektowane działki nie mają dostępu do drogi publicznej (art. 93 ust. 3 u.g.n.), należy interpretować mając na uwadze pełen kontekst tego uregulowania, to znaczy również jako normę chroniącą przed utratą dostępu do drogi właścicieli nieruchomości sąsiednich, w sytuacji gdy podział stwarza dla nich realne zagrożenie w tym zakresie. Kwestionowana decyzja w sposób niedopuszczalny ingeruje zatem w wykonywanie prawa własności przez skarżących.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 9 k.p.a. (punkt I.b skargi kasacyjnej), Naczelny Sąd Administracyjny uznaje go za niezasadny.
Sąd pierwszej instancji trafnie zdiagnozował uchybienie organu odwoławczego w zakresie realizacji obowiązków informacyjnych oraz wyjaśniających. Nie sposób podzielić stanowiska Kolegium, jakoby literalne brzmienie nagłówka pisma wniesionego przez skarżących w sposób wiążący determinowało jego kwalifikację prawną jako odwołania. Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny, w treści przedmiotowego podania podniesiono zarzut naruszenia art. 28 k.p.a., polegający na niezawinionym braku udziału strony w postępowaniu. Okoliczność ta wprost koresponduje z ustawową przesłanką wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Należy przy tym zaakcentować, że pismo zostało wniesione w 2023 r., a więc po upływie pięciu lat od wydania decyzji ostatecznej (2018 r.), co czyniło ewentualne odwołanie oczywiście niedopuszczalnym z uwagi na uchybienie terminu (art. 134 k.p.a.). W świetle powyższych okoliczności, na organie administracji publicznej – działającym w oparciu o zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz zasadę informowania stron (art. 9 k.p.a.) – spoczywał obowiązek jednoznacznego ustalenia rzeczywistej woli wnioskodawców. Jest to tym bardziej istotne, że skarżący nie byli reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, o charakterze pisma decyduje jego treść i intencja strony, a nie nadana mu nazwa, zaś ostateczna kwalifikacja prawna żądania należy do obowiązków organu, a nie strony. Formalistyczne zakwalifikowanie podania jako niedopuszczalnego odwołania, bez uprzedniego podjęcia czynności wyjaśniających – zwłaszcza w sytuacji, gdy podniesione zarzuty materialnie odpowiadały wnioskowi o wznowienie postępowania – stanowiło istotne naruszenie powołanych norm procesowych. Zaniechanie to uniemożliwiło bowiem merytoryczne rozpoznanie sprawy we właściwym trybie nadzwyczajnym.
Mając na uwadze powyższe, zarzut I.b skargi kasacyjnej nie mógł odnieść zamierzonego skutku.
Wobec uznania zarzutów kasacyjnych opisanych w punktach I.a i I.b za niezasadne, należy stwierdzić, że rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, polegające na uchyleniu zaskarżonego postanowienia, odpowiada prawu. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., sformułowany w punkcie I.c skargi kasacyjnej, nie znajduje usprawiedliwienia.
Sąd pierwszej instancji trafnie bowiem ocenił, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wadliwość ta polegała przede wszystkim na błędnej ocenie interesu prawnego skarżących, dokonanej w oderwaniu od specyfiki postępowania podziałowego oraz realnego zagrożenia utraty dostępu nieruchomości do drogi publicznej. Niezależnie od powyższego, organ dopuścił się naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego, uchybiając obowiązkowi należytego informowania stron oraz wyjaśniania treści i skutków zgłaszanych przez nie żądań
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, nie znajdując podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi kasacyjnej, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.