I OSK 92/20

I OSK 92/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-03-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-01-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska /sprawozdawca/
Jolanta Rudnicka /przewodniczący/
Monika Nowicka
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Łd 436/19 - Wyrok WSA w Łodzi z 2019-11-14
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
M.P. 2003 nr 11 poz 159 art art.  dz.  par.
Uchwała Nr 219 Rady Ministrów z dnia 29 października 2002 r. w sprawie krajowego planu gospodarki odpadami.
Sentencja
Dnia 13 marca 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 436/19 w sprawie ze skargi Gminy Miasta Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu 1. prostuje z urzędu oczywistą omyłkę pisarską w komparycji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 436/19 w ten sposób, że w miejsce numeru zaskarżonego postanowienia "[...]" wpisuje "[...]" 2. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania; 3. zasądza od Gminy Miasto Ł. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu skargi Gminy Miasta Ł. (Gmina) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. (Kolegium) z [...] marca 2019 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu wyrokiem z 14 listopada 2019 r. uchylił zaskarżone postanowienie i zasądził od Kolegium na rzecz Gminy kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy :
Prezydent Miasta Ł. (Prezydent) pismem z [...] listopada 2018 r. skierowanym do małżonków J. S. i T.S. - użytkowników wieczystych udziału 2/62 części gruntu położonego w Ł., przy ul. M. z B. (tj. gruntu stanowiącego drogę) o powierzchni 1980 m2, oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...], którego właścicielem jest Gmina Ł., uregulowanego w księdze wieczystej KW nr [...], wypowiedział dotychczasową wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu i zaproponował ustalenie nowej wysokości opłaty rocznej, wskazując przy tym podstawy tej zmiany.
Wypowiedzenie powyższe zakwestionowali J.S. i T. S. poprzez złożenie do Kolegium wniosku z dnia [...] grudnia 2018 r. o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona lub uzasadniona w innej wysokości.
Postanowieniem z 21 marca 2019 r. Kolegium na podstawie art. 72 ust. 1 i 3, art. 77 ust. 1, ust. 2a i ust. 3, art. 78 ust. 1-3, art. 79 ust. 1-3 i ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz .U. z 2018 r. poz. 2204, dalej "u.g.n."), art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2019 r. poz. 270, dalej "ustawa nowelizująca") w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2018 r. poz. 1716, dalej "ustawa z 20 lipca 2018 r."), umorzyło postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu zlokalizowanego w Ł., w obrębie [...], oznaczonym jako działka nr [...].
Kolegium stwierdziło, oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy, że rzeczoznawca dokonując wyceny nieruchomości uwzględnił wszystkie cechy szacowanej nieruchomości, które mają wpływ zarówno na podwyższenie jej wartości jak i obniżenie. Zastosowany operat szacunkowy nie zawiera wad, które dyskwalifikowałaby go jako skuteczny dowód dający podstawę do wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Kolegium podkreśliło jednocześnie, że nie jest uprawnione do wkraczania w merytoryczną ocenę opinii biegłych, o czym stanowi art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Dalej organ wskazał, że zgodnie z operatem szacunkowym znajdującym się w aktach sprawy, stanowiskiem właściciela gruntu oraz użytkownika wieczystego przedmiotowa nieruchomość stanowi drogę wewnętrzną w zamkniętym osiedlu domów jednorodzinnych. Droga ta jest zamknięta dwoma bramami i nie stanowi drogi publicznej. Co zaś wynika z Księgi Wieczystej tej działki znajdują się w niej również urządzenia infrastruktury technicznej w postaci sieci wodociągowej z zachowaniem pasa ochronnego 3 metry po obu stronach sieci. W ocenie Kolegium nieruchomość stanowiąca działkę gruntu nr [...] może stanowić grunt zabudowany na cele mieszkaniowe, a zatem zastosowanie do niej będzie miała ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Wynika to z brzmienia art. 1 ust. 2 pkt 3 tej ustawy, gdyż poza budynkami mieszkalnym grunty te mogą być zabudowane budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Droga wewnętrzna wybudowana na działce nr [...], nie jest drogą publiczną, stanowi dojazd do domów jednorodzinnych na ogrodzonym osiedlu. Droga jest z obu stron zamknięta jest bramami. Co więcej zlokalizowana jest w niej infrastruktura techniczna umożliwiająca prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych w postaci sieci wodociągowej. Droga umożliwia dojazd mieszkańców do poszczególnych domów jednorodzinnych. Wobec czego w tym konkretnym przypadku można mówić, że działka nr [...]jest gruntem zabudowanym na cele mieszkaniowe. Kolegium dodało, że do tej pory stawka procentowa opłaty z tytułu użytkowania wieczystego wynosiła 1%, czyli tyle ile dla nieruchomości przeznaczonych na cele mieszkaniowe. Co więcej z treści księgi wieczystej KW nr [...] wynika, że prawo użytkowania wieczystego obejmuje następujący sposób korzystania "działki gruntu w użytkowaniu wieczystym przeznaczone pod jednorodzinne budownictwo mieszkaniowe" (DZIAŁ I-SP - spis praw związanych z własnością), co potwierdza stanowisko Kolegium co do charakteru przedmiotowej nieruchomości.
Kolegium stwierdziło następnie, że wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty z tytułu użytkowania wieczystego zostały wydane w dniu [...] listopada 2018 roku. Natomiast weryfikacja okresu doręczeń tych wypowiedzeń możliwa jest jedynie w odniesieniu do osób składających wniosek do Kolegium o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona lub uzasadniona w innej wysokości. Właściciel gruntu, to jest Gmina nie wykonała zobowiązania Kolegium i uniemożliwiła dokonanie oceny spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 4 ust. 1 cytowanej ustawy zmieniającej. Wobec czego Kolegium nie miało możliwości skutecznie zweryfikować czy wszyscy użytkownicy wieczyści danej nieruchomości otrzymali wypowiedzenia pomiędzy 5 października 2018 roku a przed 1 stycznia 2019 roku. Biorąc pod uwagę, że postępowanie w sprawie ustalenia, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona lub uzasadniona w innej wysokości nie jest typowym postępowaniem administracyjnym, to ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z faktu tego wywodzi skutki prawne.
Kolegium wyjaśniło, że nieprzedstawienie przez dotychczasowego właściciela gruntu wszystkich zwrotnych potwierdzeń doręczenia wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty rocznej, pozwala na przyjęcie stanowiska, że nie wszystkie wypowiedzenia mogły zostać doręczone do 31 grudnia 2018 roku. Postępowania niezakończone w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, co do których wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r. umarza się. Kolegium uznało zatem, że postępowanie nie zostało zakończone w dniu wejścia w życie w/w ustawy, tj. do dnia 13 lutego 2019 roku. Postępowanie należy tym samym umorzyć. Jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją.
Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła Gmina zarzucając mu :
- naruszenie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej w związku z art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy z 20 lipca 2018 r. poprzez błędne jego zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że postępowanie w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu winno być umorzone, podczas gdy przepis ten nie znajduje zastosowania, bowiem przedmiotowy grunt nie jest objęty działaniem ustawy z dnia 20 lipca 2018 r.;
- naruszenie art. 1 ust. i ust. 2 pkt 3 ustawy z 20 lipca 2018 r. poprzez błędne jego zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że przedmiotowy grunt jest objęty działaniem ustawy z 20 lipca 2018 r., podczas gdy przedmiotowa działka nie jest zabudowana ani budynkiem jednorodzinnym ani wielorodzinnym;
- naruszenie art. 79 ust. 3 u.g.n., poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji nie wydanie orzeczenia rozstrzygającego sprawę co do jej istoty, a jedynie orzeczenie o umorzeniu postępowania, podczas gdy art. 4 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej, nie znajduje w przedmiotowej sprawie zastosowania;
- naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego, w tym zwłaszcza niewystarczające rozpatrzenie zgromadzonego materiału dowodowego,
- naruszenie art. 8 § 1 K.p.a. przez naruszenie zasady obiektywnej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy poprzez przyjęcie, że pozostałym współużytkownikom wieczystym nie zostały skutecznie doręczone wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty przed dniem 1 stycznia 2019 r.;
- naruszenie art. 8 § 2 K.p.a. poprzez odstąpienie bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.
Na tej podstawie strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylając zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie spór sprowadzał się w istocie do wyjaśnienia, czy przekształcenie w prawo własności w trybie powołanej niżej ustawy obejmuje także prawo użytkowania wieczystego nieruchomości, która będąc odrębną nieruchomością, stanowi drogę, służącą do komunikacji między sąsiadującymi z nią działkami zabudowanymi
Zgodnie z art. 1 ust. 2 punkt 1, 2 i 3 ustawy z 20 lipca 2018 r. przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości wyłącznie zabudowane budynkami mieszkaniowymi wraz z obiektami i urządzeniami budowlanymi umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Rozumienie powyższego zapisu ustawowego jest oczywiste. Wymienione w nim obiekty i urządzenia budowlane, by podlegać powyższej regulacji, muszą znajdować się na tym samym gruncie co budynki mieszkalne. Potwierdza to ust. 5 cytowanego artykułu, który wprost stanowi, że obiekty i urządzenia budowlane z dniem przekształcenia stają częścią składową gruntu, na którym znajdują się budynki mieszkalne.
A contrario, jeżeli obiekty i urządzenia budowlane stanowią odrębną nieruchomość od budynków mieszkalnych, dla których urządzone są odrębne księgi wieczyste, to nawet gdy umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z nich nie podlegają cytowanej regulacji. Nie dzielą bowiem w takiej sytuacji losu prawnego budynku mieszkalnego, na co trafnie zwróciła uwadze w skardze strona skarżąca.
Nie ma sporu co do tego, że droga może być jednym z obiektów, o których mowa w art. 1 ust. 2 cytowanej ustawy. Skoro tak, to sporna działka niebędąca zabudowana budynkiem mieszkalnym nie podlega przekształceniu w opisanym wyżej trybie. Tak więc nie ma do niej zastosowania także art. 4 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej.
Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że w uzasadnieniu do projektu ustawy wskazano, że intencją ustawodawcy było, aby przekształceniu podlegały również nieruchomości gruntowe o niejednolitej zabudowie, tj. grunt zabudowany np. domem mieszkalnym jednorodzinnym, na którym jednocześnie znajduje się budynek gospodarczy, czy obiekty małej architektury ogrodowej, z której korzystają mieszkańcy budynku. Należy bowiem mieć na względzie, że budynki mieszkalne jednorodzinne, wraz z przeznaczonymi dla potrzeb mieszkańców budynkami garażowymi i gospodarczymi, wchodzą w skład zabudowy jednorodzinnejj Normatywnym wyrazem tej intencji jest treść art. 1 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy dopuszczającego przekształcenie w sytuacji, gdy na nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym lub wielorodzinnym znajdują się także budynki gospodarcze, garaże, a także inne obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, umożliwiające prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.
Sąd wyjaśnił, że analizując sporny przepis należy zwrócić uwagę na dwa podstawowe aspekty. Po pierwsze, wskazane obiekty muszą znajdować się na tej samej nieruchomości co budynek mieszkalny, a co za tym idzie muszą dzielić jej los prawny. W sytuacji gdy obiekty te będą znajdowały się na innej nieruchomości, o odrębnym stanie prawnym, nie podlega ona przekształceniu. Po drugie, z punktu widzenia treści tego przepisu istotny jest związek funkcjonalny pomiędzy korzystaniem z budynków mieszkalnych a funkcją realizowaną przez te obiekty. Jeżeli taki związek nie istnieje, przekształcenie nie nastąpi. Związku funkcjonalnego nie można utożsamiać ze związkiem gospodarczym, który mógłby wystąpić w sytuacji np. udostępniania nieruchomości gruntowej w celu umieszczenia tablicy reklamowej i przeznaczenia pozyskanych z tego tytułu środków na utrzymanie budynku mieszkalnego.
Przepis ten, ze względu na swój wyjątkowy charakter, powinien być interpretowany ściśle. Tym samym w sytuacji gdy na nieruchomości będą występowały odrębne obiekty budowlane o funkcji mieszanej (np. częściowo garaż, częściowo pawilon handlowy), taka nieruchomość nie podlega przekształceniu. Aby przekształcenie nastąpiło, koniecznym będzie dokonanie podziału nieruchomości w trybie art. 2 ust. 1 ustawy przekształceniowej (zob. Ł. Sanakiewicz, Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Komentarz. Publ. WKP 2019).
W konsekwencji Sąd uznał, że organ w zaskarżonym postanowieniu dokonał niewłaściwej wykładni art. 1 ust. 2 punkt 3 cytowanej ustawy przyjmując, że prawo wieczystego użytkowania przedmiotowego gruntu przekształciło się w prawo własności.
Co za tym idzie, rozważania organu w przedmiocie spełnienia przez skarżącego przesłanek z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów stały się bezprzedmiotowe, co oznacza, że organ nie miał podstaw do umorzenia postępowania i winien rozpatrzeć sprawę wyłącznie na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym zwłaszcza art. 79 ust. 3 tej ustawy.
Kolegium zaskarżyło powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości zarzucając mu :
1. naruszenie prawa materialnego:
a) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 roku poz. 2107 z późniejszymi zmianami) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady trójpodziału władzy poprzez zastąpienie ustawodawcy swoim orzecznictwem,
b) art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy z 20 lipca 2018 roku przez błędną wykładnię, polegającą na pominięciu prawnie uzasadnionych celów ustawy o przekształceniu prawa wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów i przyjęciu, że zawarte w przepisie art, 1 ust. 2 pkt 3 określenie "umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych" nie odnosi się do działki nr [...] przeznaczonej na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wykorzystywanej jako zamknięta droga wewnętrzna umożliwiająca prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych, a w konsekwencji uznanie, że przedmiotowa nieruchomość nie podlega przekształceniu w prawi własności,
c) art. 4 ust. ust. 2 ustawy nowelizującej w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy z 20 lipca 2018 roku przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż nie zachodzą przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania.
2. naruszenie przepisów postępowania:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 roku poz. 1302 z późniejszymi zmianami) przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem nie miało miejsca naruszenie norm materialnych,
b) art. 141 § 4 w związku z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 roku poz. 1302 z późniejszymi zmianami) przez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego, przedstawienie oceny prawnej niespójnej w zakresie własnych rozważań, schematyzm uzasadnienia, brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, brak wskazań, co do dalszego postępowania, które to sprowadzają się do ogólników
Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi a przypadku, gdyby wniosek powyższy nie zasługiwał na uwzględnienie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia oraz orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina wniosła o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna jest zasadna.
Istota sporu w sprawie dotyczy następującego zagadnienia, czy prawo użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego działkę nr [...] w obrębie [...], którego właścicielem jest Gmina, uregulowanego w księdze wieczystej KW nr [...], a która to działka stanowi wewnętrzną drogę dojazdową do domów jednorodzinnych na strzeżonym osiedlu uległo przekształceniu w prawo własności na mocy postanowień ustawy z 20 lipca 2018 r. Zdaniem Sądu I instancji grunty te nie dzielą losu prawnego gruntów na których posadowiono budynki, bowiem nie znajdują się na nich budynki mieszkalne, odmienne zaś stanowisko prezentuje skarżące kasacyjnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze.
Problem ten w odniesieniu do tej samej nieruchomości był już analizowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 25 stycznia 2023 r., I OSK I OSK 3270/19 i I OSK 3016/19.
Sąd kasacyjny wyjaśnia w tym miejscu, że aczkolwiek w niniejszej sprawie nie zachodzi związanie z art. 170 p.p.s.a., tym niemniej skład orzekający nie może pominąć okoliczności, że w wyrokach z 25 stycznia 2023 r., I OSK I OSK 3270/19 i I OSK 3016/19. zawarta została ocena prawna dotycząca wykładni pojęcia nieruchomości w odniesieniu do tej samej działki. W konsekwencji rozważania zawarte w tych wyrokach znaleźć muszą zastosowanie do obecnie rozpoznawanej sprawy.
Jak wskazano w wyrokach z 25 stycznia 2023 r. zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2018 r. z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. W myśl art. 1 ust. 2 ustawy przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. W rozpoznawanej sprawie spór powstał na tle wykładni art. 1 ust.1 pkt 3 ustawy, a związany jest z pojęciem nieruchomości. Jednym słowem, czy na potrzeby tej ustawy pojęcie nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe należy ujmować w sposób wieczystoksięgowy, czy też możliwa jest również inna wykładania uwzględniająca nieruchomości pomiędzy którymi istnieje związek funkcjonalny.
W tym miejscu zaznaczyć należy, że stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w kwestii pojęcia nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe tzn. czy należy ujmować je w sposób wieczystoksięgowy, czy tez należy rozumieć je w sposób funkcjonalny nie jest jednolite.
W wyrokach: z dnia 19 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 200/21 oraz I OSK 227/21, z dnia 19 października 2021 r. sygn. akt I OSK 557/21, z dnia 12 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 1738/21, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że pojęcie "nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe" nie może zostać sprowadzone do rozumienia wieczystoksięgowego, należy je rozumieć funkcjonalnie. Zatem tak rozumianą nieruchomością jest nie tylko grunt zabudowany mieszkaniowo i wyodrębniony poprzez założenie księgi wieczystej, ale może być również grunt niezabudowany budynkami mieszkalnymi i posiadający urządzoną księgę wieczystą, jeżeli jest on związany funkcjonalnie z gruntem zabudowanym mieszkaniowo. W konsekwencji na podstawie art. 1 ust. 1 i 2 ustawy przekształceniu podlegają również grunty niezabudowane budynkami mieszkalnymi, wyodrębnione geodezyjnie, posiadające urządzoną księgę wieczystą, jeżeli umożliwiają one prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków (nieruchomości zabudowanych mieszkaniowo), a tytuł użytkowania wieczystego do gruntów (nieruchomości) zabudowanych budynkami mieszkalnymi jak i niezabudowanych przysługuje temu samemu podmiotowi (podmiotom). Cechy takiego gruntu może spełniać droga dojazdowa niebędąca drogą publiczną. Nieruchomością podlegającą przekształceniu będzie zatem nie tylko nieruchomość zabudowana domem (domami) mieszkalnymi czy budynkami mieszkalnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, ale także grunt niezabudowany mieszkaniowo, jeżeli jest on związany funkcjonalnie z gruntem zabudowanym mieszkaniowo, będącym również w użytkowaniu wieczystym.
Odmienne stanowisko zostało zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 28 maja 2021 r. sygn. I OSK 236/21 oraz I OSK 237/21 i z dnia 3 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 963/21 (aczkolwiek w sprawie I OSK 963/21 brak było związku funkcjonalnego z gruntem zabudowanym na cele mieszkaniowe zarówno w ramach tej nieruchomości objętej księgą wieczystą, jak i inną nieruchomością wieczystoksięgową). W tych sprawach Sąd przyjął, że na gruncie ustawy z 20 lipca 2018 r. należy opowiedzieć się za wieczystoksięgowym rozumieniem nieruchomości.
W wyrokach z 25 stycznia 2023 r., dotyczących tej samej nieruchomości, to jest działki nr [...]w obrębie [...], objętej księgą wieczystą KW nr [...] opowiedziano się za pierwszym z przywołanych stanowisk, w konsekwencji pogląd o konieczności funkcjonalnego rozumienia pojęcia nieruchomości znaleźć musi zastosowanie również w niniejszej sprawie.
Uzasadniając to stanowisko wskazać należy, że jak zwrócono uwagę w wyroku NSA z dnia 19 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 227/21, ustawa z 20 lipca 2018 r. nie definiuje pojęcia nieruchomości, natomiast w systemie prawa można odnaleźć wiele definicji nieruchomości formułowanych na potrzeby określonych procedur lub instytucji prawnych. Można tu wskazać definicje nieruchomości w prawie podatkowym formułowane na potrzeby opodatkowania gruntu czy definicję nieruchomości gruntowej zawartą w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Sięganie do definicji pojęć funkcjonujących w systemie prawa może okazać się zawodne z tego powodu, że są to definicje formułowane na potrzeby konkretnego aktu normatywnego bądź instytucji prawa. W orzecznictwie wskazuje się, że odwoływanie się do definicji zawartych w innych aktach normatywnych powinno być ostrożne, wymaga bowiem uprzedniego ustalenia, czy cel i funkcje obu regulacji są tożsame bądź przynajmniej zbieżne (por. wyroki NSA: z dnia 23 sierpnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1118/06 oraz z dnia 4 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1536/07). Celem ustawy przekształceniowej jest umożliwienie przekształcenia użytkowania wieczystego gruntów mieszkalnych z towarzyszącą im niezbędną infrastrukturą w prawo własności. Tak określony cel ustawy przekształceniowej uzasadnia twierdzenie, że o pojęciu "nieruchomości mieszkaniowej" na potrzeby postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia nie może przesądzać, jak w rozpoznawanej sprawie, wyodrębnienie gruntu poprzez założenie dwóch ksiąg wieczystych. Taki sposób interpretacji nie uwzględnia stanów faktycznych, w których istnieją na przykład dwie działki wyodrębnione geodezyjnie, które posiadają odrębne księgi wieczyste ale są powiązane ze sobą funkcjonalnie i stanowią przedmiot użytkowania wieczystego jednego podmiotu, gdy na jednej jest usytuowana zabudowa mieszkaniowa, a na drugiej powiązana z nią infrastruktura. Zdaniem składu orzekającego NSA biorąc pod uwagę cel ustawy przekształceniowej pojęcie nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe należy rozumieć funkcjonalnie. Tak rozumianą nieruchomością jest nie tylko grunt zabudowany mieszkaniowo i wyodrębniony poprzez założenie księgi wieczystej, ale może być również grunt niezabudowany mieszkaniowo i posiadający urządzoną księgę wieczystą, jeżeli jest on związany funkcjonalnie z gruntem zabudowanym mieszkaniowo. Podejmując próbę zdefiniowania w art. 1 ust. 2 ustawy z 20 lipca 2018 r. gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe prawodawca stanowi o nieruchomościach zabudowanych wyłącznie budynkami, których kategorie określa w punktach 1 i 2, a następnie używając spójnika "lub" odwołuje się do tych kategorii i doprecyzowuje: "wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych". W kategorii innych obiektów budowlanych, o której mowa w powołanym przepisie, mieszczą się niewątpliwie drogi. Według art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego pod pojęciem obiektu budowlanego należy rozumieć: budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami. Nadto NSA w sprawie I OSK 227/21 wskazał, że za takim rozumieniem pojęcia nieruchomości przemawia również art. 2 ust.1 pkt 1 i 2 ustawy z 20 lipca 2018 r., w którym jest mowa o założeniu księgi wieczystej dla nieruchomości wyodrębnionej na potrzeby postępowania przekształceniowego oraz o możliwości wyłączenia z istniejącej księgi części gruntu zabudowanego. Świadczy to o tym, że prawodawca dostrzega problem różnorodnego ulokowania obiektów mieszkalnych i związanej z nimi infrastruktury na gruntach, i że przekształcenie w wielu wypadkach stałoby się niemożliwe bez elastycznej procedury wyodrębniania gruntów zabudowanych mieszkaniowo. W konkluzji stwierdzono, że na podstawie art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z 20 lipca 2018 r. przekształceniu podlegają również grunty niezabudowane budynkami mieszkalnymi, wyodrębnione geodezyjnie, posiadające urządzoną księgę wieczystą, jeżeli umożliwiają one prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków (nieruchomości zabudowanych mieszkaniowo), a tytuł użytkowania wieczystego do gruntów (nieruchomości) zabudowanych mieszkaniowo, jak i niezabudowanych przysługuje temu samemu podmiotowi (podmiotom). Cechy takiego gruntu może spełniać droga dojazdowa niebędąca drogą publiczną czy dojścia do budynków.
Akceptując przedstawione wyżej stanowisko, należy wyraźnie zaznaczyć, że przekształceniu może również podlegać nieruchomość, która ma urządzoną księgę wieczystą, nie jest zabudowana budynkami mieszkalnymi, ale umożliwia korzystanie z budynków mieszkalnych, stanowiąc np. drogę dojazdową tych budynków, która ma charakter drogi wewnętrznej. Należy przy tym zaznaczyć, że dla przyjęcia tego stanowiska istotny jest nie tylko związek funkcjonalny istniejący pomiędzy nieruchomością stanowiącą drogę wewnętrzną a nieruchomością zabudowaną budynkami mieszkalnymi, który umożliwia dojazd a tym samym prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych, ale również istnienie tożsamości podmiotowej pomiędzy tymi nieruchomościami, czyli prawo użytkowania wieczystego obu nieruchomości przysługuje tym samym podmiotom. Tym samym dla potrzeb ustawy z 20 lipca 2018 r. należy się opowiedzieć nie tylko za wieczystoksięgowym pojęciem nieruchomości, ale również dopuścić materialnoprawne ujęcie nieruchomości o jakim mowa w art. 46 § 1 k.c. Zgodnie z tym przepisem nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Tym samym definicja nieruchomości z art. 46 § 1 k.c. została oparta o kryterium materialnoprawne czyli kryterium prawnorzeczowe, tj. stanowi odrębny przedmiot własności, a nie o kryterium formalne, wieczystoksięgowe, zgodnie z którym nieruchomością jest tylko ta część powierzchni ziemskiej dla której urządzono księgę wieczystą.
Mając powyższe na uwadze zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy z 20 lipca 2018 r. poprzez ich błędną wykładnię są zasadne.
Konsekwencją przyjętej przez Sąd I instancji błędnej wykładni przepisów materialnoprawnych ustawy z 20 lipca 2018 r. było nierozważenie przesłanek z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z nowelizującej oraz naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. dotyczące wskazań co do dalszego postępowania.
W takich okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustway z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz 2095 ze zm.).