I OSK 919/08

I OSK 919/08 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-10-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-07-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Borowiec /przewodniczący/
Małgorzata Pocztarek
Monika Nowicka /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
II SA/Kr 171/08 - Wyrok WSA w Krakowie z 2008-04-21
Skarżony organ
Minister Infrastruktury
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie Sędzia del. WSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 31 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 kwietnia 2008r. sygn. akt II SA/Kr 171/08 w sprawie ze skargi [...] S.A. w K. na uchwałę Rady Gminy Z. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie podwyższenia opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr171/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na uchwałę Rady Gminy Z. z dnia [...] lutego 1995 r. nr [...] podjętą w przedmiocie podwyższenia opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste.
W uzasadnieniu w/w wyroku Sąd stwierdził, co następuje:
W dniu [...] lutego 1995 r. Rada Gminy Z. podjęła - na podstawie art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t. jedn.: Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 z późn. zm.) – uchwałę w sprawie podwyższenia opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu stanowiącego własność Gminy Z. Z treści uchwały wynikało, że podwyższenie opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste dotyczy gruntu przeznaczonego w planie zagospodarowania przestrzennego gminy pod działalność handlową, usługową, gospodarczą w wysokości 20 % ceny ustalonej na podstawie art. 39 w/w ustawy.
W dniu [...] grudnia 2001 r., mocą aktu notarialnego Rep. [...] Gminna Spółdzielnia "[...]" w Z. sprzedała [...] Spółce Akcyjnej z siedzibą w K. prawo użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w B., gmina Z., stanowiącej zabudowaną działkę o numerze ewidencyjnym [...], o powierzchni [...], wykazanej w księdze wieczystej Nr [...].
Pismem z dnia [...] listopada 2007 r. ( data wpływu do organu [...] listopada 2007 r. ) użytkownik wieczysty w/w nieruchomości wezwał Gminę do usunięcia naruszenia prawa, uznając za takie naruszenie, wprowadzenie przedmiotową uchwałą z 1995 r. podwyżki opłaty rocznej w wysokości 20 % za użytkowanie wieczyste opisanego na wstępie gruntu.
W odpowiedzi na powyższe uchwałą z dnia [...] grudnia 2007 r. Nr [...] Rada Gminy Z. odmówiła uwzględnienia w/w wezwania. W związku z tym "[...]" S.A. z siedzibą w K. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy Z. nr [...] z dnia [...] lutego 1995 r. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności.
Skarżąca twierdziła, że uchwała rażąco narusza przepisy prawa materialnego
oraz proceduralnego, tj. :
- art. 7, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej - poprzez naruszenie zasady poprawnej legislacji, będącej integralną częścią zasady praworządności, zasady równości podmiotów wobec prawa oraz zasady równej dla wszystkich ochrony prawnej własności i innych praw majątkowych,
- art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
poprzez wydanie aktu prawa miejscowego sprzecznego z przepisami prawa,
- art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce
nieruchomościami poprzez ustalenie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego
gruntu w wysokości 20% ceny nieruchomości,
- art. 2 ust. w zw. z art. 13 pkt 2 oraz art. 28b ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o
ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z
2007 r. Nr 68, poz. 449) poprzez nieopublikowanie w Wojewódzkim Dzienniku
Urzędowym oraz na stronach internetowych Biuletynu Informacji Publicznej Gminy
Z. aktu prawa miejscowego.
W uzasadnieniu skargi twierdzono, że uchwała Rady Gminy Z. Nr [...] z dnia [...] lutego 1995 r. narusza konstytucyjną zasadę, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, ponieważ w sposób dowolny kształtuje wysokość opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Podniesiono też, że ustawodawca zezwalając
organom gminy na pobieranie opłat rocznych za użytkowanie wieczyste gruntów,
wykorzystywanych na określony cel wskazał granice, w jakich może nastąpić
ustalenie tej opłaty (tj. w wysokości 0,3 %, 1% i 3% ceny) i umożliwił jednocześnie
zastosowanie podwyższonej stawki opłaty rocznej w odniesieniu do gruntu
obciążonego stawką 3%.
W ocenie skarżącego podwyższenie, jak i obniżka stawki opłaty rocznej nie
mogą jednak abstrahować od funkcji, jaką ustawodawca przypisał temu instrumentowi
prawnemu. Opłata roczna stanowi bowiem swoisty rodzaj czynszu dla właściciela za
korzystanie z jego własności, a obowiązek jej wnoszenia wynika z potrzeby
zapewnienia mu godziwego wynagrodzenia, a nie zapłaty całej ceny nieruchomości w stosunkowo krótkim czasie. Wprawdzie, obowiązujący w dacie wydania uchwały, przepis art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ) nie zakreślał górnej granicy dla podwyższenia opłaty rocznej w drodze uchwały rady gminy,
niemniej jednak, zdaniem skarżącej, należało w tym przypadku mieć na względzie całokształt przepisów o użytkowaniu wieczystym, cenie gruntu i opłatach. Skoro bowiem ustawodawca określił wysokość pierwszej opłaty za oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste w wysokości od 15% do 25% ceny, to wysokość podwyższonej opłaty rocznej nie powinna przekraczać progu 15%, bowiem w przeciwnym wypadku zaciera się różnica między opłatą roczną, jako świadczeniem okresowym, a pierwszą opłatą.
Strona skarżąca podnosiła też, że dopuszczalne wyjątkowo - na podstawie uchwały rady gminy - podwyższenie opłaty powinno być odpowiednio miarkowane i w sposób rażący nie może odbiegać od najwyższego poziomu opłaty, jaki określa ustawa.
Tymczasem 20% stawka podwyższonej opłaty przeszło 6-krotnie przewyższa
najwyższą wysokość stawki opłaty rocznej, określonej przez ustawodawcę na
poziomie 3%.
Podwyższenie opłaty rocznej w wysokości 20% ceny stanowiło również - w
ocenie skarżącej - naruszenie zasady równego traktowania przez władze publiczne podmiotów znajdujących w tej samej sytuacji prawnej, co prowadziło do dyskryminacji w życiu gospodarczym bez jakiejkolwiek prawnie uzasadnionej przyczyny. Użytkownicy wieczyści, prowadzący działalność gospodarczą i korzystający z gruntów obciążonych 3% stawką opłaty rocznej, pozostają niewątpliwie w konkurencyjnej ekonomicznie pozycji w stosunku do analogicznych podmiotów, zobowiązanych do uiszczania opłat rocznych w wysokości 20%. Ma to z kolei wpływ na bieżącą płynność finansową przedsiębiorcy, powodując konieczność tworzenia wysokich rezerw na zapłatę podwyższonej stawki, która w każdej chwili może być wypowiedziana, na skutek wzrostu wartości nieruchomości.
Podkreślono w skardze, iż celem opłat rocznych jest równomierne rozłożenie
spłaty przez cały okres użytkowania wieczystego, zatem jej wysokość powinna
pozostawać w rozsądnej relacji do wartości nieruchomości. Stawka opłaty rocznej w
wysokości 20% ceny, ustalona powołaną uchwałą, nie spełnia zaś – wg skarżącej - tych kryteriów, co prowadzi do stwierdzenia, że właściciel tej nieruchomości pozyskuje w
krótkim okresie kwotę odpowiadającą wartości tego gruntu. Analiza dostępnych na
stronach BIP jednostek samorządu terytorialnego przepisów prawa miejscowego,
dotyczących opłat za użytkowanie wieczyste pozwalała - wg skarżącej - na stwierdzenie, iż wysokość podwyższonej stawki opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntów
stanowiących własność Gminy Z. stanowczo odbiega od wysokości tych opłat
w innych gminach, znajdujących się na terenie [...].
Skarżąca wywodziła też, iż użytkowanie wieczyste, jako prawo majątkowe, podlega ochronie prawnej zatem użytkownik wieczysty powinien mieć możliwość swobodnego korzystania, pobierania pożytków z nieruchomości i rozporządzania przysługującym mu prawem. Nie sprzyja temu natomiast podwyższona do poziomu 20% ceny stawka opłaty rocznej, która stanowi de facto ukrytą spłatę należności za nabycie prawa własności. Prowadzi to bowiem do ograniczenia użytkownika wieczystego w swobodnym wykonywaniu przysługujących mu uprawnień, na przykład ograniczając go w istotny sposób w możliwości pozyskania pożytków cywilnych, w tym czynszu dzierżawnego, w wysokość, którego musi zostać wkalkulowana podwyższona stawka opłaty rocznej. Jednocześnie tak wysoka stawka opłaty rocznej praktycznie
uniemożliwia – wg oceny skarżącej - rynkowy obrót prawem użytkowania wieczystego takiego gruntu.
W skardze wykazywano też, że postanowienia powyższej uchwały stoją w sprzeczności z zarówno poprzednio, jak i obecnie obowiązującymi przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, regulującymi sposób ustalania opłaty rocznej. Art. 40 ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości uzależniał stawkę opłaty rocznej od celu, na jaki nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste, natomiast zapisy uchwały Gminy Z., przy ustalaniu podwyższonej opłaty, powołują się na przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego.
Wskazano również, że aktualnie ustawodawca nie odszedł od poprzednich
zasad ustalania wysokości stawki opłaty rocznej, pozostawiając analogiczne
rozwiązania w obecnie obowiązujących przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.
o gospodarce nieruchomościami ( art. 76 ust. 1 powołanej ustawy). Rada Gminy
Z., pozostawiając w niezmienionym brzmieniu przepisy przedmiotowej uchwały,
niewątpliwie zatem narusza przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Jednocześnie zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie przepisów proceduralnych, dotyczących zasad promulgacji aktów prawa miejscowego. Skarżąca twierdziła, iż zgodnie z § 2 powołanej uchwały weszła ona w życie z dniem podjęcia, choć do wejścia w życie uchwały - w świetle art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95) – niezbędne było jej ogłoszenie. Zasady zaś publikacji aktów prawa miejscowego określa obecnie obowiązująca ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007 r. Nr 68, poz. 449). Uchwała Rady Gminy Z., mimo że ma charakter aktu prawa miejscowego, podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Mimo to wspomniana uchwała nie została opublikowana w urzędowym publikatorze i nie jest dostępna na stronach internetowych Biuletynu Informacji Publicznej Gminy Z..
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Z. wniosła o jej oddalenie. W szczególności podniosła, że nieuzasadniony był w tym przypadku zarzut naruszenia przepisów Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej a zwłaszcza zasady równej dla wszystkich ochrony prawa użytkowania wieczystego - jako prawa majątkowego, jak również w zakresie równego traktowania podmiotów przez władze publiczne. Zaskarżona uchwała dotyczy bowiem wszystkich podmiotów, będących użytkownikami wieczystymi gruntów na terenie Gminy. Jako akt o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, a więc - jako norma powszechnie obowiązująca - uchwała Rady Gminy stanowi podstawę do ustalenia obowiązków obywateli w drodze decyzji administracyjnej. Dodatkowo zaakcentowano, iż uchwała ta, wskutek przekazania jej treści w dniu [...] lutego 1995 r. Wojewodzie M., była przedmiotem badania i czynności nadzorczych Wojewody, który nie stwierdził jej nieważności, czy naruszenia prawa.
Rada Gminy Z. podnosiła, że nie można zgodzić się z twierdzeniem strony
skarżącej, jakoby podwyższenie opłaty za użytkowanie wieczyste mogło ograniczać użytkownika wieczystego w korzystaniu przez niego z przysługujących mu uprawnień. Zaskarżona uchwała nie dotyczyła bowiem materii uprawnień użytkownika wieczystego w zakresie pobierania pożytków cywilnych z tego prawa, gdyż leży to wyłącznie w gestii użytkownika wieczystego. Zaakcentowano przy tym, że skarżąca, zawierając umowę notarialną w 2001 r., mocą której stała się użytkownikiem wieczystym, miała świadomość obowiązującej wysokości stawki opłaty, a zatem miała wiedzę na temat ciężarów obciążających ją w tym zakresie. O powyższym dobitnie świadczyła – wg Gminy - treść pkt XIV umowy notarialnej z dnia [...] grudnia 2001 r., w którym "[...]" S.A. zobowiązała się do zapłaty opłaty rocznej przez czas trwania użytkowania wieczystego.
Rada Gminy również zarzut naruszenia art. 76 ust. 1 ustawy o gospodarce
nieruchomościami uznała za nieuzasadniony, gdyż - w dacie podejmowania rzeczonej uchwały - obowiązywała ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, która w art. 40 ust. 3 stanowiła, że: "wysokość opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste lub zarząd gruntu nie zabudowanego lub zabudowanego nie wymienionego w ust. 1 wynosi 3% ceny ustalonej na podstawie art. 39. Stawka procentowa opłaty może ulec podwyższeniu w drodze zarządzenia wojewody w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub uchwały rady gminy w odniesieniu do gruntów stanowiących własność gminy". Na tej podstawie Rada Gminy Z. uchwaliła wysokość stawki opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, jak również podjęła zaskarżoną uchwałę zmieniającą tę opłatę. Tym samym zatem zaskarżona uchwała nie mogła naruszać przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, albowiem ustawa ta jeszcze nie obowiązywała a - jedynie w zakresie pierwszego zdania - art. 76 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami powtarza regulację poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Dodatkowo Rada Gminy Z. zaznaczyła, że art. 221 ustawy o gospodarce
nieruchomościami ( usytuowany w rozdziale poświęconym przepisom przejściowym) jest normą dostosowawczą, w zakresie wysokości stawek z tytułu opłat za użytkowanie
wieczyste. Wysokość stawek procentowych opłaty wymierzonej od wartości
nieruchomości w poprzednim i obecnym stanie prawnym jest różna i dlatego
ustawodawca zobowiązał właściwe organy do ich ujednolicenia. Stawki ustalone
przed dniem wejścia w życie ustawy (czyli przed dniem 1 stycznia 1998 r.) ulegają aktualizacji z mocy ustawy nowej, w wysokości określonej w art. 72 tejże ustawy. Jednakże nie ulegają aktualizacji opłaty roczne, ustalone przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, na poziomie powyżej 3% wartości nieruchomości, co ma miejsce w omawianej sytuacji faktycznej
Rada Gminy Z., odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów na wstępie podkreśliła, że akt ten nie obowiązywał w dacie wydania zaskarżonej
uchwały, a zatem nie mogła ona naruszać przepisów uchwalonych praktycznie po upływie 5 lat od daty jej podjęcia.
W dacie podjęcia uchwały, jej promulgacja była dokonywana na podstawie art.
42 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 1996 r. Nr
13 poz. 74 ze zmianami), w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2000 r. Stanowił on, że przepisy gminne wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, o ile nie przewidują wyraźnie terminu późniejszego. W myśl zaś art. 42 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przepisy gminne ogłasza się przez rozplakatowanie obwieszczeń w miejscach publicznych lub w inny sposób miejscowo przyjęty, a także przez
ogłoszenie w lokalnej prasie, chyba, że przepisy prawa stanowią inaczej.
Przepis art. 42 ust. 1 tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania przedmiotowej uchwały, przewidywał, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługiwało prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy, zwanych przepisami gminnymi.
Podkreślono też, że podstawę prawną wydania zaskarżonej uchwały stanowił przywołany wyżej przepis art. 40 ust. 3 nieobowiązującej już ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który nie wskazywał żadnej górnej granicy, która z kolei decydowałaby o wysokości stawki. Wójt Gminy, w zakresie gruntów stanowiących własność gminy, działał tu w ramach uznania administracyjnego. Z tego względu, jeżeli stawka opłaty rocznej została zmieniona z 3 % na 20 %, to należało uznać, że została naliczona w granicach prawa.
W rezultacie Gmina stała na stanowisku, że zaskarżona uchwała nie naruszała w żaden sposób prawa. Stanowiła ona przepis powszechnie obowiązujący na terenie Gminy Z.. Zawierając normę ustalająca dla nieokreślonej liczby mieszkańców gminy wysokość stawki procentowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, miała charakter generalny i abstrakcyjny, a więc była normą powszechnie obowiązującą, stanowiącą podstawę do ustalenia obowiązków obywateli w drodze decyzji administracyjnej.
Treść zaś uchwały została podana do publicznej wiadomości przez wywieszenie na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy.
Oddalając skargę, na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że nie była ona uzasadniona.
Na wstępie Sąd zaznaczył, że podstawą prawną dla wniesienia wyżej przedstawionej skargi był przepis art. 101 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy o samorządzie gminnym, stanowiący, że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Ponadto Sąd stwierdził, że skarga spełniała w tym przypadku wymogi formalne tj. skierowana była przeciwko uchwale z zakresu administracji publicznej a skarżąca, przed wniesieniem skargi do Sądu, wystosowała do Gminy wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i dochowała też, wnosząc skargę, wymaganego terminu. Okoliczności te zresztą nie były w sprawie kwestią sporną.
Odnosząc się do meritum zagadnienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podniósł, że kwestia ustalania stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność gminy należy do rady gminy. Z treści zaś art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. Sąd, powołując się w tym miejscu na orzecznictwo sądowoadministracyjne stwierdził, że w tego rodzaju przypadku należy opierać się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych. Do istotnych naruszeń przepisów prawa zaliczył zatem te, które, polegają na naruszeniu: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.
Przechodząc do przedmiotowego stanu faktycznego Sąd Wojewódzki stwierdził, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 40 ust. 3 cytowanej wyżej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zgodnie z którym "wysokość opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste lub zarząd gruntu nie zabudowanego lub zabudowanego nie wymienionego w ust. 1 wynosi 3% ceny ustalonej na podstawie art. 39. Stawka procentowa opłaty może ulec podwyższeniu w drodze zarządzenia wojewody w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub uchwały rady gminy w odniesieniu do gruntów stanowiących własność gminy". Ustawa ta, zatem zawierała upoważnienie ustawowe nie przewidujące żadnych przesłanek podwyższenia stawek opłaty procentowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Sąd podkreślił, że rozwiązanie to – z punktu widzenia aktualnej legislacji - nie było prawidłowe, ale taka była wówczas wola ustawodawcy a ustawa ta aktualnie już nie obowiązuje.
Sąd podkreślił też, że w takim stanie rzeczy skontrolowanie zaskarżonej uchwały - w kontekście przesłanek określonych w art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym – byłoby możliwe wyłącznie wtedy, gdyby znane były motywy działania organu wyrażone w uzasadnieniu uchwały, chociaż i wówczas ustalenie przekroczenia przez organ uchwałodawczy granic, tak ogólnie sformułowanego upoważnienia ustawowego, byłoby znacznie utrudnione. Obowiązujące, w chwili podejmowania zaskarżonej decyzji przepisy prawa, nie przewidywały jednak obowiązku organów stanowiących prawo miejscowe uzasadniania podejmowanych uchwał. Ten stan rzeczy, również Sąd, ocenił negatywnie, tym niemniej uznał, iż nie można z tego powodu postawić Radzie Gminy Z. zarzutu działania niezgodnego z prawem. Wprawdzie stwierdzono, powołując się na doktrynę (por.: M. Stahl: "Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości" Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, rok II, nr 6 (9), 2006, s. 45), iż podejmowane są próby wyprowadzania obowiązku uzasadnienia uchwały (tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo) z ogólnych zasad ustrojowych, ale - w ocenie sądu – argumentacja ta w zasadzie jedynie zwraca uwagę na istotną lukę ustawową w zakresie obowiązku uzasadniania uchwał. Natomiast, w sytuacji braku podstawy prawnej obowiązku sporządzenia uzasadnienia uchwały, argumentacja ta nie uzasadnia stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. W tym stanie rzeczy, jak podkreślił Sąd I instancji, nawet zaakceptowanie stanowiska strony skarżącej w zakresie wskazującym na znaczną wysokość uchwalonej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego gruntu, nie mogła skutkować wyeliminowaniem tej uchwały z obrotu prawnego. Skoro bowiem Rada Gminy Z. nie przekroczyła granic upoważnienia ustawowego, zgodnie z którym mogła podwyższyć stawkę procentową tej opłaty, a ustawodawca nie przewidział żadnych kryteriów, jakimi powinna była się kierować, to przedmiotowa skargę należało uznać za nieuzasadnioną.
W złożonej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w K., wskazując – jako podstawę skargi kasacyjnej – art. 173 § 1 i art. 177 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , zarzuciła wyrokowi Sądu I instancji naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.
Skarżąca kasacyjnie twierdziła, że zaskarżony wyrok narusza art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości oraz art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ) poprzez przyjęcie, iż ustalenie stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego w wysokości 20% mieści się w granicach delegacji ustawowej.
Ponadto skarga kasacyjna zarzucała również, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie naruszył również art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, iż uchwała Rady Gminy Z. z dnia [...] lutego 1995 r. jest zgodna z prawem. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, dowolne podwyższenie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego stanowiło naruszenie prawa, zaś kontrola dokonywana przez sąd administracyjny winna polegać na ustaleniu legalności działania organów gminy, nawet przy braku uzasadnienia zaskarżonego aktu prawa miejscowego. Sąd bowiem w takim przypadku winien przeprowadzić stosowne postępowanie wyjaśniające.
Poza tym skarżący kasacyjnie powtórzył w całości zarzut i argumentację zawartą w skardze a dotyczącą naruszenia przez zaskarżona uchwałę przepisów konstytucyjnych tj.: art. 7, 32 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Dodatkowo w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nadmieniono, iż w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie odniósł się do zarzutów skarżącej dotyczących naruszenia przepisów Konstytucji.
Skarżąca powoływała się również na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 1992 r. sygn. akt SA/Gd 96/1992, w którym Sąd ten zwracał uwagę na niedopuszczalność dowolności przy podwyższaniu stawki opłaty rocznej ponoszonej z tytułu użytkowania wieczystego.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi.
Odpowiadając na skargę kasacyjną Rada Gminy Z. wnosiła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę i akcentując, że żadne z przywołanych przez skarżącą orzeczeń ani żaden z przytoczonych przez nią argumentów nie wskazywał by podwyższenie przedmiotowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego stanowiło istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością przedmiotowej uchwały.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc w przedmiotowej sprawie, postępowanie kasacyjne sprowadzało się wyłącznie do zbadania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.
Zarzuty jej sprowadzały się do naruszenia przepisów prawa materialnego, co wyraźnie wynikało z treści skargi kasacyjnej i na co wskazywał wniosek w niej zawarty. Jak wyżej wspomniano skarżąca kasacyjnie wnosiła o uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi.
W związku z powyższym, przy takiej konstrukcji skargi kasacyjnej i dodatkowo, gdy nie wskazano w niej przepisu prawa procesowego, który – zdaniem skarżącej – został naruszony przez Sąd I instancji, uniemożliwiało przeprowadzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zaskarżonego wyroku pod kątem naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej należy również zwrócić uwagę, że zarzut dotyczący naruszenia art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który został przez skarżącą określony jako naruszenie prawa materialnego, w istocie rzeczy może jedynie stanowić zarzut naruszenia przepisów postępowania. W tej kwestii wypowiedział się już zresztą Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1076/06 ( LEX nr 281273 ) stwierdzając, że art. 91 cytowanej wyżej ustawy samorządowej jest przepisem wybitnie procesowym nie zaś materialnym, wobec czego jego naruszenie nie może mieścić się w pkt 1 art. 174 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przedmiotowy przepis reguluje bowiem tryb postępowania nadzorczego w stosunku do aktów podejmowanych przez organy gminy, określając uprawnienia i obowiązki organu nadzoru – termin wydania rozstrzygnięcia, wszczęcie postępowania, możliwość wstrzymania wykonania, warunki jakim powinno odpowiadać rozstrzygnięcie – odsyłając w sprawach nieuregulowanych w tym przepisie do kodeksu postępowania administracyjnego. Z tego powodu zarzut, ze Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku dokonał błędnej wykładni i niewłaściwie zastosował wspomniany przepis art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym nie mógł być uznany za trafny. Sąd bowiem stosował przepisy procedury sądowoadministracyjnej a jak wspominano wyżej skarga kasacyjna nie formułowała zarzutów naruszenia przez Sąd konkretnych przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Za nieusprawiedliwione należało również uznać pozostałe zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej.
W szczególności trzeba zwrócić uwagę, że przedmiotowa uchwała została wydana w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie jej wydania. Przepis art. 40 ust. 3 stanowił bowiem upoważnienie dla rady gminy, która - w odniesieniu do gruntów stanowiących własności danej gminy – gdy wysokość opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu niezabudowanego lub zabudowanego ( nie wymienionego w art. 40 ust. 1 cyt. ustawy ) została określona w wysokości 3%, mogła podwyższyć tak określoną stawkę procentową. Przepis ten, co wyżej już podnoszono, nie zakreślał granic tych podwyżek.
Wprawdzie, aktualnie obowiązująca ustawa gruntowa tj. ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nakazała w art. 221 ust. 1 stosować w tej materii nową, odmienną od poprzedniej, regulację prawną, ale z wyłączeniem nieruchomości, dla których stawki procentowe opłat rocznych zostały ustalone w wysokości powyżej 3%, co zachodziło w niniejszej sprawie. Dodatkowo wypada w tym miejscu zaakcentować, że zabieg legislacyjny polegający na utrzymaniu stawek procentowych określonych powyżej 3%, był w tym przypadku zastosowany przez ustawodawcę wyjątkowo celowo. Wg bowiem pierwotnej treści art. 221 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dostosowanie nowych stawek procentowych do nieruchomości już oddanych w użytkowanie wieczyste miało nastąpić do dnia 31 grudnia 1998 r. Nowelizacja tego przepisu, dokonana ustawą z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw ( Dz. U. Nr 6, poz. 70 ), zniosła ten termin, a ponadto wyłączyła spod zmiany stawek te nieruchomości, dla których stawki procentowe opłaty rocznej ustalono w ustawie gruntowej z 1985 r. powyżej 3%. Zatem również ustawa gruntowa z 1997 r., obowiązująca aktualnie dopuszcza w niektórych przypadkach, analogicznych jak analizowany, istnienie tak określonych ( podwyższonych ) stawek procentowych. Prowadzi to do konstatacji, że choć, przepis art. 40 ust. 3 ustawy z 1985 r. już nie obowiązuje, ale ustawodawca świadomie i celowo utrzymał w mocy akty prawa miejscowego, wydane na podstawie tego przepisu. W związku z powyższym nie można, powołując się na aktualny stan prawny i posługując się analogią wywodzić, że ponieważ zaskarżona uchwała jest niezgodna z przepisami i zasadami obecnie obowiązującymi przy ustalaniu stawek procentowych dla opłat z tytułu użytkowania wieczystego, to argument ten przemawia to za uznaniem przedmiotowej uchwały za uchwałę istotnie naruszająca prawo czyli sprzeczną z prawem.
Dodać też w tym miejscu wypada, że choć zaskarżona uchwała, na co zwrócił uwagę Sąd Wojewódzki – określa stawkę procentową opłaty za użytkowanie wieczyste w znacznej wysokości – ale stawka ta została podwyższona w 1995 r., zatem kilkanaście lat temu i zanim jeszcze skarżąca kasacyjnie nabyła przedmiotowe prawo. Zatem, w realiach tej sprawy, nie wystąpił tak wielokrotnie krytykowany w odniesieniu do postępowania organu administracyjnego, element zaskoczenia. Skarżąca Spółka nabywała prawo użytkowania wieczystego w sytuacji, gdy zaskarżona uchwała funkcjonowała już jako prawo miejscowe od sześciu lat. W związku z powyższym można przyjąć, że nabywając prawo użytkowania wieczystego w stosunku do konkretnej nieruchomości, nabywca, będący w dodatku podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą, znał a co najmniej winien znać przepisy i uwarunkowania miejscowe, dotyczące nieruchomości. Skoro zatem skarżąca akceptowała, w dacie nabycia prawa, wysokość obowiązującej wówczas - i niezmienionej do chwili obecnej - stawki procentowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, oznacza to, że tak określona w zaskarżonej uchwale wysokość przedmiotowej opłaty nie powodowała - w ocenie skarżącej - dyskryminacji w życiu gospodarczym a w związku z tym nie mogła naruszać zasady równości i zasady ochrony prawa własności i innych praw majątkowych wyrażonych w art. 32 ust. 1 i 2 oraz w art. art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Jak wspomniano uchwała ta obowiązuje do chwili obecnej w niezmienionej treści a więc tym samym również i aktualnie nie może powodować w/w opisanych naruszeń przepisów prawa, w tym przepisów konstytucyjnych.
Kwestionowana uchwała obejmuje cały obszar Gminy Z. i odnosi się - z punktu widzenia formalnego - do nieograniczonej liczby podmiotów. Wskazać wypada, że gdyby wolą ustawodawcy było objęcie całego Kraju jednakową opłatą z tytułu użytkowania wieczystego to nic nie stało na przeszkodzie by wysokość tej opłaty ustalać w sposób centralny. Tymczasem, z racji istnienia instytucji samorządu terytorialnego i wyposażenia go w odpowiednie uprawnienia, kwestia ustalania stawek dla w/w opłat została powierzona poszczególnym gminom.
Uzupełnić w tym miejscu wypada, że - w myśl art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym - gminie przysługuje na jej obszarze prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących, zaś - wg art. 45 ust. 1 cytowanej ustawy - podmioty mienia komunalnego samodzielnie decydują o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników majątkowych, przy zachowaniu wymogów zawartych w odrębnych przepisach prawa. Zgodnie natomiast z art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej a nadzór nad działalnością komunalną sprawowany jest tylko na podstawie kryterium zgodności z prawem. Oznacza to, iż tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa w uchwale organu gminy, organ nadzoru oraz sąd administracyjny może dokonać ingerencji w działalność legislacyjną takiego organu ( vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79 ).
Odnosząc się do treści przywołanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 1992 r. sygn. akt SA/Gd 96/92 zaznaczyć wypada, że wyrok ten zapadł w odmiennym stanie prawnym tj. w okresie, gdy nie obowiązywała jeszcze Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej i nie obowiązywała ustawa o gospodarce nieruchomościami ( art. 221 tejże ustawy ). Jak wspomniano wyżej, aktualnie, pod rządami ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w tej materii obowiązują generalnie inne regulacje prawne, ale pomimo tego faktu ustawa ta utrzymała skutki prawne wcześniejszej regulacji ( mimo jej zdecydowanej odmienności ) w części, odnoszącej się do podwyższenia stawek procentowych opłat rocznych ponoszonych z tytułu użytkowania wieczystego powyżej 3%, a dodatkowo w tym przypadku uchwała podwyższająca stawkę została podjęta na kilka lat wcześniej przed nabyciem prawa użytkowania wieczystego przez skarżącą, o czym była mowa wyżej, należało uznać, że kwestia dowolności w podwyższeniu wspomnianej stawki nie mogła być w tej sprawie okolicznością przesądzającą.
Należy również zauważyć, że zawarte w treści kwestionowanej uchwały sformułowanie, iż odnosi się ona do gruntu przeznaczonego w planie zagospodarowania przestrzennego gminy pod działalność handlową, usługową i gospodarczą, w sytuacji – jak podnosi to w skardze kasacyjnej skarżąca – wysokość stawki procentowej, ustalana na podstawie art. 40 ust. 3 dawnej ustawy gruntowej, winna odnosić się do celu na jaki nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste, nie stanowiło o istotnym naruszeniu prawa przez w/w uchwałę z 1995 r. W przypadku, gdy na danym terenie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego musi istnieć zgodność pomiędzy treścią planu a celem na jaki zostaje oddana konkretna nieruchomość w użytkowanie wieczyste. Wynika ta z samej istoty planu zagospodarowania przestrzennego, który jest na danym terenie prawem miejscowym. O powiązaniu zresztą celu, na jaki oddawana była w użytkowanie wieczyste konkretna nieruchomość z przeznaczeniem jej w planie zagospodarowania przestrzennego – w świetle przepisów ustawy gruntowej z 1985 r. - świadczy dobitnie okoliczność, że w myśl art. 49 ust. 1 omawianej ustawy wysokość opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste ustalana była w stosunku do ceny nieruchomości określonej przez biegłego. Wyceny tej zaś dokonywał biegły biorąc pod uwagę m. in. funkcję jaką dany grunt miał wyznaczoną w planie ( art. 38 ust. 2 cytowanej ustawy). W tych warunkach nie można było twierdzić, że zaskarżona uchwała z 1995 r. została wydana z naruszeniem art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wydaną ją bowiem – jak to wyżej zostało przedstawione - na podstawie i w granicach obowiązującego prawa.
Uznając zatem, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu podlegała oddaleniu, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji.