I OSK 918/08

I OSK 918/08 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-11-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-07-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Runge - Lissowska /przewodniczący/
Małgorzata Borowiec /sprawozdawca/
Marek Gorski
Symbol z opisem
6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Sz 159/08 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2008-04-30
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
art. 13b ust 5, art. 13b ust 4 pkt 3
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Joanna Runge -Lissowska Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Marek Gorski Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 29 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasto Szczecin od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 30 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Sz 159/08 w sprawie ze skargi Rady Miasta Szczecin na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 19 grudnia 2007 r. nr NK.4.MN.0911-159/2007 w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania, opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych Miasta Szczecin oraz sposobu ich pobierania oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 159/08, po rozpoznaniu skargi Rady Miasta Szczecin na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 19 grudnia 2007 r., nr NK.4.MN.0911-159/2007, w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania, opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych Miasta Szczecin oraz sposobu ich pobierania, I – uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze w pkt 3, zaś II – w pozostałej części skargę oddalił.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Rada Miasta Szczecin uchwałą nr XV/411/07 z dnia 19 listopada 2007 r. ustaliła, że strefa płatnego parkowania pojazdów na drogach publicznych Miasta Szczecina określać ma podstrefy zróżnicowanych opłatach za parkowanie: 1) podstrefa A; 2) podstrefa B; 3) podstrefa C.
Opłaty za parkowanie w strefie uiszcza się w formie biletu, abonamentu, lub opłaty ryczałtowanej. W zależności od rodzaju podstrefy czasokresu postoju została zróżnicowana stawka opłaty.
Wojewoda Zachodniopomorski w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 19 grudnia 2007 r. stwierdził nieważność uchwały nr XV/411/07 w następującej części:
1) § 2 ust. 2, w części:
– pkt 1, w zakresie wyrazów: "z tabliczką koloru czerwonego",
– pkt 2, w zakresie wyrazów: "z tabliczką koloru żółtego",
– pkt 3, w zakresie wyrazów: "z tabliczką koloru zielonego";
2) § 5 ust. 2, w zakresie: "będące właścicielami pojazdów samochodowych";
3) § 6 ust. 4 zdanie drugie w brzmieniu "Abonament za parkowanie w podstrefie B i C nie upoważnia do parkowania w podstrefie A";
4) § 6 ust. 5 zdanie drugie, trzecie i czwarte w brzmieniu "Na podstawie biletu zakupionego w podstrefie B można zmieniać miejsce postoju w podstrefie B i w podstrefie C. Na podstawie biletu zakupionego w podstrefie C można zmieniać miejsce postoju tylko w podstrefie C. W innych przypadkach należy ponownie uiścić opłatę za parkowanie";
5) § 6 ust. 7, w brzmieniu: "Opłatę za parkowanie w formie abonamentu lub opłaty zryczałtowanej można wnieść nie wcześniej niż 14 dni przed początkowym terminem ich ważności";
6) § 7 ust. 2, w części "za pełne niewykorzystane miesiące od dnia zwrotu abonamentu (nalepki) lub opłaty zryczałtowanej (nalepki)";
7) § 13 ust. 2 w części "5 i 7";
8) pkt III załącznika do uchwały ppkt 3 poz. 60, w brzmieniu "60) ulice będące w obrębie wyznaczonym przez ul. Wyszyńskiego, linię Odry, Trasę Zamkową i granicę strefy płatnego parkowania".
W ocenie Wojewody § 6 ust. 5 uchwały zdanie trzecie i czwarte narusza art. 13b ust. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. W myśl powyższego przepisu Rada Gminy (Rada Miasta) ustalając strefę płatnego parkowania ustala wysokość stawek opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy z tym, że opata za pierwszą godzinę parkowania pojazdu samochodowego nie może przekraczać 3 zł.
Za niezgodną z prawem Wojewoda uznał wprowadzoną przez Radę zasadę, iż na podstawie biletu zakupionego w podstrefie C można zmieniać miejsce postoju tylko w podstrefie C, zaś w innych przypadkach należy ponownie uiścić opłatę za parkowanie. Zatem uiszczając opłatę za pierwszą godzinę parkowania w podstrefie C w wysokości 1,20 zł, a następnie przemieszczając się w ciągu tej godziny – do innych podstref A lub B należy ponownie uiścić opłatę ustaloną dla danej podstrefy odpowiednio 2 zł lub 2,80 zł, co daje kwoty 3,20 zł lub 3,80 zł za pierwszą godzinę, a więc więcej niż 3 zł.
W ocenie Wojewody do naruszenia przepisów ustawy dojdzie również w przypadkach uiszczenia opłaty za parkowanie w czwartej i kolejnych godzinach parkowania, zakładając przemieszczanie się pojazdu ze strefy tańszej do droższej.
Z podobnych względów Wojewoda uznał za sprzeczne z prawem uregulowania zawarte w § 6 ust. 4 zdanie drugie uchwały. Zdaniem Wojewody uiszczony abonament za parkowanie w jednej z podstref strefy płatnego parkowania jest równoznaczny z dokonaniem opłaty w strefie. Przyjmując zróżnicowanie kwotowe w różnych podstrefach uchwałodawca powinien rozważyć dokonanie uzupełnienia owych opłat (gdy pojazd przemieszcza się ze strefy tańszej do droższej) aniżeli jak w § 6 ust. 4 zdanie drugie traktować osoby, które wykupiły abonament jako niemających opłaconego parkowania w strefie.
Ponadto, Wojewoda stwierdził, że zapis § 6 ust. 7 uchwały, iż opłatę za parkowanie w formie abonamentu lub opłaty zryczałtowanej można wnieść nie wcześniej niż 14 dni przed początkowym terminem ich ważności jest przekroczeniem ustawowej delegacji zastrzeżonej dla Rady w art. 13b ust. 4 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z tym przepisem Rada Gminy (Rada Miasta) ustalając strefę płatnego parkowania określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1. Zdaniem Wojewody pojęcie "sposób pobierania opłaty" nie obejmuje prawa Rady do ustalania czasokresu, w którym korzystający z pojazdów muszą dokonać owej opłaty.
Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze stało się przedmiotem skargi Rady Miasta Szczecin do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, która wniosła o jego uchylenie w punktach 3, 4 i 5.
Zdaniem Rady nietrafny jest pogląd organu nadzorczego, iż przemieszczenie się pojazdu z podstrefy tańszej do droższej w czasie pierwszej godziny skutkuje koniecznością dokonania ponownej opłaty, więc przekroczeniem kwoty 3 zł za pierwszą godzinę postoju. Użytkownik pojazdu może bowiem wnieść opłatę postojową w wysokości dostosowanej do przewidywanego czasu parkowania – począwszy od 15 min wzwyż.
Rada podniosła także, iż nie ma możliwości technicznych by dokonywać dopłat do biletu zakupionego w podstrefie tańszej, gdyż oprogramowanie parkometrów nie przewiduje możliwości odczytu zapisu z wydanych uprzednio biletów.
Za niezasadny zdaniem Rady należy uznać też zarzut dotyczący § 6 ust. 4 uchwały, że uiszczona opłata za abonament za parkowanie z jednej z podstref jest równoważna z dokonaniem opłaty w strefie. Abonament jest bowiem ulgą we wnoszeniu opłat. Zakładając zatem racjonalność nabywcy abonamentu B i C można uznać, że takie działanie ma dla niego ekonomiczne uzasadnienie, zaś nieliczne postoje w podstrefie A mogą być opłacane w formie biletu.
W ocenie Rady nieuzasadnione jest także stwierdzenie nieważności zapisu § 6 ust. 7 uchwały. Rada przyjmując taką regulację miała na myśli jej charakter porządkujący, aby nie dochodziło do kupowania abonamentów z wielomiesięcznym, a nawet kilkuletnim wyprzedzeniem.
Wojewoda Zachodniopomorski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu skargi uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie w zakresie pkt 3 rozstrzygnięcia nadzorczego, który dotyczy nieważności § 6 ust. 4 zdanie drugie uchwały w brzmieniu "Abonament za parkowanie w podstrefie B i C nie upoważnia do parkowania w podstrefie A".
Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 13b ust. 4 pkt 2 ustawy, Rada Gminy (Rada Miasta) może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi.
Cena abonamentu zróżnicowana jest w zależności od długości czasu na jaki opiewa jak i rodzaj podstrefy (A lub B i C). Biorąc pod uwagę to, że opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania dotyczą dni roboczych i w wyznaczonych godzinach od 8.00 do 17.00, to za cały taki okres w roku opłata za podstrefę B wyniesie 4.832,40 zł, zaś abonament za parkowanie w podstrefie B i C za cały rok wynosi 350 zł, natomiast za podstrefę A 6.652,80 zł, a abonament 980 zł.
Należy więc przyjąć, iż cena abonamentu bez względu na rodzaj podstrefy jest formą bonifikaty jaką udziela Miasto za jednorazowy jego zakup. Ustawa o drogach publicznych w ust. 13b ust. 4 pkt 1 mówi o niemożności przekroczenia wysokości opłaty za pierwszą godzinę parkowania, której wysokość określono na 3 zł.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, z rozstrzygnięcia nadzorczego nie wynika, czy owa stawka opłaty zostanie przekroczona w sytuacji wykupienia abonamentu na podstrefę B i C, gdy postój pojazdu nastąpi w podstrefie A i zostanie uiszczona w związku z tym opłata jednostkowa w formie biletu. W ocenie Sądu trudno bowiem będzie obliczyć w jakiej wysokości należałoby dokonać dopłaty do posiadanego już abonamentu zakupując bilet za postój w podstrefie A, tak aby suma części abonamentu i opłaty jednostkowej za pierwszą godzinę parkowania nie przekroczyła owych 3 zł. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie dopatrzył się by treść § 6 ust. 4 uchwały była sprzeczna z prawem i na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., w tym zakresie rozstrzygnięcie nadzorcze uchylił.
Natomiast Sąd nie uwzględnił skargi w pozostałym zakresie uznając, iż zarzuty w niej podniesione są nieuzasadnione i na podstawie art. 151 P.p.s.a. ją oddalił.
Za prawidłowy uznał Sąd pkt 4 rozstrzygnięcia nadzorczego, w którym Wojewoda stwierdził, iż § 6 ust. 5 zdanie drugie, trzecie i czwarte uchwały w sposób rażący narusza treść art. 13b ust. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Na podstawie § 6 ust. 5 uchwały Rada Miasta wprowadziła bowiem zasadę, iż na podstawie biletu zakupionego w podstrefie A można zmieniać miejsce postoju w podstrefie A oraz B i C. Natomiast na podstawie biletu zakupionego w podstrefie B można zmieniać miejsce postoju w podstrefie B i C, a na podstawie biletu zakupionego w podstrefie C można zmieniać miejsce postoju tylko w tej podstrefie. W innych przypadkach należy ponownie uiścić opłatę za parkowanie dla przykładu uiszczając opłatę za godzinę parkowania w podstrefie C (1,20 zł) i przemieszczając się w ciągu tej godziny do podstrefy A należy uiścić ponownie opłatę za postój w tej podstrefie w wysokości 2,80 zł. Suma tych kwot (4 zł) za pierwszą godzinę parkowania w strefie jako takiej przekracza kwotę 3 zł. Uchwała w tym zakresie narusza postanowienia ustawy i pozostaje z nią w rażącej sprzeczności.
W ocenie Sądu użytkownik strefy płatnego parkowania powinien mieć wybór, czy w ramach pierwszej godziny postoju w podstrefie B lub C uiścić opłatę za czas niezbędny do załatwienia sprawy w tej podstrefie (w rozbiciu na kwadransy), a następnie kontynuując postój w podstrefie A uiścić opłatę za czas następny (w sumie do pełnej godziny), czy dokonać jednorazowej opłaty za godzinę postoju w wybranej podstrefie B lub C, a następnie kontynuując postój w ramach tej pierwszej godziny w podstrefie A dopłacić do wykupionego już biletu lecz nie wykorzystanego w tańszej podstrefie. Zakwestionowany przez Wojewodę § 6 ust. 5 zdanie drugie, trzecie i czwarte nakłada na użytkownika strefy obowiązek ponownego uiszczenia opłaty w przypadku zmiany podstrefy z tańszej na droższą przy czym w każdym przypadku suma tych kwot w ramach pierwszej godziny przekroczy dopuszczoną przez ustawodawcę uregulowaną w art. 13b ust. 4 pkt 1 kwotę 3 zł (trzech złotych). Zdaniem Sądu oczywistym jest jednak, iż przebywając w każdej z poszczególnych podstref, osoba korzystająca z dróg publicznych cały czas przebywa w jednej i tej samej strefie płatnego parkowania, na terenie której obowiązują zasady uregulowane w ustawie oraz wydanej na jej podstawie uchwale Rady Miasta. Bezspornym jest także, iż uchwała powyższa winna być zgodna z aktami wyższego rzędu, tu: w szczególności z ustawą o drogach publicznych. Wychodząc z przyjętego przez Radę założenia, iż w poszczególnych podstrefach strefy płatnego parkowania obowiązują różne opłaty za parkowanie, uchwałodawca nie przewidział jednak możliwości dopłat do cen biletów w sytuacji przemieszczania się z podstrefy tańszej do droższej (z C do B, z C do A, z B do A). Z kolei zastosowana zasada, gdzie dokonując ww. przemieszczenia należy ponownie uiszczać opłatę za parkowanie skutkuje de facto koniecznością (co najmniej podwójnego) uiszczania tej samej opłaty, która łącznie przekracza wysokość opłaty, o której mowa w art. 13b ust. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych (za pierwszą godzinę parkowania).
Ponadto, mając na względzie fakt, iż zgodnie z art. 13b ust. 5 zdanie trzecie ustawy o drogach publicznych, stawka opłaty za czwartą godzinę i za kolejne godziny parkowania nie może przekraczać stawki opłaty za pierwszą godzinę parkowania, to z sytuacją naruszenia ustawy będziemy mieć do czynienia również w przypadkach uiszczania opłaty za parkowanie w czwartej i kolejnych godzinach parkowania, zakładając przemieszczanie się pojazdu samochodowego ze strefy tańszej do droższej.
Analizując systematykę przepisu § 6 ust. 5 uchwały Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Wojewody, iż ostatnie zdanie tegoż paragrafu (czwarte) w brzmieniu: "W innych przypadkach należy ponownie uiścić opłatę za parkowanie" odnosi się nie tylko do zdania bezpośrednio je poprzedzającego, ale do całego ustępu piątego. A zatem reguła wyprowadzana ze zdania drugiego odnosi się również tylko do przypadku, gdy na podstawie biletu zakupionego w podstrefie B można zmieniać miejsce postoju w podstrefie B i w podstrefie C, nie obejmuje zaś sytuacji zmiany postoju z podstrefy B do podstrefy A. Konstrukcja § 6 ust. 5 uchwały wskazuje, iż zakreśloną okoliczność faktyczną Rada zaliczyła również do "innych przypadków", o których mowa w zdaniu czwartym. Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż § 6 ust. 5 uchwały, skutkuje naruszeniem przepisów ustawy o drogach publicznych, tj. art. 13b ust. 4 pkt 1, a co za tym idzie stanowisko Wojewody zawarte w punkcie 4 rozstrzygnięcia nadzorczego jest prawidłowe.
Sąd pierwszej instancji jako nietrafny uznał również zarzut skargi dotyczący punktu 5) rozstrzygnięcia nadzorczego, w którym Wojewoda stwierdził nieważność § 6 ust. 7 w brzmieniu "opłatę za parkowanie w formie abonamentu lub opłaty ryczałtowej można wnieść nie wcześniej niż 14 dni przed początkowym terminem ich ważności". W tej mierze podzielił pogląd Wojewody, iż zapis taki stoi w sprzeczności z ustawową delegacją zastrzeżoną dla Rady Miasta w art. 13b ust. 4 pkt 3 ustawy. Stosownie do treści tego przepisu Rada ustalając strefę płatnego parkowania określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1. Wojewoda trafnie zauważył, że przez pojęcie "sposób" należy rozumieć formę, zasadę czy też ogół czynności technicznych umożliwiających osiągnięcie celu w postaci dokonania opłaty za parkowanie w strefie. Żaden przepis ustawy nie ogranicza czasu, w którym możliwe jest nabywanie abonamentów lub dokonywanie opłaty zryczałtowanej wcześniej niż na 14 dni przed początkowym terminem ich ważności. Zatem stanowisko Wojewody potwierdzające, że podjęcie uchwały w tym zakresie nastąpiło z przekroczeniem delegacji ustawowej jest prawidłowe.
Dodatkowo, Sąd zauważył, że Wojewoda nieprawidłowo wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia w części przepisu art. 32 ust. 1 Konstytucji. Normy prawne zawarte Konstytucji muszą być przestrzegane i uwzględniane przez organ, nie dają jednak możliwości bezpośredniego powoływania ich jako podstawy prawnej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina Miasta Szczecin i zaskarżając go w pkt II, tj. w zakresie oddalającym skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 19 grudnia 2007 r. nr NK.4.MN.0911-159/2007, podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego:
1) art. 13b ust. 5 oraz art. 13b ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię, która doprowadziła do nieuprawnionego uznania, że:
– skarżący uchwałodawca powinien przewidzieć dopłaty do cen biletów w sytuacji przemieszczania się kierowcy z podstrefy tańszej do podstrefy droższej,
– wprowadzone w uchwale nr XV/411/07 Rady Miasta Szczecin z dnia 19 listopada 2007 r. ograniczenie czasu nabywania abonamentów lub dokonywanie opłaty zryczałtowanej pozostaje w sprzeczności z regulacją ustawową i w związku z tym stanowi jednocześnie
2) naruszenie wynikającego z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i mającego swoje umocowanie w art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej uprawnienia organów samorządu gminnego do ustanawiania obowiązujących na obszarze gminy aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych.
Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania bądź o jego zmianę poprzez uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Zachodniopomorskiego w punktach 4 i 5 oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w art. 13b ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ustawodawca dopuszcza prawo tworzenia "podstref" (miejsc postoju) o zróżnicowanych stawkach opłat. Nie zawiera natomiast regulacji, co do możliwości przemieszczenia pojazdu pomiędzy miejscami postojowymi o zróżnicowanej wysokości opłat w ramach już wniesionej opłaty oraz pobierania opłat za postój pojazdów przemieszczających się w obrębie strefy.
Oznacza to, że prawo stanowienia w omawianym zakresie zostało pozostawione radzie gminy, zgodnie z przyjętą zasadą autonomii samorządowej gmin, wyrażonej w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Wprowadzenie – za aprobatą ustawodawcy – podstref cenowych – służy niewątpliwie celom wytyczonym w ustawie, w tym zapewnienia sprawnej rotacji pojazdów samochodowych w obszarze ustanowionej miejskiej strefy płatnego parkowania.
Przyznanie kierowcom wnoszącym niższe opłaty postojowe prawa ich wykorzystania w podstrefie "droższej", w której obowiązują relatywnie wyższe opłaty pozostaje natomiast w sprzeczności z wolą ustawodawcy.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej w ten sposób Sąd w ocenie uprawnień uchwałodawcy doprowadził do własnej, wewnętrznej niekonsekwencji. Z jednej bowiem strony Sąd nie przyzwolił kierowcy jako posiadaczowi abonamentu na zmianę miejsc postoju również z "tańszego" na "droższe" powołując się na znaczące utrudnienia w obliczeniu różnicujących dopłat. Z drugiej zaś strony Sąd nie podzielił poglądu uchwałodawcy wskazującego na te same przyczyny, a wręcz praktyczną, fizyczną niemożność wyliczenia dopłat w odniesieniu do posiadacza biletu parkingowego zmieniającego miejsce postoju pojazdu z "tańszego" na "droższe".
Tego rodzaju przeszkody komentowane obszernie przez skarżącego w postępowaniu pierwszoinstancyjnym występują w realiach Strefy Płatnego Parkowania.
Odnosząc się do symulacji sumowania opłat w podstrefach, którą posłużył się Sąd, strona skarżąca zarzuciła, że taka motywacja obciążona jest błędem logicznym rozumowania zakładającego idealny zbieg czasu zakupu biletów postojowych na różne podstrefy. Nie jest bowiem fizycznie możliwe, aby w tym samym momencie kierowca mógł zakupić dwa bilety na różne podstrefy, zwłaszcza, przy założeniu przemieszczania się w strefie. W wariancie tym pomija się bowiem czas zużytego, faktycznego postoju w podstrefie oraz czas przemieszczania się kierowcy pomiędzy podstrefami.
W ten sposób wniesiona "ponownie" opłata za następną godzinę postoju w zmienianej podstrefie uiszczana jest za okres, którego bieg rozpoczyna się w obrębie niewykorzystanej częściowo "pierwszej godziny" i kończy z upływem tej samej pierwszej godziny postoju w podstrefie droższej.
W związku z powyższym opłata za pierwszą godzinę parkowania obejmuje niewykorzystaną część opłaty wniesionej w podstrefie tańszej oraz dopełniającej tę godzinę części opłaty w podstrefie droższej, a więc nie – jak to prezentuje Sąd – całości opłaty w podstrefie tańszej wraz z opłatą za pierwszą godzinę w podstrefie droższej.
Skarżący ponownie podkreślił, że ustawodawca dopuścił prawo wyznaczania w Strefie Płatnego Parkowania miejsc postojowych o zróżnicowanej wysokości opłat. Wynika stąd jednoznaczny wniosek, że wniesienie opłaty za miejsce postojowe, dla którego ustalono określona stawkę opłaty, upoważnia jedynie do parkowania w tym właśnie miejscu (nie zaś w miejscu, dla którego obowiązuje wyższa wysokość opłaty). Przy odmiennym założeniu ustawowy zapis o zróżnicowaniu wysokości opłat wewnątrzstrefowych traciłby sens.
Skarżący stwierdził, że do przekroczenia opłaty 3 zł za pierwszą godzinę parkowania może dojść wyłącznie w sytuacji, w której posiadacz pojazdu z przyczyn leżących po jego stronie dokonał dwu – bądź wielokrotnie opłaty za ten sam czas postoju.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej, w następstwie wyroku utrzymującego w mocy stanowisko organu nadzorczego Gminy powstają nierozwiązywalne, a więc sprzeczne ze społeczną funkcją prawa problemy:
a) przeliczenia opłat postojowych wniesionych w podstrefie tańszej na opłaty przewidziane dla podstrefy droższej,
b) sposobu ewidencjonowania czasu postoju w poszczególnych podstrefach,
c) sposobu udokumentowania i uwzględnienia czasu przejazdów pomiędzy miejscami postojowymi o zróżnicowanej wysokości opłat.
Ponadto, w skardze kasacyjnej podniesiono, iż w zaskarżonym wyroku Sąd nie odniósł się również do tezy skarżącego wskazującej, że Wojewoda Poznański przyjął w sposób aprobujący uchwałę nr XXXIV/269/IV/2003 Rady Miasta Poznania z dnia 2 grudnia 2003 r., której rozwiązania w zakresie dotyczącym m.in. wyłączenia prawa kierowcy posiadającego bilet parkingowy bądź kartę abonamentową wykupioną dla podstrefy cenowej o niższej stawce do parkowania do podstrefach cenowych o wyższych stawkach opłat (§ 20 pkt 3 cyt. uchwały) zostały recypowane w całości przez Radę Miasta Szczecin w uchwale będącej przedmiotem kontroli sądowej.
Strona skarżąca zakwestionowała także stanowisko Sądu pierwszej instancji wskazujące na sprzeczność z art. 13b ust. 4 pkt 3 ustawy o drogach publicznych zapisu uchwały Rady Miasta wprowadzającego regulację czasu wniesienia opłaty za parkowanie w formie abonamentu lub opłaty ryczałtowej "nie wcześniej niż 14 dni przed początkowym terminem ich ważności". Wskazała, że z mocy art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym rada gminy otrzymała prawo stanowienia aktów prawa miejscowego. Skoro w art. 13b ust. 4 pkt 3 ustawy o drogach publicznych ustawodawca powierzył wprost organom gminy uprawnienia do określenia "sposobu pobierania opłat", to rezygnacja z wytycznych dotyczących rozumienia powierzonego zadania oznacza pozostawienie go woli samorządowego uchwałodawcy. Na potwierdzenie powyższego poglądu autor skargi kasacyjnej powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 1999 r., sygn. akt III SA 1721/99). Wskazał ponadto, że wieloznaczność pojęcia ww. terminu nie wyklucza bowiem (nie ogranicza tego sama ustawa) poprawności stanowiska skarżącego, który w omawianej uchwale do określenia "sposobu pobierania opłat" ujął również regulujący czynnik czasu, jako zmaterializowanego instrumentu umożliwiającego uchwałodawcy sprawne i skuteczne osiągnięcie założonego celu, w związku z realizacją powierzonego mu ustawowego zadania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 tej ustawy w rozpoznawanej sprawie nie występują. Z tych względów w przedmiotowej sprawie ograniczono kontrolę instancyjną do zarzutów podniesionych w podstawach kasacyjnych.
Skargę kasacyjną oparto wyłącznie na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 13b ust. 5 oraz art. 13b ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez ich błędną wykładnię. Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, korzystający z dróg publicznych są zobowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Jak stanowi art. 13b ust. 5 stawki opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, mogą być zróżnicowane w zależności od miejsca parkowania. Przy ustalaniu stawek uwzględnia się progresywne narastanie opłaty przez pierwsze trzy godziny parkowania, przy czym progresja nie może przekraczać powiększenia stawki opłaty o 20% za kolejne godziny w stosunku do stawki za poprzednią godzinę parkowania. Stawka opłaty za czwartą godzinę i za kolejne godziny parkowania nie może przekraczać stawki opłaty za pierwszą godzinę parkowania.
W świetle art. 13b ust. 4 pkt 4 ustawy rada gminy (rada miasta) ustalając strefę płatnego parkowania ustala wysokość stawek opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, z tym że opłata za pierwszą godziną parkowania pojazdu samochodowego nie może przekroczyć 3 zł. Natomiast stosownie do treści art. 13b ust. 4 pkt 3 tej ustawy rada gminy (rada miasta) ustalając strefę płatnego parkowania określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1. Z kolei przepis art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdza, iż na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.
Na wstępie zauważyć należy, iż zarówno Wojewoda Zachodniopomorski w rozstrzygnięciu nadzorczym jak i Sąd pierwszej instancji podzielając jego stanowisko odnośnie § 6 ust. 5 uchwały zdanie drugie, trzecie i czwarte nie zakwestionował prawidłowości stawek opłat jednorazowych za parkowanie (biletów) ustalonych dla poszczególnych podstref w § 5 ust. 1 pkt 1 uchwały określonych zgodnie z art. 13b ust. 5 ustawy o drogach publicznych, a jedynie zasadę pozwalającą na podstawie biletu zakupionego w podstrefie C (podstrefie najtańszej) na zmianę miejsca postojowego tylko w podstrefie C, zaś w innych przypadkach nakazującą ponownie uiścić opłatę za parkowanie, a także uznał mając na uwadze treść art. 13b ust. 5 zdanie trzecie ustawy, że w przypadku przemieszczenia się pojazdu ze strefy tańszej do droższej uiszczenia opłaty za parkowanie w czwartej i kolejnych godzinach parkowania narusza ustawę. Ponadto wskazał, iż nie stworzono możliwości dopłat do cen biletów w sytuacji przemieszczania się z podstrefy tańszej do droższej (z C do B, z C do A, z B do A). W konsekwencji jednak stwierdził, że § 6 ust. 5 zdanie drugie, trzecie i czwarte uchwały naruszały art. 13b ust. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych nie zaś art. 13b ust. 5 tej ustawy.
W tych warunkach zarzut błędnej wykładni ostatnio wymienionego przepisu, który nie był podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego i którego prawidłowość zastosowania nie była kwestionowana czyni zarzut jego błędnej wykładni niezasadnym.
Nie ma również uzasadnionych podstaw zarzut naruszenia art. 13b ust. 4 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. Zdaniem autora skargi kasacyjnej skoro ustawodawca w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym dał radzie gminy prawo stanowienia aktów prawa miejscowego, zaś przepis art. 13b ust. 4 pkt 3 ustawy o drogach publicznych uprawnia go do określenia sposobu pobierania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych to obejmuje ono prawo do ustalania czasokresu, w którym korzystający z pojazdów samochodowych muszą tej opłaty dokonać. Istota sprawy sprowadza się zatem do wyjaśnienia pojęcia "sposób pobierania opłaty", o której mowa w cytowanym przepisie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowana przez Wojewodę Zachodniopomorskiego w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego i podzielona przez Sąd pierwszej instancji interpretacja tego pojęcia jest prawidłowa. "Sposób" to zasady, formy, ogół czynności technicznych pozwalających na opłacenie parkowania w strefie. Natomiast nie obejmuje on czasokresu, w którym tak jak w tym przypadku należało wnieść opłatę za parkowanie w formie abonamentu lub opłaty zryczałtowanej. W tych warunkach przyjęcie, że § 6 ust. 7 uchwały w określonym brzmieniu przekraczał ustawową delegację zastrzeżoną dla gminy w art. 13b ust. 4 pkt 3 ustawy o drogach publicznych nie dawało podstaw do przyjęcia, iż dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia tego przepisu była błędna i stanowiła także naruszenie art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu w oparciu o przepis art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.