I OSK 914/23

I OSK 914/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-10-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik /sprawozdawca/
Elżbieta Kremer
Iwona Bogucka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6189 Inne o symbolu podstawowym 618
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 867/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-10-21
Skarżony organ
Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 133 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, 77 § 1, 80, 138 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
art 73 ust. 1
Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 867/22 w sprawie ze skargi Gminy Libiąż na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 16 lutego 2022 r. nr DO.1.7614.138.2021.JS w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz Gminy Libiąż kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 października 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 867/22 uchylił zaskarżoną przez Gminę Libiąż decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z 16 lutego 2022 r. nr DO.1.7614.138.2021.JS w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oraz decyzję Wojewody Małopolskiego z 2 marca 2021 r. nr WS-IV.7533.1.424.2020.AS.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Rozwoju i Technologii zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:
I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 133 § 1 P.p.s.a., art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", w związku z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), powoływanej jako "ustawa", przez wadliwe uznanie, że organy orzekające błędnie oceniły dostępny w aktach materiał dowodowy;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez wadliwe przyjęcie, że dowody zgromadzone w niniejszej sprawie nie były wystarczające do wydania zaskarżonej decyzji;
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez wadliwe przyjęcie, że brak przedstawienia odpowiedniej dokumentacji geodezyjnej przez Burmistrza Libiąża, obrazującej zajętość, a także powierzchnię zajęcia wskazanej nieruchomości pod drogę publiczną, nie oznacza przeszkody dla podjęcia przez organ wojewódzki działań podyktowanych koniecznością zobrazowania rzeczywistego stanu zajęcia konkretnej nieruchomości pod drogę publiczną według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r.;
4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez wadliwe przyjęcie, że dokumentacja geodezyjna na potrzeby regulacji stanów prawnych dróg publicznych powinna być sporządzona przez organ prowadzący postępowanie;
5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez wadliwe przyjęcie, że postępowanie prowadzone w trybie art. 73 ust. 1 ustawy nie może polegać na wezwaniu strony do przedłożenia pełnej dokumentacji geodezyjnej w zakresie przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę;
6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez wadliwe przyjęcie, że w razie nieprzedstawienia odpowiedniego opracowania geodezyjnego przez stronę, obowiązek jego uzyskania spoczywać będzie na organie, co wpisuje się w nałożony ustawą nakaz sporządzania obligatoryjnego elementu decyzji;
7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez uznanie, że mapa określająca areał gruntu, który z mocy prawa przeszedł na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, stanowi obligatoryjny element decyzji deklaratoryjnej w postaci załącznika określającego zakres pasa drogowego;
8. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w związku z art. 73 ust. 1 ustawy przez wadliwe uznanie, że przedstawiona przez Gminę Libiąż dokumentacja pozwala w wystarczający sposób ustalić zakres złożonego wniosku w trybie art. 73 ustawy;
9. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez przyjęcie, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
10. art. 133 § 1 P.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie zawiera dowodów pozwalających na nieuwzględnienie skargi;
II. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 73 ust. 1 ustawy przez jego niewłaściwe zastosowanie w zakresie przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę.
Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Złożono też oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że decyzja stwierdzająca nabycie prawa ma charakter deklaratoryjny i może być wydana jedynie w sytuacji jednoznacznego stwierdzenia, że dana nieruchomość z mocy prawa przeszła na własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa.
Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, w sprawie nie jest sporne, że ul. [...] w Libiążu stanowi drogę publiczną, pierwotnie lokalną miejską, a obecnie gminną. Nie jest również kwestionowane, że sporna nieruchomość 31 grudnia 1998 r. stanowiła własność osób fizycznych. Istota sprawy sprowadza się do tego, czy należycie udokumentowano przesłankę zajęcia w dniu 31 grudnia 1998 r. spornej nieruchomości pod drogę publiczną.
Jak podkreślił wnoszący skargę kasacyjną, ciążąca na organach powinność zbadania wszystkich okoliczności istotny w sprawie w żaden sposób nie może usprawiedliwiać bierności strony oraz nie zwalnia jej z obowiązku współdziałania z organem w wyjaśnieniu sprawy. Jednocześnie, z uwagi na deklaratoryjny charakter decyzji z art. 73 ust. 1 ustawy, należy uznać, że to przede wszystkim na stronie wnioskującej o wydanie decyzji ciąży obowiązek określenia granic nieruchomości i udowodnienia, że na dzień 31 grudnia 1998 r. wystąpiły wszystkie przesłanki określone w tym przepisie.
Organ prowadzący postępowanie jest obowiązany wszechstronnie wyjaśnić stan faktyczny sprawy, ale w postępowaniu administracyjnym ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa również na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne.
Zatem, w opinii wnoszącego skargę kasacyjną, gdy ciężar dowodu spoczywa także na stronie postępowania, to obowiązek organu administracji może ograniczać się do wezwania strony do przedstawienia w odpowiednim terminie dowodów na okoliczność, która warunkuje korzystne dla niej rozstrzygnięcie sprawy. Z przepisów nakładających na organy wskazane wyżej obowiązki nie da się wyprowadzić wniosku, że organy te są zobowiązane do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony, w sytuacji gdy ona sama, mimo wezwania, takich środków nie przestawiła. Pogląd ten należy podzielić także wtedy, gdy strona pomimo wezwania, przedstawia ogólnikowe, lakoniczne środki dowodowe. Współdziałanie z organem leży w interesie strony, gdyż nieprzedstawienie w toku postępowania dowodów potwierdzających stanowisko zajmowane przez stronę, może spowodować wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji wydanie decyzji negatywnej dla strony.
Ponadto, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, to organ administracyjny, jako "gospodarz postępowania", określa kierunek jego prowadzenia, a także jakie dowody w danym postępowaniu są niezbędne do prawidłowego załatwienia sprawy. To organ ustala z urzędu zakres postępowania wyjaśniającego i środków dowodowych potrzebnych do należytego ustalenia stanu sprawy, kierując się przy tym względami celowości, szybkości, prostoty i zaoszczędzenia kosztów.
Tym samym, w opinii Ministra, złożenie przez danego zarządcę drogi wniosku o wydanie decyzji w trybie art. 73 ustawy, bez wskazanych przez organ dokumentów potwierdzających spełnienie przesłanki zajęcia, powinno skutkować wezwaniem tego podmiotu do ich przedstawienia w określonym terminie.
Z tego względu, niezrozumiałe jest stanowisko Sądu I instancji, że dokumentacja geodezyjna obrazująca zajęcie nieruchomości pod drogę, powinna być sporządzona przez organ prowadzący postępowanie. Takie informacje znajdują się w posiadaniu wnioskodawców (zarządców dróg). Również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podzielany jest pogląd o obowiązku przedkładania przez właściwych zarządców kompletnych wniosków do wojewodów.
Jak podkreślił wnoszący skargę kasacyjną, w toku postępowania Burmistrz Libiąża nie określił dokładnie przedmiotu postępowania, to jest nie wskazał jaka powierzchnia działek była w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną. To jednostka samorządu terytorialnego powinna dysponować wiedzą co do zakresu zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, w ramach prowadzonej gospodarki nieruchomościami, wynikającej z zapisów ustawowych i określonych w nich obowiązkach samorządów.
Minister nie zgodził się również z poglądem Sądu I instancji, że obligatoryjnym elementem decyzji jest załącznik w postaci odpowiedniej dokumentacji geodezyjnej. Tymczasem, zdaniem Ministra, z treści przepisu art. 73 ust. 3a ustawy nie da się wyprowadzić wniosku, że dokumentacja geodezyjna ma stanowić obligatoryjny element decyzji wojewody. W takim przypadku, dokumentacja geodezyjna jest dowodem, mającym charakter dokumentu urzędowego, co stoi w sprzeczności z tezą wyroku, że jest to obligatoryjny element decyzji wojewody.
Ponadto, zdaniem Ministra, nie do zaakceptowania jest twierdzenie Sądu I instancji, że dołączona do akt sprawy przez wnioskodawcę dokumentacja, w tym mapa z zaznaczonym przebiegiem drogi oraz metryka drogi, sporządzona 26 maja 1992 r., pozwalają w wystarczający sposób ustalić zakres wniosku złożonego przez Gminę Libiąż. Jak podkreślił Minister, na dołączonej kopii mapy ewidencyjnej brak jest adnotacji (sporządzonej przez uprawnionego geodetę), potwierdzającej że odtworzony na mapie stan obrazuje stan zajęcia działek pod drogę w dniu 31 grudnia 1998 r. Mapa ta przedstawia stan na dzień jej sporządzenia. Tym samym, na jej podstawie nie można określić zakresu zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę na dzień 31 grudnia 1998 r. Natomiast, na załącznik graficzny do metryki nie naniesiono granic przedmiotowych działek.
Jak podkreślił wnoszący skargę kasacyjną, w oparciu o dokumenty dołączone do akt sprawy, nie jest możliwe zidentyfikowanie istniejącej w dniu 31 grudnia 1998 r. infrastruktury drogowej, pozwalającej na stwierdzenie, że istotnie grunt zajęty był w części pod pas drogowy.
Minister wyjaśnił, że przebieg granic działek jest wynikiem ustaleń geodezyjnych, a nie przebiegu naturalnych bądź zbliżonych do nich linii terenowych. Ewentualne uwidocznienie na ww. dokumentach obiektów nie może zostać uznane za potwierdzenie przebiegu granic działek geodezyjnych, a tym samym nie potwierdza, że sporna nieruchomość na dzień 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną.
Minister powołał orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w których Sąd ten oddalił skargi na decyzje Ministra Rozwoju i Technologii utrzymujące w mocy decyzje Wojewody Małopolskiego o odmowie stwierdzenia nabycia nieruchomości, w których wnioskodawcy postępowania (jednostki samorządu terytorialnego z województwa małopolskiego) nie przedłożyli wystarczających dowodów na spełnienie przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę w dniu 31 grudnia 1998 r.
Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, w niniejszej sprawie postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy. Z całości zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że przesłanka zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. nie została właściwie udokumentowana. W sprawie nie zostały naruszone przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., ani nie można stwierdzić, że w oparciu o dokumenty znajdujące się w aktach sprawy, Wojewoda Małopolski i Minister Rozwoju i Technologii doszli do nieprawidłowych wniosków w zakresie braku wykazania przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną.
W odpowiedzi, Gmina Libiąż wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jak podkreśliła, zakres przestrzennego "zajęcia pod drogę" publiczną nie zawsze musi zostać wykazany przy pomocy dokumentów geodezyjnych precyzujących jej granice. Zatem, trafnie przyjął Sąd I instancji, że brak przedstawienia przez stronę skarżącą w toku postępowania administracyjnego, dokumentacji geodezyjnej, obrazującej zajętość, a także powierzchnię zajęcia wskazanej nieruchomości pod drogę publiczną, nie oznaczał przeszkody do podjęcia odpowiednich czynności przez organ I, czy II instancji. Strona skarżąca przedstawiła w toku postępowania administracyjnego wystarczające dowody, które pozwalają ustalić zakres wniosku złożonego w trybie art. 73 ustawy. Sporządzenie dokumentacji geodezyjnej jest istotną częścią postępowania dowodowego w sprawie. Ponadto, ustawa nakłada obowiązek sporządzenia obligatoryjnego elementu decyzji, w postaci załącznika określającego zakres pasa drogowego. Skoro z przyczyn leżących po stronie organów administracji materiał dowodowy jest niekompletny, to słusznie uchylono obie decyzje.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Jak wynikało z ustaleń zawartych w zaskarżonym wyroku, Wojewoda Małopolski decyzją z 2 marca 2021 r. nr WS-IV.7533.1.424.2020.AS odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego, prawa własności nieruchomości, położonej w obrębie [...], jednostce ewidencyjnej [...], oznaczonej jako części działki nr [1], nr [2] oraz nr [3]/2, według Gminy Libiąż niestanowiącej 31 grudnia 1998 r. jej własności, a zajętej pod drogę gminną nr [...] - ul. [...] w Libiążu.
Odwołanie od tej decyzji złożyła Gmina Libiąż, reprezentowana przez jej Burmistrza.
Minister Rozwoju i Technologii decyzją z 16 lutego 2022 r. nr DO.1.7614.138.2021.JS utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z 2 marca 2021 r.
Minister Rozwoju i Technologii wskazał, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności ani Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego. Stanowiła ona własność A. A. i B. B. Na podstawie umowy zniesienia współwłasności z 29 stycznia 2002 r. właścicielem przedmiotowej nieruchomości został B. B. B. B. zmarł [...] lutego 2017 r., a spadek po nim na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia nabyła C. C. Obecnie w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej dla działek nr [2], nr [1] i nr [3]/2 jako właścicielka nadal ujawniona jest C. C.
Odnosząc się do kolejnej przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy, to jest zajętości nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r., Minister wskazał, że na podstawie uchwały nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z dnia [...] 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich ([...]), droga nr [...] - ul. [...] w Libiążu została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich. Wyjaśnił następnie, że na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy, drogi lokalne miejskie w dniu 1 stycznia 1999 r. stały się drogami gminnymi. Obecnie przedmiotowa droga oznaczona jest nr [...].
Zdaniem organu II instancji, z uzyskanego przez Wojewodę Małopolskiego materiału dowodowego nie wynika, że przedmiotowa nieruchomość była zajęta w rzeczywistości pod drogę publiczną 31 grudnia 1998 r. Organ I instancji wezwał Burmistrza Libiąża do uzupełnienia materiału dowodowego o dokumentację geodezyjną, wskazującą na zajętość działek nr [1], nr [2] i nr [3]/2 pod drogę publiczną. We wniosku Urzędu Miejskiego w Libiążu z 15 maja 2020 r. wskazano, że w dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomość oznaczona jako działki nr [1], nr [2] i nr [3]/2 była w części zajęta pod drogę gminną - ul. [...] w Libiążu. Organ uznał, że przede wszystkim nie wykazano, że podpisany na przekazanych dokumentach Kierownik Wydziału Architektury, Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami - działający z upoważnienia Burmistrza - dysponował uprawnieniami zawodowymi, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjno-wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego (Dz. U. z 2011 r. poz. 1572), jak również aby wiedzę, co do zakresu zajęcia ww. nieruchomości pod drogę posiadał z analizy dokumentacji geodezyjnej sporządzonej przez uprawnionego geodetę. W ocenie Ministra, dowodu na zajęcie nie może stanowić również załącznik graficzny do metryki ul. [...], ponieważ nie została na nim naniesiona granica przedmiotowych działek. Minister zauważył, że do akt sprawy dołączono również kopię mapy ewidencyjnej, na której zaznaczono granice działek nr [2] i nr [1], lecz brak jest na niej adnotacji (sporządzonej przez geodetę uprawnionego), potwierdzającej że odtworzony na mapie stan obrazuje stan zajęcia działek pod drogę w dniu 31 grudnia 1998 r.
Z kolei, odnosząc się do zawartego w odwołaniu od decyzji poglądu Burmistrza Libiąża, że organ prowadzący postępowania ma podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, Minister wyjaśnił, że w postępowaniu administracyjnym ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. W opinii Ministra, z powyższego wynika, że strona zainteresowana korzystnym dla siebie rozstrzygnięciem nie jest zwolniona z jakiejkolwiek aktywności dowodowej. Powinna ona bowiem przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu lub które tylko ona może przedstawić, potwierdzające okoliczności wskazane w uzasadnieniu wniosku wszczynającego postępowanie. Minister podkreślił, że Burmistrz Libiąża we wniosku o stwierdzenie nabycia nieruchomości pod drogę nie określił nawet przedmiotu postępowania, a wskazał jedynie, że wnosi o stwierdzenie nabycia części działek nr [1], nr [2] oraz nr [3]/2, nie podając ich powierzchni. W ocenie organu odwoławczego, akta sprawy nie potwierdzają okoliczności, że przedmiotowa nieruchomość była w dacie 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną. Nawet na etapie postępowania odwoławczego nie przedstawiono żadnych dowodów w tej materii.
Zatem, w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, skoro Burmistrz Libiąża, jako zainteresowany nabyciem przedmiotowej nieruchomości, jednoznacznie nie wykazał odpowiednią dokumentacją geodezyjną że jakakolwiek część działek nr [1], nr [2] oraz nr [3]/2 w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną, to nie można stwierdzić, że przesłanka zajętości została spełniona.
W związku z tym Minister stwierdził, że w stosunku do działek nr [1], nr [2] oraz nr [3]/2 nie wystąpiła przesłanka wymieniona w art. 73 ustawy, gdyż nie zostało wykazane przez jednostkę samorządu terytorialnego zajęcie przedmiotowej nieruchomości pod drogę w dniu 31 grudnia 1998 r.
Analizując wystąpienie kolejnej przesłanki wynikającej z art. 73 ustawy, tj. władztwa publicznoprawnego, Minister zauważył, że znajdujące się w aktach sprawy dokumenty potwierdzają sprawowanie władztwa publicznoprawnego nad ul. [...] w Libiążu. Mając jednakże na uwadze, że do wydania decyzji stwierdzającej nabycie prawa własności nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, w myśl art. 73 ustawy, konieczne jest udowodnienie wszystkich przesłanek określonych w tym przepisie, Minister uznał za uzasadnione rozstrzygnięcie Wojewody Małopolskiego z 2 marca 2021 r.
Skargę na decyzję organu odwoławczego złożyła Gmina Libiąż, reprezentowana przez Burmistrza.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja wraz z decyzją ją poprzedzającą nie odpowiadają prawu, czyniąc skargę uzasadnioną.
Jak zaznaczył Sąd I instancji, nabycie i utrata własności na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy następują w ustalonych granicach przestrzennych. Na skonkretyzowanie zewnętrznych granic nabycia pozwala ustalony przebieg granic drogi w terenie. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga stan jej urządzenia w dacie 31 grudnia 1998 r., bądź sposób korzystania z niej Sąd I instancji przywołał definicję zawartą w art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 1985 r. Nr 14, poz. 60 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.d.p.", i wskazał, że drogą publiczną jest droga zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych, z której może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. W świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, drogą lub pasem drogowym jest wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu.
Zdaniem Sądu I instancji, w stanie prawnym obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r., przestrzenne granice "zajęcia pod drogę" były wyznaczone w sposób faktyczny (a nie prawny) przez usytuowanie na gruncie wszystkich urządzeń mieszczących się w pasie drogowym (jezdnia, pobocze, chodnik, zatoka; tak NSA w wyroku o sygn. akt I OSK 2270/19). Prowadzi to w opinii Sądu I instancji do wniosku, że zakres przestrzennego zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną nie zawsze musi zostać wykazany przy pomocy dokumentów geodezyjnych precyzujących jej granice.
W ocenie Sądu, brak przedstawienia przez wnioskodawcę dokumentacji geodezyjnej obrazującej zajętość, a także powierzchnię zajęcia wskazanej nieruchomości pod drogę publiczną, nie oznacza przeszkody dla podjęcia przez organ wojewódzki działań podyktowanych koniecznością zobrazowania rzeczywistego stanu zajęcia konkretnej nieruchomości pod drogę. Pomimo tego, że decyzja wojewody z art. 73 ust. 2 ustawy ma charakter stricte deklaratoryjny, to indywidualizuje ona przedmiot nabycia przez podmiot publicznoprawny. Zatem, dopiero od daty jej ostateczności podmiot publicznoprawny może powoływać się na prawo własności, zaś podmiot prywatny może domagać się odszkodowania, o ile złożył stosowny wniosek w wymaganym terminie. Elementem tej decyzji jest załącznik mapowy określający areał gruntu, który z mocy prawa przeszedł w określonej ustawą dacie na własność gminy, powiatu, województwa czy Skarbu Państwa. W sprawach określonych dyspozycją normy z art. 73 ustawy, ani gmina, ani powiat, ani województwo, ani Skarb Państwa, nie mają więc obowiązku podawać w skierowanym do wojewody wniosku o podjęcie działań, powierzchni działki zajętej 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną (tak WSA w Warszawie w wyroku z 10 sierpnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 707/22).
Z uwagi na powyższe, Sąd I instancji uznał, że przedstawiona przez Burmistrza Libiąża dokumentacja, w tym mapa z zaznaczonym przebiegiem drogi gminnej nr [...], ul. [...] w Libiążu, przechodzącej przez nieruchomość ozn. w ewid. gruntów nr [1], nr [2] i nr [3]/2, oraz metryka drogi sporządzona 26 maja 1992 r., pozwalają w wystarczający sposób ustalić zakres wniosku złożonego przez Gminę Libiąż w trybie art. 73 ustawy.
Zdaniem Sądu I instancji, oczekiwanie wyznaczenia rzeczywistego zasięgu przestrzennego tej drogi w obrębie powyższej nieruchomości przez przedłożenie przez wnioskodawcę dokumentacji geodezyjnej, nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Sąd I instancji podkreślił, że strona nie jest obowiązana dostarczać kompletnego materiału dowodowego, który miałby jedynie podlegać ocenie przez organ prowadzący postępowanie. Poszukiwanie dowodów, mających na celu wyczerpujące zebranie materiału dowodowego w sprawie, do czego zobowiązuje organ przepis art. 77 § 1 K.p.a., nie może w sprawie prowadzonej w omawianym trybie, polegać jedynie na wezwaniu strony do przedłożenia pełnej dokumentacji geodezyjnej. Sporządzenie dokumentacji geodezyjnej jest częścią postępowania dowodowego, którego przeprowadzenie jest ustawowym obowiązkiem organu właściwego do wydania decyzji. Zatem, w razie nieprzedstawienia odpowiedniego opracowania geodezyjnego przez stronę, obowiązek jego uzyskania spoczywać będzie na organie, co wpisuje się w nałożony ustawą nakaz sporządzenia obligatoryjnego elementu decyzji (w postaci załącznika do decyzji deklaratoryjnej określającego zakres pasa drogowego).
Sąd I instancji uznał więc, że w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji zaniechały podjęcia jakiejkolwiek czynności w celu wyjaśnienia istoty sprawy, tj. w celu ustalenia przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy. Oznacza to zdaniem Sądu I instancji, że postępowanie wyjaśniające wymaga uzupełnienia.
Przechodząc do rozpoznania skargi kasacyjnej, należało uznać, że – w zakresie kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny – nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. W takiej sytuacji rozpatrzeniu w pierwszej kolejności, co do zasady, podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.
Dokonując oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania, podniesionych w skardze kasacyjnej, przede wszystkim należy wskazać, że koncentrowały się one na naruszeniu art. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez wadliwe przyjęcie przez Sąd I instancji, że mapa określająca areał gruntu, który z mocy prawa przeszedł na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, stanowi obligatoryjny element decyzji deklaratoryjnej w postaci załącznika określającego zakres pasa drogowego oraz, że dokumentacja geodezyjna na potrzeby regulacji stanów prawnych dróg publicznych powinna być sporządzona przez organ prowadzący postępowanie. Zajęcie takiego stanowiska skutkowało błędnym, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, przyjęciem przez Sąd I instancji, że postępowanie prowadzone w trybie art. 73 ust. 1 ustawy nie może polegać na wezwaniu strony do przedłożenia pełnej dokumentacji geodezyjnej w zakresie przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę. Jednocześnie, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, Sąd I instancji błędnie przyjął, że przedstawiona przez Gminę Libiąż dokumentacja pozwala wystarczający sposób ustalić zakres złożonego wniosku w trybie art. 73 ustawy.
W sprawie nie ma sporu co do wykładni art. 73 ust. 1 ustawy. Prawidłowa wykładnia norm materialnoprawnych ma podstawowe znacznie zarówno dla prawidłowego ich zastosowania, jak i prawidłowego przeprowadzenia postępowania, a w szczególności postępowania dowodowego. To normy materialnoprawne, właściwe dla przedmiotu danej sprawy, wyznaczają jakie okoliczności faktyczne są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym, czy i jakie dowody powinny być przeprowadzone. Błędna wykładnia przepisów materialnoprawnych może bowiem prowadzić do nieprawidłowości w prowadzonym postępowaniu dowodowym.
Przed przystąpieniem do zasadniczych rozważań należy przypomnieć, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Zatem, nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy nastąpiło, jeżeli 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki:
- nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego,
- nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną,
- nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego.
Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w art. 73 ust. 1 cyt. ustawy, jest ostateczna decyzja wojewody (art. 73 ust. 3 ustawy). Przepis ten w brzmieniu obowiązującym przed 15 maja 2001 r. stanowił, że decyzja wojewody jest wydawana na wniosek właściwego zarządu drogi. Zgodnie z art. 73 ust. 3a ustawy, dodanym z dniem 15 maja 2001 r., jeżeli istnieje konieczność określenia granic nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego, wydając decyzję, o której mowa w ust. 3, nie wydaje się decyzji o podziale nieruchomości.
Określenie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przez dniem 1 stycznia 1999 r. W świetle tej regulacji podstawowe znaczenie ma jedynie to, czy Skarb Państwa lub gmina przez swoje jednostki organizacyjne w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę, wykonywały faktyczne czynności związane z jej utrzymaniem (zarządzaniem). Do zarządcy drogi, zgodnie z ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, należała bowiem w szczególności: budowa, modernizacja, utrzymanie i ochrona drogi. Z treści art. 4 ust. 1 pkt 10 u.d.p., w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r., wynika, co należy rozumieć pod pojęciem utrzymania drogi. Pojęcie to oznaczało wykonywanie robót remontowych, przywracających jej pierwotny stan oraz robót konserwacyjnych, porządkowych i innych zmierzających do zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu, w tym także odśnieżanie i zwalczanie śliskości zimowej. Niewątpliwie zatem, jednostka samorządu terytorialnego, która wnioskuje o stwierdzenie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne powinna wykazać, że przedmiotowym gruntem faktycznie władała, a to przez wykonywanie takich prac, które związane są m.in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem.
Przepis 73 ust. 1 ustawy daje podstawę do przejęcia jedynie nieruchomości faktycznie zajętych pod drogi publiczne, przy czym przestrzenny zasięg działania tego przepisu w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną jest determinowany możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego, jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. Zatem, o przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r., bądź sposób korzystania z niej. Tylko w takiej sytuacji wypełnione pozostają przesłanki ww. przepisu i organ administracji może stwierdzić, że z dniem 1 stycznia 1999 r. określona nieruchomość w takim zakresie, w jakim w dniu 31 grudnia 1998 r. urządzona była na niej droga publiczna, stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego.
Wykazanie przez organ spełnienia przesłanki zajęcia określonej nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. wymaga poczynienia ustaleń co do granic urządzenia pasa drogowego jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych, dokładnie w dacie 31 grudnia 1998 r. Nabycie i utrata własności następuje bowiem w określonych granicach. Konieczne jest więc wyodrębnienie i skonkretyzowanie zewnętrznych granic tego nabycia (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 124/06). Skoro nabycie nieruchomości na podstawie art. 73 ustawy odbywa się w granicach drogi publicznej, to o drogowym charakterze gruntu rozstrzyga położenie w liniach rozgraniczających drogi, a w przypadku drogi pozbawionej geodezyjnej dokumentacji dotyczącej tych linii, o zakresie zajęcia przesądza stan faktyczny. Należy więc odwołać się do definicji drogi zawartej w ustawie o drogach publicznych. W brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r., zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 u.d.p., "droga lub pas drogowy" to wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Natomiast, "ulica" to droga na terenach zabudowanych miast i wsi, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych komunikacji miejskiej, wydzielona liniami rozgraniczającymi, która jest przeznaczona do obsługi bezpośredniego otoczenia oraz umieszczania urządzeń technicznych nie związanych z ruchem pojazdów lub pieszych.
Ograniczenie prawa własności przez odjęcie go właścicielowi musi odbywać się ściśle według przepisów, co w praktyce oznacza, że tylko faktycznie istniejący przebieg drogi publicznej na gruncie pozwala na odjęcie właścicielowi jego prawa i ustanowienie własności na rzecz podmiotu publicznego. Niedozwolonym wkroczeniem w prawo własności jest przykładowo sytuacja, w której decyzja administracyjna, podjęta na podstawie wyżej powołanego przepisu, dotyczy innego pasa gruntu, niż ten faktycznie zajmowany przez drogę lub gdy co prawda obecnie droga ta przebiega przez cudzy grunt, ale stan taki nie istniał w dacie, o jakiej mowa w ustawie (wyrok WSA w Warszawie z 28 stycznia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2075/20). Przy czym, skuteczność wykazania spełnienia przesłanki władania nie wymaga w każdym wypadku przedłożenia konkretnego dokumentu, z którego ta okoliczność wynika wprost. Nie wymaga tego też przepis art. 73 ustawy. Oznacza to, że dopuszczalne jest wykazanie tej okoliczności każdym dowodem, także na podstawie przeprowadzenia procesu dowodzenia i wnioskowania na podstawie innych dowodów, które w powiązaniu ze sobą pozwalają na przyjęcie, że tego rodzaju teza została udowodniona dowodami pośrednimi.
Nie można wykluczyć, że granice gruntu zajętego pod drogę publiczną nie będą pokrywać się z granicami istniejących działek. Stwierdzenie tej okoliczności może mieć miejsce dopiero w toku postępowania. Nie można wymagać, że zarządca drogi, przed wszczęciem postępowania na podstawie art. 73 ustawy, doprowadzi do podziału nieruchomości stosownie do tego, w jakiej części była ona zajęta pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. W takiej sytuacji nie prowadzi się procedury podziałowej, kończącej się decyzją o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, ale organ prowadzący postępowanie, na podstawie art. 73 ustawy, dokonuje ustaleń dotyczących zajęcia nieruchomości lub jej części pod drogę publiczną i podział jest zatwierdzany decyzją dotyczącą nabycia prawa własności (art. 73 ust. 3a ustawy).
Decyzja wydawana na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy może być wydana zarówno z urzędu, jak i na wniosek strony. Jedynie w stanie prawnym obowiązującym przed 15 maja 2001 r. mogła być wydana wyłącznie na wniosek właściwego zarządu drogi.
Decyzja wydawana na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy ma charakter deklaratoryjny. Odnosi się do stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu 31 grudnia 1998 r. Orzekając współcześnie, organy zobowiązane są przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w taki sposób, aby dokładnie wyjaśnić stan faktyczny istniejący w stosunkowo odległej przeszłości (w niniejszej sprawie do dnia wydania zaskarżonej decyzji upłynęły 23 lata od daty, na którą stan faktyczny powinien być ustalony). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczność ta nie może pozostać bez wpływu na ocenę miarodajności materiału dowodowego, w tym także miarodajności środków dowodowych. Materiał dowodowy podlega swobodnej ocenie, zgodnie z zasadami wiedzy przedmiotowej i doświadczenia życiowego. Zasady te wskazują, że w przypadku okoliczności odległych w czasie, większą miarodajnością cechują się materiały pisane i dokumenty.
Należy podkreślić, że to organ administracji publicznej ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Powinien to uczynić w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 K.p.a. została skonkretyzowana w przepisach art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Biorąc pod uwagę treść tych przepisów, należy uznać, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności postępowania dowodowego. Okoliczność, w której strona również ma prawo inicjatywy dowodowej, nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku podejmowania z urzędu czynności zmierzających do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (vide: H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, WKP 2023, uwagi do art. 7).
Zasada oficjalności postępowania dowodowego nie jest zróżnicowana w zależności od tego, w jaki sposób postępowanie zostało wszczęte – z urzędu czy na wniosek strony. Zatem, to na organie spoczywa w każdym przypadku obowiązek wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy Równocześnie, na stronie spoczywa obowiązek współdziałania z organem w toku postępowania wyjaśniającego. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonych okoliczności faktycznych może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony (wyrok NSA z 10 października 2007 r. sygn. akt II GSK 172/07). Nieprzedstawienie przez stronę dowodu na określoną okoliczność podnoszoną przez tę stronę oznacza, że organ nie może poprzestać na wezwaniu strony do przedstawienia dowodów, ale powinien poszukiwać innych dowodów na tę okoliczność. Dopiero jeżeli takich dowodów nie ma, organ może przyjąć, że nieprzedstawienie przez stronę dowodu pociąga za sobą skutki negatywne dla strony.
Przechodząc do okoliczności przedmiotowej sprawy należy wskazać, że w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że przedmiotowa nieruchomość nie była w dniu 31 grudnia 1998 r. własnością Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego. Stanowiła ona własność A. A. i B. B. Obecnie w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej dla działek nr [2], nr [1] i nr [3]/2 jako właścicielka nadal ujawniona jest C. C.
Jeżeli chodzi o charakter drogi usytuowanej na ww. nieruchomości, organy ustaliły jej publiczny charakter na podstawie uchwały nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z dnia [...] w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich ([...]), na mocy której droga nr [...] - ul. [...] w Libiążu została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich. Następnie, na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy, drogi lokalne miejskie w dniu 1 stycznia 1999 r. stały się drogami gminnymi. Obecnie przedmiotowa droga oznaczona jest nr [...].
Organy stwierdziły też, na podstawie znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, sprawowanie przez wnioskodawcę władztwa publicznoprawnego nad ul. [...] w Libiążu.
Przedmiotem sporu jest natomiast to, jakie są konsekwencje braku przedłożenia przez Gminę Libiąż dokumentacji geodezyjno-prawnej określającej zakres zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę w dniu 31 grudnia 1998 r.
W toku postępowania administracyjnego Gmina Libiąż twierdziła, że w sprawie doszło do spełnienia przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy w stosunku do działek nr [1], nr [2] i nr [3]/2, niestanowiących 31 grudnia 1998 r. jej własności, a zajętej w części pod drogę gminną - ul. [...] w Libiążu.
Jak wynika z pisma z 15 maja 2020 r., inicjującego postępowanie administracyjne, Urząd Miejski w Libiążu razem z pismem przesłał: kopię dziennika urzędowego, w którym opublikowano uchwałę w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych, metrykę ul. [...] w Libiążu, kopie faktur za utrzymanie nawierzchni dróg na terenie gminy Libiąż w sezonie zimowym (listopad i grudzień 1998 r.), zbiorcze zestawienia prac związanych z zimowym utrzymaniem dróg na terenie gminy za miesiące listopad i grudzień 1998 r. oraz książki dyżurów, a także wydruk z mapy ewidencyjnej i wydruk z księgi wieczystej. Podano również adres właściciela nieruchomości oznaczonej działkami nr [1], [2] i [3]/2. W piśmie z 15 maja 2020 r. wskazano: "Ponadto potwierdzam, że w dniu 31 grudnia 1998 r. położona w obrębie [...] nieruchomość oznaczona działkami nr [1], [2] i [3]/2 o łącznej pow. 0,7006 ha była w części zajęta pod drogę gminną – ul. [...] w Libiążu.".
Wojewoda Małopolski pismem z 28 stycznia 2021 r. wezwał Burmistrza Libiąża do przedłożenia, w ciągu 30 dni od otrzymania wezwania, dokumentacji geodezyjnej obrazującej ustalenie przebiegu granic pasa drogowego w dacie 31 grudnia 1998 r., dokumentacji geodezyjnej zawierającej podział działki w zakresie zajęcia pod drogę w dacie 31 grudnia 1998 r. (w przypadku zajęcia części nieruchomości pod drogę), a także oświadczenia osoby upoważnionej do wydawania oświadczeń, czy wnioskowane nieruchomości były zajęte w całości lub w części (lub nie były zajęte) w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę, wraz ze wskazaniem powierzchni.
Nie udzielono odpowiedzi na to wezwanie. Jednocześnie, Burmistrz Libiąża w piśmie z 2 lutego 2021 r., zatytułowanym "Ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie przez Wojewodę Mazowieckiego", skierowanym do Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii za pośrednictwem Wojewody Mazowieckiego, zaznaczył, że to organ prowadzący postępowanie powinien ustalić stan faktyczny zgodnie ze stanem rzeczywistym nieruchomości, zebrać cały materiał dowodowy przed wydaniem decyzji, w tym zlecić wykonanie dokumentów geodezyjnych, obrazujących stan na 31 grudnia 1998 r. i wydzielić zajętą pod drogę część nieruchomości, co jest częścią postępowania dowodowego.
Następnie, Wojewoda Małopolski, pismem z 8 lutego 2021 r., stanowiącym zawiadomienie o zebraniu materiału dowodowego niezbędnego do rozpatrzenia sprawy, poinformował, że "na dzień wysłania przedmiotowego zawiadomienia" nie została potwierdzona przesłanka zajętości wyżej wskazanych nieruchomości pod drogę publiczną". W związku z tym, wyznaczono termin 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia, na przedłożenie dodatkowych dowodów wskazujących na spełnienie tej przesłanki.
Minister Rozwoju, Pracy i Technologii postanowieniem z 22 lutego 2021 r. stwierdził, że organ rozpatrujący sprawę nie dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Organy uznały, że na podstawie uzyskanego materiału dowodowego nie można stwierdzić, że została spełniona przesłanka zajętości działek nr [1], nr [2] i nr [3]/2 w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną. Skoro Burmistrz Libiąża, jako zainteresowany nabyciem przedmiotowej nieruchomości, jednoznacznie nie wykazał, że jakakolwiek część działek nr [1], nr [2] oraz nr [3]/2 w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną odpowiednią dokumentacją geodezyjną, to nie można stwierdzić, iż przesłanka zajętości została spełniona.
Sąd I instancji uznał, że przedstawiona przez Burmistrza Libiąża dokumentacja, w tym mapa z zaznaczonym przebiegiem drogi gminnej nr [...], ul. [...] w Libiążu, przechodzącej przez nieruchomość ozn. w ewid. gruntów nr [1], nr [2] i nr [3]/2, oraz metryka drogi sporządzona 26 maja 1992 r., pozwalają w wystarczający sposób ustalić zakres wniosku złożonego przez Gminę Libiąż w trybie art. 73 ustawy.
Zdaniem Sądu I instancji, oczekiwanie wyznaczenia rzeczywistego zasięgu przestrzennego tej drogi w obrębie powyższej nieruchomości przez przedłożenie przez wnioskodawcę dokumentacji geodezyjnej, nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. W sprawach określonych dyspozycją normy z art. 73 ustawy komunalizacyjnej, ani gmina, ani powiat, ani województwo, jak i Skarb Państwa, nie mają obowiązku podawać w skierowanym do wojewody wniosku o podjęcie działań powierzchni działki zajętej 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną.
Sąd I instancji podkreślił, że strona nie jest obowiązana dostarczać kompletnego materiału dowodowego, który miałby jedynie podlegać ocenie przez organ prowadzący postępowanie. Poszukiwanie dowodów, mających na celu wyczerpujące zebranie materiału dowodowego w sprawie, do czego zobowiązuje organ przepis art. 77 § 1 K.p.a., nie może w sprawie prowadzonej w omawianym trybie, polegać jedynie na wezwaniu strony do przedłożenia pełnej dokumentacji geodezyjnej. Sporządzenie dokumentacji geodezyjnej jest częścią postępowania dowodowego, którego przeprowadzenie jest ustawowym obowiązkiem organu właściwego do wydania decyzji. Zatem, w razie nieprzedstawienia odpowiedniego opracowania geodezyjnego przez stronę, obowiązek jego uzyskania spoczywać będzie na organie. Zdaniem Sądu I instancji, zarówno ustawa komunalizacyjna, jak również ustawa o drogach publicznych, nie zawierają żadnych ograniczeń dowodowych, a zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.
W tej sytuacji Sąd I instancji uznał, że obie wydane w sprawie decyzje naruszają przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Należy zgodzić się z poglądem, że w sytuacji, gdy podmiot publicznoprawny pozostaje w "administracyjnym sporze" z podmiotem prywatnym w zakresie zasięgu pasa drogowego, to podmiotem władnym obiektywnie ustalić stan faktyczny na gruncie w określonej ustawą dacie (różnymi dostępnymi środkami dowodowymi) jest prowadzący postępowanie wojewoda.
Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że na gruncie niniejszej sprawy, przedstawiona przez Burmistrza Libiąża dokumentacja pozwala w wystarczający sposób ustalić zakres wniosku złożonego przez Gminę Libiąż w trybie art. 73 ustawy, a jedocześnie, że wobec nieprzedstawienia odpowiedniego opracowania geodezyjnego przez stronę, obowiązek jego uzyskania spoczywać będzie na organie, co wpisuje się w nałożony ustawą nakaz sporządzenia obligatoryjnego elementu decyzji (w postaci załącznika do decyzji deklaratoryjnej określającego zakres pasa drogowego).
Sąd I instancji trafnie przyjął, że jeśli materiał dowodowy był niewystarczający do podjęcia wydanego w sprawie orzeczenia, to organy obu instancji bezprawnie zaniechały podjęcia jakiejkolwiek czynności w celu wyjaśnienia istoty sprawy, tj. w celu ustalenia przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy. Zatem, organy przedwcześnie orzekły o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności przedmiotowej nieruchomości.
Zarzucając naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a. wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że Sąd I instancji nieprawidłowo rozpatrzył materiał dowodowy oraz całość okoliczności sprawy, ponieważ w ocenie Ministra Rozwoju i Technologii, postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone prawidłowo, a przesłanka zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. nie została właściwie udokumentowana.
Zarzut ten nie może odnieść zamierzonego skutku wobec stwierdzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, że prawidłowo uznał Sąd I instancji, iż w stanie faktycznym sprawy nie było podstaw do przyjęcia, że nie zostało wykazane niespełnienie przesłanki dotyczącej zajęcia nieruchomości pod drogę wskazanej w art. 73 ustawy.
Zaakceptowanie opisanego wyżej stanowiska Sądu I instancji, skutkuje również uznaniem zarzutu naruszenia art. 73 ust. 1 ustawy za niezasadny.
Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wyrażoną powyżej ocenę prawną (art. 153 w związku z art. 193 P.p.s.a.). Stosownie do okoliczności sprawy rozpatrzy zgromadzony materiał dowodowy oraz dokona oceny potrzeby jego uzupełnienia, uwzględniając przy tym dyrektywy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Proces gromadzenia i oceny dowodów przekonująco uzasadni, stosownie do dyspozycji art. 107 § 3 w związku z art. 11 K.p.a. Dopiero na tak ustalonej podstawie faktycznej rozstrzygnięcia sprawy zdecyduje o wypełnieniu przesłanek zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy.
Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.
Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine P.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.