I OSK 914/20

I OSK 914/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-07-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-05-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maria Grzymisławska-Cybulska /sprawozdawca/
Mariola Kowalska
Piotr Przybysz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Rz 891/19 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2019-11-06
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 3 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 162
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant: asystent specjalista ds. orzecznictwa Marta Ways po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 891/19 w sprawie ze skarg D. G. i A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wygaszenia ostatecznej decyzji orzekającej o podziale nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek K. M. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 6 listopada 2019 r. sygn. II SA/Rz 891/19 oddalił skargi D. G. i A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wygaszenia ostatecznej decyzji orzekającej o podziale nieruchomości.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł A. G. zaskarżając go w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono obrazę przepisów prawa procesowego, mających wpływ na wynik postępowania, tj.: art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako: p.p.s.a.) poprzez nieuprawnione zastosowanie, spowodowane niedostrzeżeniem wad procesowych postępowania administracyjnego w zw. z art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez to, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania administracji publicznej, nie dokonał oceny czynników indywidualizujących stosunek prawny w sprawie mającej wpływ na niezastosowanie i błędną wykładnię przepisu art. 162 § 1 k.p.a., dokonanej z pominięciem zbadania przesłanek interesu społecznego i uzasadnionego interesu strony oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Wskazano, że powyższe naruszenie ma związek z naruszeniem w przepisów Kodeksu Postępowania Administracyjnego:
a) art. 77 w zw. z art. 7 Kodeksu Postępowania Administracyjnego, polegające na braku szczegółowej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym zwłaszcza akt postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta [...] pod nr [...], co spowodowało niedostateczne wyjaśnienie sprawy przez organ, a to w szczególności: niezbadanie merytorycznych i prawnych podstaw wydawania decyzji nr [...], niewzięcie pod uwagę skutków uchylenia planu zagospodarowania przestrzennego w kontekście treści decyzji nr [...] i brzmienia art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami na możliwość realizacji głównego celu tej decyzji, jakim był tylko i wyłącznie podział nieruchomości w oparciu o ustalenia obowiązującego w tamtym czasie planu zagospodarowania przestrzennego, (brak stwierdzenia w osnowie decyzji, że podział następuje celem budowy drogi publicznej); ponadto charakter przeprowadzonego postępowania podziałowego nie powinien powodować automatycznego nabycia własności działek, taki skutek powoduje decyzja o podziale (wydzielenie) nieruchomości pod budowę drogi publicznej; tego typu stwierdzenie w decyzji nr [...] nie występuje, a zatem skoro organ nie wskazał, celu podziału zgodnie z art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podział nastąpił i był nierozerwalnie związany z obowiązywaniem w tamtym czasie planem zagospodarowania przestrzennego. Zarzucono też brak odniesienia się do stawianego zarzutu, że decyzja wywoływała skutki określone art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami podczas, gdy z brzmienia przepisu jednoznacznie wynika, że podział musi następować pod budowę drogi publicznej, a w treści decyzji brakuje tego stwierdzenia, a zatem zdaniem Skarżącego nie może wywołać tego skutku;
b) art. 8 Kodeksu Postępowania Administracyjnego polegające na: rozpoznaniu sprawy w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej, a przejawiający się wadliwą interpretacją przepisów w celu odmowy realizacji prawa odwołującego do żądania stwierdzenia wygaśnięcia decyzji i późniejszego zwrotu przejętej przez gminę nieruchomości pod cele publiczne, które nie zostały zrealizowane; przyjęcie, że wykonanie decyzji powoduje, że nie można mówić o późniejszej jej bezprzedmiotowości podczas gdy taki warunek nie jest w żaden sposób wyartykułowany w art. 162 Kodeksu Postępowania Administracyjnego, praktyka stosowania przedmiotowego przepisu dopuszcza stwierdzenie wygaśnięcia decyzji już wykonanej; przyjęciu, że decyzja o podziale nr [...] z chwalą uprawomocnienia spowodowała przejście na własność gminy części działek utworzonych z działki nr [...] podczas gdy decyzja o podziale - zgodnie z nomenklaturą przyjętą w ustawie o gospodarce nieruchomościami - musi być powodowana celem przeznaczenia jej pod budowę drogi, a tego rodzaju stwierdzenie w decyzji nr [...] nie nastąpiło, nie da się go również wyprowadzić z treści uzasadnienia bowiem jako motywy wydania decyzji organ wskazuje treść planu zagospodarowania przestrzennego, a nie okoliczność przeznaczenia terenu pod budowę drogi;
c) naruszenie art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez, odmowę stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w sytuacji, gdy doszło do faktycznego wywłaszczenia poprzednika prawnego skarżącego, a cel na który powołuje się organ, któremu decyzja miała służyć nie został zrealizowany, niedoszło bowiem do wybudowania drogi publicznej; nie został zrealizowany publiczny cel wywłaszczenia przewidzianego trybem art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami; nierozważenie przesłanki interesu społecznego i interesu strony, błędną i nie prokonstytucyjną wykładnię art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. uchybiającą zasadzie proporcjonalności.
Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz wszystkich decyzji poprzedzających zaskarżony wyrok oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania wywołanych wniesieniem skargi kasacyjnej, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że uchylenie zaskarżonego wyroku oraz wszystkich wydanych w sprawie decyzji na podstawie, obowiązujących przepisów nie jest możliwe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oraz o zasądzenie kosztów' postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje, według norm przepisanych.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył uczestnik postępowania K. M. domagając się oddalenia skargi kasacyjnej oraz zasądzenia od skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Przepis art. 193 zd. drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023, poz. 259 ze zm. – dalej jako: "p.p.s.a.") wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji - w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.
Skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie wyłącznie prawa procesowego mającego wpływ na wynik sprawy. Wyjaśnić trzeba, że dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje, bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny (zob. np. wyrok NSA z 5 listopada 2019 r., II FSK 3864/17).
Istnienie związku przyczynowego pomiędzy zarzucanym w skardze kasacyjnej uchybieniem procesowym, a wydanym orzeczeniem nie może być oceniane w oderwaniu od istoty sprawy. W badanym przypadku skarga kasacyjna dotyczyła wyroku Sądu Wojewódzkiego oddalającego skargę na decyzję w sprawie odmowy wygaszenia decyzji podziałowej. Sądowoadministracyjnej kontroli polegała decyzja wydana na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postepowania administracyjnego (Dz.U. z 2018, poz. 2096 – dalej jako: "k.p.a.")
Tymczasem, w skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie i błędną wykładnię art.162 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 w zw. z art. 7, art. 8 k.p.a. oraz art. 21 Konstytucji RP. Zarzuty te nie mogły przynieść oczekiwanego rezultatu z następujących, przedstawionych poniżej przyczyn.
Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. Do naruszenia tego przepisu mogłoby zatem dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej, bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie.
Z kolei przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. mają charakter wynikowy, co oznacza, że określają one sposób rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej przez wojewódzki sąd administracyjny w zależności od tego, czy organy administracji publicznej dopuściły się takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też do takiego naruszenia nie doszło. I tak odpowiednio, zastosowanie przez sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie regulacji procesowej, które uzasadniała wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Jeżeli zaś sąd nie stwierdzi naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej, to nie może stosować tego przepisu. Wówczas zastosowanie ma art. 151 p.p.s.a. W przedmiotowej sprawie Sąd Wojewódzki konsekwentnie zastosował art. 151 p.p.s.a., uznając zarzuty skargi za nieusprawiedliwione. Ocena ta była trafna.
Zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. został powiązany z zarzutem niezastosowania i błędnej wykładni art. 162 § 1 k.p.a.
W tym miejscu należy zaznaczyć, że zarzut naruszenia art. 162 § 1 k.p.a. zawarty w petitum skargi kasacyjnej został wadliwie skonstruowany. Przepis art. 162 § 1 k.p.a. dzieli się na dwa punkty. Tymczasem, w skardze kasacyjnej nie wskazano jednoznacznie który z punktów art. 162 § 1 k.p.a. miałyby zostać naruszony w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w granicach skargi kasacyjnej, granice te musi wywieść właśnie ze złożonego środka zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie może wyjść poza granice (zarzuty) skargi kasacyjnej i nie może zarzutów skargi kasacyjnej domniemywać.
Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu naruszenia art. 162 § 1 k.p.a. należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. zasadniczo nie jest dopuszczalne formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako zarzutu naruszenia przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyroki NSA z: 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12, 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12, 8 września 2017 r., I OSK 3080/15; postanowienie NSA z 2 marca 2012 r., I OSK 294/12). Zważywszy natomiast na treść argumentacji skargi kasacyjnej, w tym zakresie, należy stwierdzić, że jej zasadności skarżący kasacyjnie upatruje w błędnej wykładni art. 162 § 1 k.p.a., co literalnie wskazuje w pkt II. skargi kasacyjnej. Jednocześnie, treść zarzutu podniesionego w pkt. II.c skargi kasacyjnej pozwala doprecyzować, że chodzi o art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.
Na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Przyjmuje się, że przesłanką wygaśnięcia decyzji jest jej bezprzedmiotowość, rozumiana jako ustanie prawnego bytu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na jej podstawie. Bezprzedmiotowość zachodzi wówczas, gdy nierealne okaże się osiągnięcie celu, ze względu na który decyzja została wydana, wskutek tego, że przestanie istnieć bądź przedmiot rozstrzygnięcia (prawo lub obowiązek strony), bądź podmiot, którego to rozstrzygnięcie dotyczyło (przestał istnieć lub utracił kwalifikację). Bezprzedmiotowość zachodzi także wówczas gdy na skutek zmiany stanu faktycznego albo też prawnego niemożliwe okaże się wykonanie decyzji (wyr. NSA z 30 kwietnia 2009 r., II OSK 659/08, oraz NSA z 30 stycznia 2008 r. sygn. I OSK 4/07). W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie zasadności swojego wniosku o zastosowanie instytucji wygaśnięcia w odniesieniu do decyzji Prezydenta Miasta [...] z 30 grudnia 1998 r. upatrywał w okoliczności wygaśnięcia Miejscowego Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego i Rewaloryzacji Historycznej Dzielnicy Staromieście zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta [...] z dnia 22 listopada 1994 r., nr VIII/65/94 (Dz. Urz. Woj. Rzeszowskiego Nr 12/94, poz.135 z dnia 16 grudnia 1994 r.). Do kwestii tej odniósł się Sąd Wojewódzki, wskazując, że zgodnie z wyraźnym brzmieniem art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. z 2018 r., poz. 1945; dalej: "u.p.z.p.") utrata mocy obowiązującej planu miejscowego nie powoduje wygaśnięcia decyzji administracyjnych wydanych na podstawie tego planu, z zastrzeżeniem niemającego w sprawie zastosowania art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2. Zarzuty skargi kasacyjnej nie obejmują naruszenia art. 34 ust. 2 u.p.z.p.
Dalej należy wskazać, że cel decyzji podziałowej z 30 grudnia 1998 r. został osiągnięty, bowiem w następstwie jej wydania nieruchomość oznaczona jako działka nr 86/6 została podzielona, a powstałe w wyniku tego podziału działki, które stały się następnie przedmiotem obrotu prawnego. Zgodzić się zatem należało z organami, że nie istnieje aktualnie możliwość wzruszenia decyzji z 30 grudnia 1998 r. na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 k.p.a.
Niezasadnie również, w okolicznościach badanej sprawy uzasadnienie skargi kasacyjnej koncentruje się na zarzucanej decyzji podziałowej wadliwości. W tym miejscu należy zauważyć, że zarzuty naruszenia art. 8 i art. 77 k.p.a. zawarte w petitum skargi kasacyjnej również zostały wadliwie skonstruowane. Obydwa przepisy dzielą się na mniejsze jednostki redakcyjne. Tymczasem, w skardze kasacyjnej nie wskazano jednoznacznie jakie jednostki redakcyjne powołanych przepisów miałyby zostać naruszone w niniejszej sprawie. Niezależnie od powyższego wskazać trzeba, że choć zarzut niezastosowania art. 162 § 1 k.p.a. powiązano z zarzutem naruszenia art. 77 w zw. z art. 7, art. 8 k.p.a., to uchybienia tym przepisom skarżący kasacyjnie niesłusznie upatruje w braku zbadania merytorycznych i prawnych podstaw wydania decyzji nr [...]. W aktach sprawy znajduje się decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 1998 r. nr [...]. Dokument ten był znany Sądowi Wojewódzkiemu, który trafnie wskazał, że w trybie art. 162 § 1 k.p.a. skarżący nie mogą skutecznie doprowadzić do zwrotu nieruchomości. Nie ma przy tym wątpliwości, że w zakresie zwrotu nieruchomości, zainicjowano postępowanie administracyjne, które prawomocnie zakończyło się wydaniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 16 lutego 2017 r. sygn. II SA/Rz 1039/16 oddalającego skargę A. G. na decyzję w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Uzasadnienie skargi kasacyjnej akcentuje, że wydając decyzję nr [...] doprowadzono w istocie do wywłaszczenia, a prawo do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowi instrument służący ochronie przed pozornymi wywłaszczeniami. Argumentowano, że w sprawie błędnie przyjęto, że utrata prawa własności nastąpiła na podstawie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w treści decyzji podziałowej nie jest wymagane podanie, że działka gruntu wydzielona została pod drogę publiczną. Argumentacja skargi kasacyjnej koncentruje się na zarzucanej wadliwości decyzji podziałowej, podczas gdy regulacja prawna zawarta w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. odnosi się do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z uwagi na stwierdzenie jej bezprzedmiotowości.
Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 21 Konstytucji RP (który składa się z dwóch ustępów) i przedstawionej na jego uzasadnienie argumentacji, iż cel któremu miała służyć decyzja podziałowa nie został osiągnięty, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie, nabycie nieruchomości w trybie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami mieści się w szerokim ujęciu konstytucyjnej konstrukcji wywłaszczenia, odwołać trzeba się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23 września 2014 r. o sygn. SK 7/13. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny zauważył, że ustalenia dotyczące konstytucyjnej koncepcji wywłaszczenia - z jednej strony, a konstrukcji prawnej i skutków podziału na wniosek dokonywanego na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, prowadzą do wniosku, że już prima facie skutek zastosowania art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami istotnie odbiega od konstytucyjnej definicji wywłaszczenia. W uzasadnieniu tego wyroku zaakcentowano, że przede wszystkim brak jest w konstrukcji art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami pierwotnej, władczej woli podmiotu publiczno-prawnego do przejęcia nieruchomości prywatnej. Odwrotnie, to z inicjatywy podmiotu prywatnego następuje podział, w wyniku którego może dojść do przejęcia własności jednej z nowych działek przez podmiot publiczny. Ponadto, Trybunał wskazał, że "celem publicznym w związku z realizacją którego nieruchomość jest nabywana (przejmowana) jest samo wydzielenie działki pod drogę publiczną. Nie chodzi zatem o wybudowanie drogi (która może zostać wybudowana dużo później), ani o nadanie drodze określonej kategorii drogi publicznej (por. E. Bończak-Kucharczyk, Komentarz do art. 98, [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz Warszawa 2013, s. 19) - por. wyrok TK z 23.09.2014 r., SK 7/13, OTK-A 2014, nr 8, poz. 93.
Niesłusznie w tej sytuacji skarżący kasacyjnie zasadności złożonej skargi kasacyjnej upatruje w naruszeniu art. 21 Konstytucji RP.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.
W pkt 2 wyroku oddalono wniosek uczestnika postępowania K. M. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego z uwagi na brak podstawy prawnej do uwzględniania takiego wniosku. W postępowaniu przed NSA ustawodawca wprowadził zasadę finansowej odpowiedzialności za wynik postępowania. W przypadku oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną jest obowiązana zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ - jeżeli skargą kasacyjną zaskarżono wyrok Sądu I instancji oddalający skargę lub skarżącego - jeżeli skargą kasacyjną zaskarżono wyrok Sądu I instancji uwzględniający skargę (art. 204 p.p.s.a.). Natomiast ustawodawca nie uregulował podstawy prawnej dla zwrotu kosztów postępowania na rzecz uczestników postępowania kasacyjnego.
.