I OSK 914/05

I OSK 914/05 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2005-12-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-08-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Paweł Tarno /sprawozdawca/
Joanna Runge - Lissowska /przewodniczący/
Leszek Włoskiewicz
Symbol z opisem
6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne
Służba Bezpieczeństwa
Skarżony organ
Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędziowie NSA Jan Paweł Tarno(spr.), Leszek Włoskiewicz, Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2005r.sygn. akt II SA/Wa 264/05 w sprawie ze skargi J. C. na rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] [...] w przedmiocie wypowiedzenie stosunku służbowego oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 kwietnia 2004 r., sygn. akt II SA 264/05 uchylił rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny z [...], nr [...]. Wyrok ten zapadł w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, przeprowadzonego na skutek wyroku NSA z 18 stycznia 2005 r., OSK 1578/04. W uzasadnieniu swego orzeczenia WSA w Warszawie stwierdził, że żądanie orzeczenia nieważności zaskarżonego rozkazu nie jest zasadne. Stwierdzone w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym naruszenia prawa, dają podstawę jedynie do uchylenia zaskarżonego rozkazu personalnego.
Niniejszą sprawę rozpoznano w dwóch aspektach. Pierwszy, to wpływ wyroku Trybunału Konstytucyjnego na zaskarżony rozkaz personalny i dalsze konsekwencje tego wpływu na treść orzeczenia Sądu w niniejszej sprawie. Drugi, to zbadanie czy podczas postępowania administracyjnego organ nie popełnił uchybień i określić czy uchybienia te, jeżeli istotnie miały miejsce, będą rzutować na treść orzeczenia Sadu w mniejszej sprawie.
W zakresie oceny skutku, jaki wywarł wyrok Trybunału Konstytucyjnego na zaskarżony rozkaz personalny, Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu II instancji. Zgodnie z treścią art. 190 pkt. l i 4 Konstytucji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne; orzeczenie Trybunatu Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 stycznia 2002 r. w sprawie sygn. akt V CA 1/02 (LEX nr 56019) komentując zapis art. 190 pkt. l stwierdza kategorycznie, "Art. 190 ust. l Konstytucji nadaje orzeczeniom •Trybunału Konstytucyjnego rangę powszechnie obowiązujących i ostatecznych."
Wyrok Trybunału Konstytucyjnego, sam w sobie, powoduje skutki uchylenia decyzji (tu rozkazu personalnego). Teza ta wynika, po pierwsze, z zasady związania sądu wykładnią dokonaną przez Trybunat Konstytucyjny - Naczelny Sąd Administracyjny w tezie wyroku z dnia 22 kwietnia 1999 r. sygn. akt IV SA 410/97 (publikacja LEX nr 48697) stwierdził, że "Powszechnie obowiązująca wykładnia ustawy wiąże organy państwa oraz sądy przez cały okres obowiązywania ustawy, tj. od daty jej wejścia w życie do dnia utraty mocy obowiązującej." Po drugie, z zasady, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego, wskazujący na niekonstytucyjność danego aktu, tworzy z mocy prawa przesłankę do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie decyzji, o czym stanowi art. 145a. Kodeksu postępowania administracyjnego, co z kolei pociąga za sobą określone skutki zawarte w treści art. 145 par. l pkt l lit. b. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wcześniej skutki zawarte w art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym).
W wyroku z dnia 18 czerwca 1999 r. w sprawie sygn. akt II SA 1084/99 (LEX nr 46247) NSA stwierdził: "Jest zasadą, że Naczelny Sąd Administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi występowanie w sprawie przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego. Skoro zatem okoliczność stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja, jest podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego (przesłanką wznowieniową), to taka regulacja prawna uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji (oraz decyzji organu pierwszej instancji) przez Naczelny Sąd Administracyjny". Dalej wskazano, że: "W świetle powołanej normy konstytucyjnej nasuwa się wniosek, że skutkiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę prawną ostatecznej decyzji jest co do zasady powinność uchylenia takiej decyzji. Wskazać trzeba także, iż przepisem art. 82 ustawy z dnia l sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym wprowadzono do Kodeksu postępowania administracyjnego artykuł 145a stanowiący, iż można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja (§ 1) oraz że skargę w takiej sytuacji wnosi się w terminie jednego miesiąca od wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (§ 2). Tak więc podnoszona okoliczność orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o niekonstytucyjności danego aktu prawnego (podstawy decyzji administracyjnej) jest z woli ustawodawcy samodzielną podstawą wznowieniową. Stosownie natomiast do art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) decyzja lub postanowienie podlega uchyleniu, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego."
Niejako na marginesie tych rozważań, podnieść tu należy, że wskazaną wyżej przesłankę wznowieniową, określoną w art. 145a kpa, należy tu rozumieć jako abstrakcyjną możliwość, a więc dla uzyskania skutku uchylenia danej decyzji, gdy została ona już zaskarżona, nie jest konieczne wszczynanie osobnego postępowania przewidzianego wyżej wskazanym przepisem.
Jednakże samo stwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę do wydania zaskarżonego rozkazu personalnego nie może wyczerpywać przedmiotu sprawy. Należy tu zbadać czy podczas postępowania administracyjnego organ nie popełnił innych uchybień, a w szczególności należy zbadać zasadność zarzutów podnoszonych przez pełnomocnika skarżącego. Ten obowiązek sądu administracyjnego wynika zarówno z treści uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie, jak i z innych orzeczeń.
Wykonując ten obowiązek, WSA miał na uwadze stan prawa w dniu wydania zaskarżonego rozkazu personalnego. Zasada ta wynika z treści tezy l i 4 orzeczenia Naczelnego Sadu Administracyjnego - wyrok z dnia 19 czerwca 1995 r. w sprawie sygn. akt I SA 1241/94 (ONSA 1996/2/94). "1. Oceny legalności decyzji administracyjnej można dokonywać tylko na gruncie przepisów prawa obowiązujących w dniu jej wydania, zarówno procesowych, jak i materialnych"; "4. Nie można stwierdzić nieważności decyzji in abstracto, nie kierując decyzji wydanej w trybie art. 158 § 1 kpa do oznaczonego podmiotu będącego stroną, nawet gdy działa się z urzędu." Podobnie kwestię te ujmuje teza wyroku NSA z dnia 28 listopada 1997 r. sygn. akt (III SA 1134/96 (ONSA 1998/101): "Rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan prawa w dniu wydania tej decyzji; na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji tego prawa." (Porównaj także wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r. sygn. akt V SA 535/94 - ONSA 1995/2/91.)
Zdaniem pełnomocnika skarżącego, t po pierwsze nie było podstawy prawnej do podjęcia zaskarżonej decyzji w dniu [...], skoro ustawa o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu weszła w życie w dniu 29 czerwca 2002 r., to pierwszy dzień jej stosowania powinien być dniem następnym, to jest dniem 30 czerwca 2002 r., tak więc dopiero z tym dniem, najwcześniej można było zastosować przepisy tej ustawy. W dniu 29 czerwca 2002 r. przepis ten wprawdzie już istniał w systemie prawnym, ale nie spełniał w tym dniu, z powyższych przyczyn, wymagań podstawy prawnej do działania dla organu administracji. Dla poparcia zasadności tak sformułowanego zarzutu, pełnomocnik skarżącego odwoływał się do zasad obliczania terminów zawartych zarówno w prawie administracyjnym (art. 57 k.p.a.), jak i prawie cywilnym (art. 111 par. 2 Kodeksu cywilnego).
Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił powyższego poglądu. Ustawa o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu została uchwalona przez Sejm w dniu 24 maja 2002 r. i ogłoszona w Dzienniku Ustaw Nr 74, pod pozycją 676 w dniu 14 czerwca 2002 r. Ustawa sama określa datę wejścia w życie. Art. 235 ustawy stanowi, że ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, z wyjątkiem art. 227 i art. 233, które wchodzą w życie z dniem ogłoszenia. Z kolei art. 230 ust. l stanowi, że szefowie ABW i AW, każdy w zakresie swojego działania, w terminie 14 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, uwzględniając kwalifikacje zawodowe funkcjonariusza, jego przydatność do służby w ABW albo AW, a także wysokość posiadanych limitów zatrudnienia i środków budżetowych oraz planowaną strukturę organizacyjna, poinformują pisemnie funkcjonariusza o: 1) proponowanych dla niego warunkach służby albo 2) wypowiedzeniu stosunku służbowego. A zatem ustawa weszła w życie w dniu 29 czerwca 2002 r., (z wyjątkiem art. 227 i art. 233, które zresztą nie są istotne dla przedmiotu niniejszej sprawy). Oczywiście z tym też dniem wszedł w życie art. 230 ustawy, co oznacza, że już tego dnia - 29 czerwca 2002 roku - mógł on stanowić podstawę do określania źródła praw i obowiązków, mógł stanowić podstawę decyzji administracyjnej. Zawarty w tym przepisie 14 dniowy termin do dokonania określonych czynności przez Szefów obu Agencji nie określa, jak to twierdzi pełnomocnik skarżącego, początku biegu tego terminu, ale jego koniec - 14 dni po dniu 29 czerwca 2002 r. Tak więc skoro w dniu 29 czerwca 2002 r. ustawa weszła w życie, to z tą datą wszedł także w życie art. 230 - wynika to z brzmienia art. 233. Nie można zatem skutecznie postawić zarzutu, iż decyzja podjęta w tym dniu nie może powoływać się w swojej podstawie prawnej na treść art. 230 ust. l ustawy.
Pełnomocnik skarżącego powołuje się na wspólny systemowi prawnemu w Polsce sposób obliczania terminu zawarty zarówno w prawie administracyjnym jak i prawie cywilnym, sprowadzający się do założenia, że pierwszym dniem biegu terminu jest dzień następny po danym zdarzeniu, np. w sprawach gdzie uzasadnienie nie jest sporządzane z urzędu, stronie biegnie siedmiodniowy termin do żądania sporządzenia przez sąd uzasadnienia orzeczenia, liczony od dnia następnego od dnia wydania tego orzeczenia. Kontynuując zatem myśl pełnomocnika skarżącego, należało by uznać, że złożenie takiego wniosku o sporządzenie uzasadnienia w dniu wydania orzeczenia jest przedwczesne i bezskuteczne. Jednakże tak nie jest. Co innego bowiem, jest określenie daty upływu danego terminu, a co innego określenie jego początku, a jeszcze co innego określenie daty wejścia w życie danego aktu prawnego. Terminy liczy się zawsze jako dni pełne, zaś dnia zdarzenia inicjującego bieg terminu nie wlicza się do biegu upływu terminu, co nie znaczy, że w dniu tym danej czynności nie można skutecznie dokonać. W tym rozumieniu ujmuje pojęcie terminu Kodeks postępowania administracyjnego w art. 57 par. l - "Jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie to nastąpiło. Upływ ostatniego z wymienionej liczby dni uważa się za koniec terminu."
W niniejszej sprawie bezsporne jest, że dzień 29 czerwca 2002 roku był pierwszym dniem obowiązywania ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu, a więc także i zawartego w niej art. 230. Dzień ten był, w rozumieniu wyżej wspomnianego art. 57 par. l k.p.a., dniem w którym nastąpiło pewne zdarzenie -- tu wejście w życie ustawy -• które to zdarzenie stanowi początek obliczania czternastodniowego terminu. Natomiast wskazany w przepisie art. 230 czternastodniowy termin do dokonania określonych czynności przez Szefów obu Agencji określał, w jakim czasie czynności tych należy dokonać, ustalając ostatni dzień na dokonanie tych czynności na 14 dzień liczony do dnia wejścia w życie ustawy, czyli od dnia 29 czerwca 2002 r. Reasumując, czas w którym Szefowie obu Agencji mogli skutecznie dokonać określonych w przepisie art. 230 czynności z zachowaniem terminu, zawierał się od dnia 29 czerwca 2002 r. (włącznie) do dnia 13 lipca 2002 r. (włącznie).
Zważywszy, że przedmiotowa ustawa została uchwalona w dniu 24 maja 1002 r., zarzut niemożności wcześniejszego poznania jej treści przez organ jest całkowicie chybiony i bez znaczenia w niniejszej sprawie.
Istota drugiego zarzutu sprowadza się do uznania, że organ nie mógł znać i skutecznie zastosować w dniu 29 czerwca 2002 r. kryteriów koniecznych do wydania decyzji, skoro rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów, stanowiące akt wykonawczy do art. 223 ust. l ustawy, zostało wydane dopiero w dniu 29 czerwca 2002 r. Nie można było, jak twierdzi skarżący, stosować tego aktu w dacie 29 czerwca 2002 r., mając na uwadze chociażby potrzebny organowi czas do zapoznania się z tym rozporządzeniem, jak i czas niezbędny do wypracowania przez organ decyzji - tu rozkazu personalnego.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ten zarzut także jest chybiony. Zgodnie z treścią art. 223 ust. 1 ustawy Prezes Rady Ministrów, został zobowiązany do ustalenia, w drodze rozporządzenia, zasad i trybu podziału mienia, dokumentów, limitów zatrudnienia oraz środków budżetowych pozostających dotychczas w posiadaniu jednostek organizacyjnych Urzędu Ochrony Państwa i Wojskowych Służb Informacyjnych, zgodnie z kompetencjami utworzonych Agencji. Rozporządzenie to zostało wydane w dniu 27 czerwca 2002 r. i ukazało się w Dzienniku Ustaw Nr 93, poz. 832 w dniu 29 czerwca 2002 r. Przepis par. 9 tego rozporządzenia stanowił, że wchodzi ono w życie z dniem ogłoszenia, z mocą od dnia 29 czerwca 2002 r. Rozporządzenie to nie jest podstawą do wydania zaskarżonego rozkazu, a więc formalnie nie powinno być przedmiotem analizy sądowej. Jednakże, na co słusznie wskazuje pełnomocnik skarżącego, w sensie logistycznym musiało odegrać istotne znaczenie w procesie podejmowania decyzji kadrowych, albowiem określało ono limity zatrudnienia, oraz podział środków pomiędzy obie nowopowstałe Agencje. Oczywiste jest, że bez informacji zawartych w tym rozporządzeniu Szefowie obu Agencji nie mogliby podjąć decyzji kadrowych określonych w art. 230 ustawy. W dniu 29 czerwca 2002 r. rozporządzenie już obowiązywało. Mogło być zatem podstawą logistyczną do podejmowania decyzji kadrowych. Fakt jego uchwalenia dwa dni wcześniej mógł ułatwić organowi poznanie jego treści i odpowiednie wcześniejsze przygotowanie się do zastosowania tego rozporządzenia w praktyce.
Reasumując, jakkolwiek zdumiewa szybkość działania organu, nie można zarzucić mu naruszenia stosowania prawa na gruncie obowiązujących wówczas przepisów ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu. Podnieść tu także należy okoliczność, istotną dla oceny obu zarzutów, że organ dwukrotnie rozpatrywał sprawę J. C., po raz pierwszy w dniu 29 czerwca 2002 r. i drugi raz, w wyniku wniosku o ponowne jej rozpatrzenie w dniu [...]. Zważywszy na te okoliczność i obowiązek ponownego analizowania przez organ w drodze postępowania odwoławczego całokształtu sprawy, trudno podzielić stanowisko prezentowane przez skarżącego, że organ nie był należycie przygotowany do zastosowania wspomnianych wyżej przepisów.
W świetle powyższych rozważań należy uznać, że organ administracji rozważył prawidłowo (w ówcześnie obowiązującym stanie prawnym) całokształt zgromadzonego materiału dowodowego i właściwie zastosował powołane przepisy w rozumieniu obowiązującej w dniu wydawania rozkazu ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu. W 'konsekwencji zaskarżony rozkaz personalny obarczony jest jedynie uchybieniami wskazanymi w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, które stanowią przesłankę do uchylenia tego rozkazu, albowiem są samodzielną przesłanką do wznowienia postępowania.
Powyższy wyrok został zaskarżony w całości skargą kasacyjną, wniesioną przez J. C. Zarzucono mu:
l/ naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 230 ust. 1 w związku z art. 228 ust l ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. nr 74, poz. 676) w zw. z art. 156 § l pkt. 2 kpa, przez WSA w Warszawie polegającego na przyjęciu za prawidłowe wykładni i zastosowania przepisu przez organ w rozkazie w dniu [...] oraz zaskarżonym rozkazie, mimo pominięcia początku biegu terminu 14 dniowego przewidzianego w przepisie art. 230 powołanej ustawy o ABW i AW i braku upoważnienia ustawowego do podjęcia zaskarżonej decyzji w dniu [...],
2) obrazę prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 230 ust. l w związku z art. 223 ust. l ustawy z dnia 24 maja 2002 r., mając na uwadze także błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 223 ust. l powołanej ustawy, polegające na przyjęciu za prawidłową wykładni i zastosowania przepisu przez organ pomimo oczywistego braku uwzględnienia przez ten organ w rozkazie z [...] koniecznych przepisem art. 230 przedmiotowej ustawy o Agencjach kryteriów, oraz w zaskarżonym rozkazie utrzymującym w mocy nieważny rozkaz personalny, stanowiących rażące naruszenie prawa z art. 156 § l pkt. 2 kpa,
3) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt. 2 i w zw. z art. 141 § 4 - ustawy o ppsa, poprzez brak rozpoznania wszystkich zarzutów skargi w zakresie wystąpienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji rozkazu personalnego na podstawie art. 156 § l pkt. 2 kpa, w szczególności, gdy sąd administracyjny przy dokonywaniu kontroli czynności organu administracyjnego zmierzającego do wydania decyzji administracyjnej I oraz merytorycznej treści załatwienia sprawy w niej wyrażonej nie rozpoznał zarzutu, że czynności organu stanowią rażące naruszenie zasad prawnych przewidzianych w art. 6-11 kpa, w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie organ nie przeprowadził postępowania administracyjnego zgodnie z procedurą i naruszył przepisy kpa (w sposób szczegółowo opisany w skardze i uzasadnieniu skargi kasacyjnej) oraz poprzez przyjęcie przez WSA, że organ prawidłowo ustalił stan faktyczny i rozważył całokształt zgromadzonego materiału dowodowego i zachodzi jedynie przesłanka wznowienia postępowania wobec stwierdzenia niezgodności ustawy z Konstytucją RP przez Trybunał Konstytucyjny, gdy zdaniem skarżącego z materiału dowodowego sprawy jednoznacznie wynika, że uzasadnienie decyzji o braku środków finansowych i limitów zatrudnienia jest nieprawdziwe oraz decyzja o zwolnieniu jako efekt reorganizacji kadr, została w przypadku skarżącego przeprowadzana w sposób arbitralny, stanowiący obejście przepisów gwarantujących funkcjonariuszowi wzmożoną trwałość jego zatrudnienia i podjęta z rażącym naruszeniem prawa.
Wskazując na powyższe, wniesiono o:
1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania lub rozpoznanie merytoryczne skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozkazu,
2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu podniesiono, że NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 stycznia 2005r., (sygn. akt OSK 1578/04), którym uchylił wyrok WSA z 29 lipca 2004 r. (sygn. akt: U SA/Wa 983/04) uznając, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, stwierdził m.in. (na stronie 9 uzasadnienia), w przypadku rozkazów personalnych o zwolnieniu ze służby skutki stwierdzenia nieważności są inne i dalej idące niż skutki ich uchylenia. W myśl przepisu art. l i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpatrując ponownie sprawę na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie rozpoznał jednak wszystkich zarzutów skargi w zakresie wystąpienia przesłanek nieważności decyzji rozkazu personalnego na podstawie art. 156 § l pkt. 2 kpa.
Przesłanka nieważności występuje bowiem również w sytuacji gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej stanowią oczywiste naruszenie zasad prawnych kpa. Niezgodne z zasadami państwa prawnego i skutkujące nieważnością decyzji było również ograniczanie przewidzianych przez ustawę uprawnień funkcjonariusza na podstawie przejściowej normy prawnej, która jeszcze w danym dniu nie mogła wywoływać skutków prawnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny przy dokonywaniu kontroli czynności organu administracyjnego zmierzających do wydania decyzji administracyjnej oraz merytorycznej treści załatwienia sprawy w niej wyrażonej nie rozpoznał zarzutu skargi w zakresie wystąpienia przesłanek nieważności decyzji, w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie organ nie przeprowadził postępowania administracyjnego zgodnie procedurą i zasadami wynikającymi z kpa /art. 6-11/, co stanowiło oczywiste rażące naruszenie prawa skutkujące nieważnością decyzji, w rezultacie uzasadnia wniesienie skargi kasacyjnej w oparciu o podstawę kasacyjną wymienioną w pkt.3) opartą na przesłance wynikającej z art. 174 pkt.2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
tryb dokonania zwolnienia jednoznacznie wskazuje, iż działania podjęte w celu wydania decyzji na podstawie art. 230 ust. l pkt. 2 zostały podjęte przed wejściem w życie ustawy o ABW, a tym samym zaskarżona decyzja - rozkaz personalny wyczerpuje przesłanki art. 156 § l pkt. 2 jako wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Istotny dla rozpatrywanej sprawy jest pogląd wyrażany w orzecznictwie NSA, że w odniesieniu do przepisów o postępowaniu administracyjnym, za rażące ich naruszenie należy uważać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, (np.: wyrok NSA z 8 czerwca 1983 r. I SA 355/83). Pojedyncze naruszenia przepisów proceduralnych stanowią podstawy wznowieniowe, natomiast przesłanka nieważności zachodzi w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią rażące naruszenie zasad prawnych kpa. W niniejsze) sprawie nie przeprowadzono w ogóle postępowania administracyjnego zgodnie z art. 6-11 kpa, zmierzając do wydania istotnego rozkazu decyzji administracyjnej. Takie postępowanie organu administracyjnego należałoby uznać za prawidłowe jedynie w sytuacji, gdyby przepisy wchodzącej w życie ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego ... wprowadzały zasadę, że nie stosuje się przepisów kpa, o ile ustawa stanowi inaczej, (takie unormowanie zastosowano np.: w art.7 oraz art. 55 ust.2 ustawy o cudzoziemcach z dnia 13 czerwca 2003 r., Dz. U, Nr 128, poz. 1175). Otóż przepisy ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu , nie przewidywały wyłączenia stosowania przepisów kpa w ramach postępowania prowadzonego w szczególności w trybie art. 230 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Zgodnie z art. 6 kpa organy administracji państwowej działają na podstawie przepisów prawa. Skoro zatem nie istniał przepis prawa, który ustalałby odmienny tryb przeprowadzenia postępowania administracyjnego, takie postępowanie należało przeprowadzić zgodnie z procedurą kpa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny przy dokonywaniu kontroli działalności i czynności organu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, nie ustalił prawidłowo stanu faktycznego sprawy. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA, jak również z zaskarżonej decyzji, nie wynika na podstawie jakich materiałów zgromadzonych w niniejszej sprawie i w jakim trybie "weryfikacji" kadr organ podejmował decyzje. Z uzasadnienia decyzji nie wynika, że uwzględniono wszystkie przesłanki niezbędne do jej podjęcia, a te które uwzględniono jako uzasadnienie wypowiedzenia, mianowicie zmniejszenie struktury etatowej, limitów zatrudnienia i środków budżetowych, zostały następnie uznane za prawdziwe, bowiem podważono wiarygodność przedstawionych danych o zmniejszeniu limitów zatrudnienia w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym (por. uzasadnienie wyroku TK z dnia 20 kwietnia 2004 r. w sprawie sygn. akt K 45/02 ). Zatem decyzja została podjęta w oparciu o błędne dane o zmniejszeniu limitów zatrudnienia i środków budżetowych posiadane przez nowo mianowanego Szefa ABW. Faktycznie stan limitów zatrudnienia i środków budżetowych nie został zmniejszony, pozostał bez zmian w ustawie budżetowej 2002 r. i w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy o ABW i AW (art. 223 w związku z art.230) wydanym przez Prezesa Rady Ministrów. Nie można zgodzić się z poglądem przedstawionym w uzasadnieniu wyroku WSA, że przepisy rozporządzenia przed jego wejściem w życie mogły stanowić podstawę do przygotowywania decyzji o zwolnieniu, (czyli w praktyce błędnego zastosowania przez organ tego rozporządzenia przed jego wejściem w życie). Organ administracji może bowiem działać na podstawie obowiązujących przepisów prawa, w szczególności gdy wydaje decyzje decydując o ograniczeniu uprawnień na podstawie przepisów przejściowych. Szef ABW dopiero po wejściu w życie tego rozporządzenia w sensie prawnym poznał strukturę docelową, limity etatowe oraz środki budżetowe i od tego momentu mógł wszcząć postępowanie administracyjne zmierzające do wydania decyzji administracyjnej rozkazu personalnego. Ponadto powinna istnieć równa wszystkim stronom postępowania możliwość zapoznania się z stanowiącym przesłankę podejmowania decyzji rozporządzeniem wykonawczym do ustawy w momencie orzekania w sprawie (zasady ogłaszania i stosowania przepisów prawa). Skarżący nie miał takiej możliwości w sensie prawnym i faktycznym w momencie podejmowania decyzji.
W skardze podniesiona została okoliczność, że dziennik ustaw nr 3, w którym zostały opublikowane rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów wykonawcze do ustawy wydane na podstawie delegacji art. 223 ust. l powołanej ustawy o Agencjach, zawierające informacje w sprawie dokonania przeniesień niektórych dochodów i wydatków oraz limitów zatrudnienia i kwot wynagrodzeń skreślonych w ustawie budżetowej na rok 2002r., został wydany również z datą 19 czerwca 2002 r. W dacie wydania decyzji [...] funkcjonariusz, którego dotyczyła decyzja o zwolnieniu, nie miał żadnej możliwości zapoznania się z tymi aktami normatywnymi wykonawczymi do ustawy, ponieważ dopiero w tym dniu rozporządzenia zostały skierowane do druku w Dzienniku Ustaw. Dlatego okoliczność ta mogła mieć wpływ nie tylko na podjęcie przez organ decyzji dotkniętej w rezultacie kwalifikowaną wadą, ale również na naruszenie słusznego interesu danego funkcjonariusza. Z kolei nie można również w tej sytuacji obronić poglądu przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA o prawidłowym stosowania prawa i braku rażącego naruszenia przepisów przez organ. W świetle powyższych okoliczności oczywisty jest zarzut o braku spełnienia przez organ warunków postępowania administracyjnego przewidzianych w dyspozycji art. 8 i 9 kpa.
Przechodząc do podstawy skargi kasacyjnej powołanej w pkt. 1) obrazy prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 230 ust. l w związku z art. 228 ust. l ustawy o ABW i AW w związku z art. 156 § l pkt. 2 kpa, polegającej na pominięciu początku biegu terminu 14 dniowego przewidzianego w przepisie art. 230 przedmiotowej ustawy i braku upoważnienia ustawowego do podjęcia zaskarżonej decyzji w dniu [...] podniesiono, że istotne w sprawie jest błędne stosowanie przepisu, a w konsekwencji kwalifikowana wada decyzji, polegającą na pominięciu tego właśnie początku biegu terminu przewidzianego w przepisie art. 230 przedmiotowej ustawy. W rozpatrywanej sprawie Szef ABW zastosował dwie zupełnie odmienne reguły interpretacyjne przy jednakowym stanie faktycznym, a mianowicie przy obliczaniu biegu terminów z art. 235 oraz 230 ustawy o ABW. Błędny ten pogląd przyjął za właściwy Sąd I instancji i także zastosował w wyroku skutkującym uchyleniem zaskarżonej decyzji, a nie nieważnością. Przyjęte zasady obliczania terminów mają w sprawie istotne znaczenie praktyczne. Otóż przewidziany w przepisie art. 235 ustawy termin 14 dni organ potraktował jako przepis prawa materialnego, do którego zastosował powszechnie przyjęte reguły obliczania terminów począwszy od dnia następnego, a z kolei przewidziany w sąsiadującym przepisie art. 230 termin 14 dni organ potraktował zupełnie inaczej tak jakby to był termin prawa procesowego. Rozpatrując skargę Sąd I instancji uznał błędne stosowanie przepisu za prawidłowe, (str. 8-9 uzasadnienia wyroku WSA). Aby stwierdzić, czy organ miał prawo do wydania indywidualnej decyzji administracyjnej w oparciu o przepis art. 230 w dniu [...] należy udzielić odpowiedzi na pytanie, czy jest to termin prawa materialnego czy procesowego. Termin 14 dni określony w art. 230 niewątpliwie jest terminem ustawowym zamieszczonym w przepisach ustawy - prawa materialnego, w których zawarte są normy kształtujące prawa i obowiązki funkcjonariuszy UOP oraz ABW i AW. Jak podają podręczniki i komentarze, terminem materialnym jest okres, w ciągu którego może nastąpić ukształtowanie praw i obowiązków materialnoprawnych jednostki, (por. Kpa - Komentarz M. Jaśkowska, A. Wróbel, str. 360, wyd. Zakamycze 2000 r; oraz komentarz k.c., księga pierwsza, część ogólna , St. Rudnicki, St.Dmowski , Lexis Nexis 2005, str.427-429) . Według sposobu obliczania terminu w systemie polskiego prawa, cywilnym (art. 111 i nast. k.c.) i administracyjnym (art.57 k.p.a.), najkrótszą jednostką obliczeniową jest doba liczona od północy do północy (tzw. computatio civilis). Należy powołać istotny dla niniejszego zagadnienia pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie prezentowany w wyroku z dnia 3 marca 2004 r.(III S.A. 1957/02) opublikowany w; orzecznictwo NSA i WSA nr 2 (5) 2005,Warszawa 2005. (por. tezę i uzasadnienie powołanego wyroku co do wykładni systemowej obliczania początku biegu terminu),
Zarówno art. 57 kpa, jak i art. 11 § 2 k.c. stanowią, że jeżeli początkiem terminu oznaczonego w dniach jest pewne zdarzenie, nie uwzględnia się przy obliczaniu terminu dnia, w którym to zdarzenie wystąpiło. Przy terminach materialnych nie stosuje się przepisów art. 58-60 kpa o przywróceniu terminu procesowego, początek biegu terminu materialnego (dies a quo) ma istotne znaczenie.
Otóż należy jednoznacznie stwierdzić, że ustawa o ABW i AW nie zawiera żadnych odmiennych reguł co do sposobu obliczania biegu terminów i liczenia początku biegu terminu. Dlatego ma zastosowanie ogólna norma wyrażona w przepisach art. 57 kpa oraz w związku z art. 110 k.c. norma prawna art. 111 § 2 k.c. Należy podkreślić to co szerzej omówiono w skardze, że ustawa rozróżnia pojęcia " w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy" w art.228 tj. [...] funkcjonariusze pełniący służbę w UOP, stają się z mocy prawa funkcjonariuszami ABW, /bądź AW/, od sformułowania "od dnia wejścia w tycie niniejszej ustawy", w art. 230 przewidując termin 14 dni, który rozpoczyna bieg dnia następnego tj. 30 czerwca. Należy również wskazać, iż w ust. 3 tegoż art. 230, w sytuacji gdy stosunek służbowy ma być rozwiązany z dniem zdarzenia, ustawodawca używa wyraźnie sformułowania , które nie pozostawia wątpliwości,, z dniem dokonania tej odmowy". Pełnomocnik skarżącego wyraża pogląd zgodny ze stanowiskiem doktryny i orzecznictwa NSA i SN, iż jak stwierdzono wyżej przy obliczaniu początku biegu terminu procesowego np: przy złożeniu wniosku o sporządzenie uzasadnienia, bądź złożeniu środka zaskarżenia, praktycznie takie zachowanie strony postępowania i czynność prawna jest możliwa w dniu wydania wyroku, a nie dopiero dnia następnego. Inaczej jednak jest przy obliczaniu początku biegu terminu materialnego, np: w zakresie prawa podatkowego, obliczania odsetek, nabycia określonych uprawnień. Na gruncie zagadnień pragmatyki służbowej należy stwierdzić, iż zgodnie z przepisami ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, ABW......i ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. nr 8, poz. 67 z późn. zm.), prawo do nabycia minimalnej emerytury policyjnej (40% podstawy wymiaru) powstaje z dniem 15 lat służby. Warunek ten musi być spełniony na dzień zwolnienia ze służby. Jeżeli zatem brakowałoby do 15 łat służby l dnia, to oczywiście zwolniony funkcjonariusz nie nabyłby prawa do emerytury policyjnej.
Przepis przejściowy art.230 zawierał się w grupie przepisów ustawy, w których zawarte są normy kształtujące prawa i obowiązki funkcjonariuszy ABW lub przejściowe ograniczenia tych praw. Dlatego zaskarżony rozkaz mógł zostać wydany na podstawie przepisu art. 230 ust. 1 powołanej wyżej ustawy począwszy od dnia tj. 30 czerwca 2002 r., a nie [...]. Wchodzący w życie w dniu [...] szczególny przepis art. 230 winien być stosowany ściśle z jego gramatycznym brzmieniem, zatem był podstawą do decyzji administracyjnych od 30 czerwca (włącznie) do 13 lipca 2002r. (włącznie), zatem przez 14 dni, a nie przez 15 dni od 29 czerwca (włącznie) do 13 lipca 2002 r. Dokonana czynność prawna była wówczas możliwa w dniu następnym od dnia zdarzenia, bowiem w dniu zdarzenia była w świetle powyższych uwag bezskuteczna prawnie. Decyzja wydana [...] zawierała kwalifikowaną wadę i naruszała słuszny interes funkcjonariusza.
Należy powołać w tym miejscu zasadę wyrażoną w art. 7 kpa; prawdy obiektywnej, uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Przepis szczególny art. 230 nie mógł być stosowany z naruszeniem minimalnych uprawnień funkcjonariusza przyznanych przez ustawodawcę w zawartej w tym przepisie normie prawnej, która zresztą i tak została uznana później za sprzeczną z Konstytucją jako naruszająca wyrażone przez społeczność międzynarodową normy Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych otwartego do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167).
Mamy więc do czynienia z nieprawidłowym zastosowaniem przez organ przepisu art. 230. W rezultacie decyzja administracyjna już w dniu podjęcia była dotknięta kwalifikowaną wadą. Tym samym zaskarżony rozkaz z dnia 2ó.07.2002r jest dotknięty wadą nieważności jako utrzymujący w mocy nieważną decyzję.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona, ponieważ podniesione w niej zarzuty nie są trafne.
Jeśli chodzi o pierwsze dwa zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, to przede wszystkim należy stwierdzić, że Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co oznacza, że Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego był władny wydać rozkaz personalny w przedmiotowej sprawie z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, tj. 29 czerwca 2002 r. Z kolei należy zauważyć, że nawet gdyby przyjąć, iż dopuszczalna jest odmienna wykładnia przedmiotowych przepisów, taka, jaką prezentuje skarżący, to i tak nie można byłoby mówić o rażącym naruszeniu prawa przez organ administracji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W orzecznictwie NSA dominuje bowiem pogląd (podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie), że do uznania naruszenia prawa za rażące niezbędne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek. Po pierwsze, treść decyzji musi pozostawać w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa. Po drugie charakter tego naruszenia ma być tego rodzaju, że prowadzi do niemożności zaakceptowania owej decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa – por. np. wyrok NSA z 21 października 1992 r., V SA 86/92 i 436-466/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23. Przy tym należy podkreślić, że jednym ze wstępnych warunków uznania, że decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa będącego jej podstawą, jest stwierdzenie, że w zakresie objętym tą decyzją obowiązywał niewątpliwy stan prawny – zob. wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91. Warunek ten nie jest spełniony w przedmiotowej sprawie, albowiem – jak widać z polemiki prowadzonej przez skarżącego z oceną prawną sądu I instancji – znaczenie przepisu art. 230 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. budzi szereg wątpliwości. Nie można zatem przyjąć, że treść rozkazów personalnych w sprawie J. C. pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przytoczonego przepisu ustawy.
Także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, (a mianowicie art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt. 2 i w zw. z art. 141 § 4 - ustawy o p.p.s.a., poprzez brak rozpoznania wszystkich zarzutów skargi, a w szczególności zarzutu, że czynności organu stanowią rażące naruszenie zasad prawnych przewidzianych w art. 6-11 kpa, w sytuacji, gdyż w niniejszej sprawie organ nie przeprowadził postępowania administracyjnego zgodnie z procedurą i naruszył przepisy kpa (w sposób szczegółowo opisany w skardze i uzasadnieniu skargi kasacyjnej) oraz poprzez przyjęcie przez WSA, że organ prawidłowo ustalił stan faktyczny i rozważył całokształt zgromadzonego materiału dowodowego gdy tymczasem z materiału dowodowego sprawy jednoznacznie wynika, że uzasadnienie decyzji o braku środków finansowych i limitów zatrudnienia jest nieprawdziwe) także nie może uzasadniać uwzględnienia skargi kasacyjnej, ponieważ wskazane naruszenia przepisów postępowania (zdaniem skarżącego niezauważone przez WSA w Warszawie) nie są rażącym naruszeniem prawa. Dotyczą one kwestii ustalenia stanu faktycznego sprawy, a więc są uchybieniami, które mogły mieć co najwyżej wpływ na wynik sprawy, a co za tym idzie mogły one jedynie stanowić podstawę faktyczną do uchylenia zaskarżonych rozkazów personalnych w postępowaniu sądowoadministracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Jednakże w rozpoznawanej sprawie - kiedy to doszło do prawidłowego ustalenia przez WSA w Warszawie, że przedmiotowe rozkazy personalne zapadły w postępowaniu administracyjnym dotkniętym podstawą wznowieniową (art. 145a kpa) – nie było potrzeby badania przez Sąd I instancji, czy podnoszone przez skarżącego naruszenia przepisów postępowania miały wpływ na wynik sprawy, skoro Sąd ten był zobligowany do uwzględnienia skargi na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za bezzasadną i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.