I OSK 912/23

I OSK 912/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska /sprawozdawca/
Piotr Niczyporuk
Piotr Przybysz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Wr 379/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2022-11-24
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 188 w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, i art. 135, art. 203 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 25 lutego 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 379/22 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Wrocławia z [...] lipca 2021 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie kwotę 1240 (tysiąc dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 24 listopada 2022 r. IV SA/Wr 379/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie (Skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (Kolegium) z [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu.
Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wnioskiem z 31 maja 1999 r. Skarżąca zwróciła się o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], [...], o powierzchni 0,2264 ha, obręb L., miasto W. na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 VIII 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899) – dalej "ugn". Do wniosku załączono m.in. decyzję Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego we W. z [...] VII 1988 r. (nr [...]) zobowiązującą Dolnośląską Dyrekcję Okręgową Kolei Państwowych W. do uiszczania opłaty rocznej z tytułu zarządu (użytkowania) gruntem zabudowanym przekazanym decyzją "zgodnie z ewidencją" położonym we W., obręb L., oznaczonym na mapach geodezyjnych jako działka nr [...], [...] o pow. 8 a i 78 m2 przy ul. [...]. Do wniosku załączono także zawiadomienie Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego W. z [...] X 1989 r. (nr [...]) o zmianie wysokości opłaty rocznej z tytułu zarządu – użytkowania.
W toku postępowania dowodowego organ pierwszej instancji podjął czynności mające na celu ustalenie, czy wydane zostało orzeczenie ustanawiające prawo zarządu lub użytkowania wyżej opisanym gruntem. Zwrócono się do właściwych jednostek dysponujących archiwalnymi dokumentami (tj. Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W., Archiwum Państwowego we W., Muzeum Architektury we W., Archiwum Akt Nowych w Warszawie). Organ pierwszej instancji uzyskał także od Skarżącej informacje otrzymane z Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju. Nadto włączono do materiału dowodowego dokumenty postępowania komunalizacyjnego dotyczącego przedmiotowej nieruchomości zakończonego prawomocną decyzją Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] VIII 2005 r. ([...]) stwierdzającą nabycie z mocy prawa, z dniem 27 V 1990 r., przez gminę W. prawa własności przedmiotowej nieruchomości.
Decyzją z [...] IV 2017 r. (nr [...]) organ pierwszej instancji odmówił Skarżącej stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, z dniem 5 XII 1990 r., prawa użytkowania wieczystego gruntu. W decyzji zaznaczono, że w świetle przeprowadzonych dowodów nie ma podstaw do stwierdzenia, że na rzecz Skarżącej ustanowiono prawo zarządu lub użytkowania przedmiotowej nieruchomości, co wyklucza możliwość wydania pozytywnej decyzji w świetle art. 200 ugn oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 II 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 23, poz. 120 z późn. zm.) dalej zwanego "rozporządzeniem". Powołane regulacje uzależniają bowiem stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego od tego, by na dzień 5 XII 1990 r., grunt pozostawał w zarządzie państwowej lub komunalnej osoby prawnej. Samo ustalenie opłaty z tytułu zarządu (użytkowania) nie świadczy o oddaniu gruntu w zarząd (użytkowanie) jeśli w orzeczeniu ustalającym opłatę nie nawiązano do żadnej innej decyzji ustanawiającej prawo zarządu (użytkowania). Organ pierwszej instancji podkreślił także, że uwłaszczeniu na rzecz Skarżącej sprzeciwia się także okoliczność komunalizacji przedmiotowego gruntu. Warunkiem bowiem przejścia prawa własności gruntu na rzecz gminy Wrocław z dniem 27 V 1990 r. było m.in. to, by w tym dniu nie należał on do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim.
Decyzją odwoławczą z [...] VI 2017 r. ([...]) Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach decyzji Kolegium podkreśliło, że nie ma w okolicznościach sprawy podstaw do wydania decyzji uwłaszczeniowej na podstawie art. 200 ugn, bowiem grunt stanowił wcześniej przedmiot komunalizacji, co wyklucza możliwość zastosowania art. 200 ugn.
Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 XI 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 662/17, oddalono skargę wniesioną przez Skarżącą. Sąd podzielił stanowisko zaprezentowane w zakwestionowanej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 15 XI 2019 r., sygn. akt I OSK 701/18, uwzględnił skargę kasacyjną Skarżącej uchylając wyrok Sądu Wojewódzkiego oraz decyzje organów obu instancji. Sąd drugiej instancji zaznaczył przede wszystkim, że sama okoliczność komunalizacji gruntu, a więc przejścia prawa własności na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, nie wyklucza możliwości jego uwłaszczenia w trybie art. 200 ugn, a więc stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego przez państwową lub komunalną osobę prawną. W sprawie natomiast istotne znaczenie ma ustalenie okoliczności, czy z dniem 5 XII 1990 r. Skarżącej przysługiwało prawo zarządu (użytkowania) gruntu, przy uwzględnieniu przepisów rozporządzenia. W ocenie Sądu drugiej instancji organy administracji nie dokonywały wykładni ani nie stosowały przepisów wskazanego rozporządzenia. Organy administracji uznając, że ustalenia dokonane w prawomocnej decyzji komunalizacyjnej, dotyczące działki będącej przedmiotem wniosku o uwłaszczenie, w szczególności fakt niewykazania przez Skarżącą w postępowaniu komunalizacyjnym, że posiadała tę działkę w zarządzie, uniemożliwiają uwłaszczenie Skarżącej na tej działce, nie przeprowadziły stosownego postępowania dowodowego.
Rozpatrując sprawę ponownie organ pierwszej instancji zwrócił się do Skarżącej o przedłożenie dokumentu potwierdzającego prawo zarządu (użytkowania). Skarżąca kilkakrotnie wnosiła o przedłużenie terminu wyznaczonego do przedłożenia stosownych dokumentów powołując się na konieczność analizy zasobów archiwalnych Skarżącej. Skarżąca oświadczyła także, że zwróciła się do Archiwum Akt Nowych w Warszawie o przeprowadzenie dodatkowej kwerendy, jednak nie uzyskała dotychczas odpowiedzi. Ostatecznie, pismem z 26 II 2021 r. Skarżąca oświadczyła, że podtrzymuje żądanie, zaś dokumenty załączone do wniosku są wystarczające do wydania decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego.
Decyzją z [...] VII 2021 r. (nr [...]) organ pierwszej instancji odmówił stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, z dniem 5 XII 1990 r,. przez Skarżącą prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono obszernie postawę prawną decyzji powołując się m.in. na art. 200 ugn oraz przepisy rozporządzenia. Podkreślono utrwalone dotąd w orzecznictwie stanowisko, że decyzja o naliczeniu opłat może być uznana za podstawę stwierdzenia zarządu lub użytkowania jedynie wtedy, gdy w decyzji o opłatach wskazana jest konkretna decyzja administracyjna, na podstawie której zostało ustanowione prawo zarządu lub użytkowania. Zaznaczono, że przedłożona przez Skarżącą decyzja w sprawie opłaty, jakkolwiek stanowi decyzję wymienioną w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, to jednak nie powołuje żadnego orzeczenia ustanawiającego prawo zarządu lub użytkowania. Wskazuje jedynie, że wymierzenie opłaty następuje "zgodnie z ewidencją gruntów". Organ pierwszej instancji odwołał się też do wyników przeprowadzonego postępowania dowodowego zaznaczając, że nie dały one podstaw do ustalenia, że w konkretnym przypadku wydane zostało orzeczenie ustanawiające zarząd lub użytkowanie. W decyzji organu pierwszej instancji odniesiono się także do argumentów podnoszonych przez Skarżącą w postępowaniu, zmierzających do wykazania, że zarząd przysługiwał jej z mocy prawa. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że nieruchomości znajdujące się w faktycznym posiadaniu PKP, co do których nie została wydana decyzja administracyjna o oddaniu gruntu w zarząd, nie mogły być uznane za należące do tego przedsiębiorstwa, w rozumieniu przysługiwania tytułu prawnego w postaci zarządu powstałego z mocy prawa, po dacie uchylenia rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 IX 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. z 1926 r. Nr 97, poz. 568). Jakkolwiek art. 4 ust. 1 powołanego rozporządzenia przewidywał, że przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" prowadzi eksploatację wszystkich linii kolejowych, zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji i w tym celu obejmuje w zarząd i użytkowanie cały ich majątek nieruchomy. Rozporządzenie to jednak utraciło moc z dniem 8 XII 1960 r., tym samym PKP utraciło zarząd nieruchomościami przyznanymi uchylonym rozporządzeniem, gdyż zarząd powstały ex lege nie może istnieć bez ważnej i obowiązującej podstawy prawnej jego powstania.
Decyzją odwoławczą z [...] XII 2021 r. ([...]) Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium podzieliło stanowisko ww. organu zarówno co do okoliczności faktycznych jak i prawnych sprawy. Podkreśliło, że Skarżąca w istocie posiadała zawnioskowany grunt bez tytułu prawnego. W jego ocenie przedstawione przez Skarżącą dokumenty o ustaleniu opłaty rocznej i zmianie wysokości takiej opłaty zostały przez organ pierwszej instancji ocenione prawidłowo. W dokumentacji tej nie ma wzmianki o istnieniu decyzji o przekazaniu objętej nią nieruchomości w zarząd, bądź o innym dokumencie będącym źródłem prawa zarządu ustanowionego na rzecz poprzednika prawnego Skarżącej. Kolegium powołało się m.in. na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 XI 1999 r. (sygn. akt U 6/99), gdzie zaznaczono, że dokument zawierający decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania, gdy jest wydany w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Innymi słowy, dokument zawierający decyzję o naliczeniu opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania jedynie wówczas, gdy w decyzji o opłatach wskazana jest konkretna decyzja administracyjna na podstawie, której zostało ustanowione prawo, a konkretna decyzja wskazana w tejże decyzji o naliczeniu opłat zaginęła lub uległa zniszczeniu. Kolegium podkreśliło też, że organ pierwszej instancji w toku postępowania zwracał się zarówno do różnych instytucji publicznych, jak i do Skarżącej o udzielenie informacji dotyczących decyzji stanowiącej o tytule prawnym w postaci zarządu opisaną nieruchomością. Żadna z otrzymanych informacji nie dała podstaw do przyjęcia, że ustanowiono w tym przypadku prawo zarządu lub użytkowania.
W skardze na powyższą decyzję Skarżąca wniosła o: uchylenie decyzji organów obu instancji, stwierdzenie ich nieważności, przekazanie sprawy organom ze wskazaniem sposobu jej rozstrzygnięcia, dopuszczenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało stanowisko, odnosząc się do zarzutów skargi i wnosząc o jej rozpatrzenie w trybie uproszczonym oraz oddalenie.
Skarżąca nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając skargę wyjaśnił, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy jest rzeczą bezsporną, że Skarżąca dysponuje jedynie decyzją Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego we Wrocławiu z dnia [...] VII 1988 r. (nr [...]) zobowiązującą Dolnośląską Dyrekcję Okręgową Kolei Państwowych W. do uiszczania opłaty rocznej za grunt oznaczony jako działka nr [...], [...] o pow. 8 a i 78 m2 przy ul. [...], co zdaniem Sądu pierwszej instancji jest niewystarczające do wydania decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego na zasadzie art. 200 ugn.
Skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu Wojewódzkiego skargą kasacyjną w całości zarzucając mu naruszenie:
I. wskazując na art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a także zastosowanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów przez przyjęcie, że w obrocie prawnym. nie występowała decyzja administracyjna o ustanowieniu na rzecz Dolnośląskiej Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych we W. prawa zarządu do przedmiotowej nieruchomości, a w konsekwencji przyjęcie, że przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" na dzień 5 grudnia 1990 roku nie legitymowało się prawem zarządu przedmiotowej nieruchomości i wydanie decyzji o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 roku przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" z siedzibą w Warszawie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości i prawa własności znajdujących się na tym gruncie budynków i budowli,
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dowolną a nie swobodną ocenę dowodu z decyzji o naliczeniu opłat z tytułu zarządu nieruchomością i przyjęcie, że decyzja ta nie potwierdza oddania nieruchomości w zarząd, pomimo tego, że decyzja taka wydawana była właśnie wtedy, gdy nieruchomość pozostawała w zarządzie zarządcy gruntu, co doprowadziło do błędu w ustaleniach faktycznych, polegającego na przyjęciu, że nie zachodził stosunek zarządu,
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z § 4 ust. 1 pkt 6 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 roku w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. 1998 Nr 23, poz. 120 z późn. zm.) poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" na dzień 5 grudnia 1990 roku nie legitymowało się prawem zarządu przedmiotowej nieruchomości i wydanie decyzji o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 roku przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" z siedzibą w Warszawie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości i prawa własności znajdujących się na tym gruncie budynków i budowli,
II. wskazując na art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2021, poz. 1899) poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 roku przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" z siedzibą w Warszawie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości i prawa własności znajdujących się na tym gruncie budynków i budowli,
2) art 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz.U. 1960 nr 54 poz. 311, tj. Dz. U. 1989 nr 52 poz. 310 ze zm.) – poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy przepis ten stwierdza, że PKP w swoim posiadaniu miała nie tylko infrastrukturę kolejową, ale także wydzielony grunt, na którym ta infrastruktura kolejowa się znajdowała,
3) art 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 1 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa ''Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. z 1948 r. Nr 43, poz. 312), art. 16 ust. 1, 2 i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz.U. z 1970 r. Nr 9, poz. 76) oraz art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (t.j. Dz.U. Nr 112, poz. 981 ze zm.) - art. 16 ust. 1 i 2 oraz art 50 ust. 1 Ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. 1989 nr 26 poz. 138), przez ich niezastosowanie w sytuacji, kiedy przepisy prawa przewidywały wyposażenie przedsiębiorstwa państwowego (...) w środki niezbędne do prowadzenia działalności i mienie stanowiące wydzieloną część - poprzez jego niezastosowanie a przez to nieuwzględnienie przejścia z mocy prawa gruntów będących w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego (...) w zarząd tego przedsiębiorstwa.
Skarżąca wniosła o:
1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu,
2) zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., kosztów postępowania według norm przepisanych.
Jednocześnie Skarżąca oświadczyła o zrzeczeniu się rozprawy.
Odpowiedź na skargą kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Kwestię sporną w niniejszej sprawie stanowi ustalenie, czy możliwe jest uznanie, jedynie na podstawie decyzji zobowiązującej do uiszczania opłaty rocznej za grunt, że sporny grunt znajdował się w zarządzie Skarżącej na dzień 5 grudnia 1990 r.
Stanowisko w tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny zajął w niedawno podjętej uchwale w składzie siedmiu sędziów NSA z dnia 16 grudnia 2024 r., sygn. I OPS 2/23, publ.www.nsa.gov.pl. Zgodnie z jej treścią: "W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne decyzja, o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r. Nr 23 poz. 120), może stanowić samoistny dowód stwierdzenia posiadania wskazanego w tej decyzji gruntu w zarządzie, o którym mowa w art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.)".
Podjęcie powyższej uchwały wymaga szerszego odniesienia się do jej wybranych fragmentów. W uchwale na wstępie wyjaśniono, że uwłaszczenie i komunalizacja stanowią odrębne formy przekształceń własnościowych, z których druga polega na nabyciu przez gminy na własność z mocy samego prawa mienia należącego do podmiotów wskazanych w ww. art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej z dniem 27 maja 1990 r. W ramach komunalizacji Skarb Państwa wyzbył się własności określonych nieruchomości na rzecz gminy. Postępowanie uwłaszczeniowe dotyczy natomiast rozliczeń wewnętrznych w ramach Skarbu Państwa, gdzie nie dochodzi do przejścia własności, a jedynie ustanowienia użytkowania wieczystego na gruntach Skarbu Państwa lub gminy. Na odmienność tę Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę w uzasadnieniu uchwały I OPS 2/16 stwierdzając, że: "Decyzja o wymiarze opłaty z tytułu zarządu nie jest więc w postępowaniu komunalizacyjnym wystarczająca dla uznania istnienia po stronie PKP zarządu. Natomiast w postępowaniu uwłaszczeniowym o stwierdzenie nabycia przez PKP prawa użytkowania wieczystego decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu jest jednym z dowodów, na których podstawie dokonuje się stwierdzenia prawa do zarządu. Wynika to z treści § 4 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 23, poz. 97). Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w ustawie (art. 2d) z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) i dotyczy wyłącznie postępowania o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego."
W omawianej uchwale I OPS 2/23 wskazano, że językowe znaczenie § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, w zakresie objętym wnioskiem o podjęcie uchwały, nie budzi wątpliwości. Zgodnie z brzmieniem wskazanego przepisu, właściwy organ stwierdza dotychczasowe, tj. do dnia 5 grudnia 1990 r., przysługiwanie państwowej lub komunalnej osobie prawnej prawa zarządu, na podstawie decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością. Treść tego przepisu jest taka sama jak analogicznego przepisu w rozporządzeniu z 1993 r. Przepis ten nie zawiera żadnych dodatkowych wymagań co do treści powołanej decyzji, poza tymi, które wprost wynikają z tego przepisu. Decyzja taka musi zatem zawierać rozstrzygnięcie o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu i wskazywać (identyfikować) nieruchomość, objętą tym rozstrzygnięciem. Prawodawcze uznanie takiej decyzji za jeden z wystarczających dowodów w postępowaniu uwłaszczeniowym do stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu oznacza bowiem, że dowód w tej postaci będzie indywidualizował przedmiot zawartego w nim rozstrzygnięcia, tj. ustalenie lub aktualizację opłaty za zarząd skonkretyzowaną nieruchomością, obowiązującej do dnia 5 grudnia 1990 r. Taką wykładnię potwierdza treść § 5 ust. 1 omawianego rozporządzenia, do którego zawarto odesłanie w zdaniu wprowadzającym do § 4 ust. 1 tego rozporządzenia. Powołany § 5 ust. 1 stanowi bowiem, że właściwy organ z urzędu stwierdza dotychczasowe prawo zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. A zatem tylko przy spełnieniu warunków, wynikających z § 4 ust. 1 pkt 6 i § 5, decyzja wskazana w § 4 ust. 1 pkt 6 stanowi dowód w postępowaniu uwłaszczeniowym.
W uchwale podkreślono, że podstawowym, a z reguły wręcz jedynym argumentem podnoszonym w orzeczeniach wyrażających pogląd co do ograniczonej mocy dowodowej decyzji o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, są wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 22 listopada 1999 r., sygn. akt U 6/99 oraz z 9 kwietnia 2001 r., sygn. akt U 10/00. Zasadnicze znaczenie w sprawie ma zatem ocena tego, czy z powołanych wyroków Trybunału Konstytucyjnego można wyprowadzać wnioski co do stosowania art. 200 ust. 1 ugn w zw. z § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, a zatem innych przepisów niż objęte powołanymi wyżej orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego. Po dokonaniu analizy przywołanych wyżej wyroków Trybunału Konstytucyjnego, przepisów rozporządzenia, których te wyroki dotyczą w uzasadnieniu uchwały przyjęto, że wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 22 listopada 1999 r. i z 9 kwietnia 2001 r. oraz rozumowania przedstawione w uzasadnieniach powyższych wyroków nie stanowią podstawy do odstąpienia od językowego znaczenia § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia. Wywiedziono (mając na uwadze, że w świetle art. 200 ust. 1 ugn w zw. z § 4 ust. 1 i 3 oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia, w postępowaniu uwłaszczeniowym przedmiotem dowodzenia jest określona okoliczność faktyczna, stanowiąca normatywną podstawę uwłaszczenia, tj. władanie przez państwową lub komunalną osobę prawną gruntem państwowym w ramach prawa zarządu w dacie 5 grudnia 1990 r.), że przepisy § 4 rozporządzenia należy odczytywać jako katalog dowodów przewidzianych w jednym tylko celu, tj. dla udokumentowania powyższej okoliczności faktycznej na potrzeby szczególnego postępowania uwłaszczeniowego. Omawiane przepisy rozporządzenia i wymienione w nich środki dowodowe, przewidziane dla dowodzenia prawa zarządu, nie mają bowiem zastosowania w innym postępowaniu, aniżeli postępowanie uwłaszczeniowe.
W uzasadnieniu uchwały wskazano ponadto, że żadne przepisy szczególne nie przewidywały dla decyzji o opłatach wymogu odwołania się do wcześniejszej decyzji o powierzeniu nieruchomości w zarząd, z braku tego rodzaju odwołania także nie można wyprowadzać wniosku co do nieistnienia zarządu, również w przypadku gdy prawo to powstało w drodze decyzji. W takich okolicznościach, wobec braku przepisów szczególnych, w uchwale przyjęto, że jedyne wymagania co do treści decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat za zarząd, to ogólne wymogi dotyczące decyzji, przewidziane w przepisach kpa, z których również nie wynikało i nie wynika, aby taka decyzja, jak o ustaleniu opłaty za zarząd, miała w swojej treści odwoływać się do źródła ustanowienia tego uprawnienia. Skoro zatem odwołanie się do decyzji o ustanowieniu zarządu, czy też w ogóle do źródła tego zarządu, nie było normatywnym elementem obligatoryjnym decyzji o opłatach za zarząd, z braku takiego odwołania w treści wskazanej decyzji nie można wyprowadzać żadnego wniosku co do braku wartości dowodowej takiej decyzji w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia.
W uchwale ponadto akcentowano, że demokratyczne państwo prawne nie powinno tolerować sytuacji, w której osoby prawne przez nierzadko kilkadziesiąt lat prowadzą działalność na gruntach zajmowanych bez udokumentowanego tytułu prawnego i nie sposób nie dostrzec, że intencją ustawodawcy przy wprowadzeniu przepisów uwłaszczeniowych było uporządkowanie tego stanu rzeczy – w takim kontekście należy odczytywać przepisy rozporządzenia. Intencją ustawodawcy wprowadzającego instytucję uwłaszczenia do porządku prawnego było nadanie państwowym i komunalnym osobom prawnym uprawnienia do zajmowanego przez nie gruntu, czemu mają służyć m.in. przepisy rozporządzenia, tj. praktycznej realizacji uwłaszczenia ustanowionego mocą art. 2 i 2a ustawy z 1990 r., a następnie art. 200 ugn.
Z szeroko przytoczonego uzasadnienia uchwały I OPS 2/23 wynika zatem, co następuje.
Po pierwsze - powołane w jej treści przepisy, ani także inne regulacje dotyczące procedury uwłaszczeniowej, nie przewidują wymogu odwoływania się w treści decyzji określonej w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia do aktu ustanowienia lub nabycia prawa zarządu, jako warunku uznania wartości dowodowej tej decyzji.
Po drugie - decyzja o opłatach musi zawierać rozstrzygnięcie o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu i wskazywać (identyfikować) nieruchomość, objętą tym rozstrzygnięciem. Dowód w tej postaci będzie indywidualizował przedmiot zawartego w nim rozstrzygnięcia, tj. ustalenie lub aktualizację opłaty za zarząd skonkretyzowaną nieruchomością, obowiązującą do dnia 5 grudnia 1990 r.
Po trzecie - rozważań Trybunału Konstytucyjnego zawartych w wyrokach z 22 listopada 1999 r., sygn. akt U 6/99 oraz z 9 kwietnia 2001 r., sygn. akt U 10/00 nie można odnosić do prawa zarządu, jako przesłanki uwłaszczenia państwowych i komunalnych osób prawnych. Z uwagi na zasadnicze różnice pomiędzy użytkowaniem, jako ograniczonym prawem rzeczowym, a prawem zarządu, niezasadne jest posługiwanie się analogią i przenoszenie twierdzeń Trybunału Konstytucyjnego dotyczących § 6 rozporządzenia na § 4 tego rozporządzenia.
Po czwarte - decyzja, o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. może stanowić samoistny dowód stwierdzenia posiadania wskazanego w tej decyzji gruntu w zarządzie.
W związku z powyższym skład orzekający uznał, iż skoro z uzasadnienia uchwały o sygn. akt I OPS 2/23 wynika, że: powołane w jej treści przepisy, ani także inne regulacje, dotyczące procedury uwłaszczeniowej, nie przewidywały i nie przewidują wymogu odwoływania się w treści decyzji, określonej w § 4 ust. 1 pkt 6 cyt. rozporządzenia, do aktu ustanowienia lub nabycia prawa zarządu, jako warunku uznania wartości dowodowej tej decyzji, to decyzja o opłatach może stanowić samoistny dowód istnienia zarządu w postępowaniu uwłaszczeniowym. Rozważań Trybunału Konstytucyjnego, zawartych w wyrokach z dnia 22 listopada 1999 r. (sygn. akt U 6/99) oraz z dnia 9 kwietnia 2001 r. (sygn. akt U 10/00) nie można bowiem odnosić do prawa zarządu, jako przesłanki uwłaszczenia państwowych i komunalnych osób prawnych z uwagi na zasadnicze różnice pomiędzy użytkowaniem, jako ograniczonym prawem rzeczowym, a prawem zarządu. Jednocześnie jednak decyzja o opłatach musi zawierać rozstrzygnięcie o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu oraz wskazywać (identyfikować) nieruchomość, objętą tym rozstrzygnięciem. Dowód w tej postaci musi bowiem indywidualizować przedmiot zawartego w nim rozstrzygnięcia, tj. ustalenie lub aktualizację opłaty za zarząd skonkretyzowaną nieruchomością. Z tej więc przyczyny zarzuty kasacyjne wskazane w pkt I podpunkt 3) oraz II podpunkt 1), należało uznać za uzasadnione.
Poza tym zasadne okazały się również zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty procesowe w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a oraz w zw. z art. 80 k.p.a. Wprawdzie argumentacja towarzysząca tym zarzutom nie była w pełni trafna tym niemniej, w świetle tego co zostało wyżej powiedziane, zgodzić się trzeba ze Skarżącą, że – wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji - nie zostały w pełni w tym przypadku wyjaśnione wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności.
Za nieuzasadnione natomiast, Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty zawarte w pkt II podpunkt 2 i 3. Wskazać należy, że w myśl art. 3 pkt 2 uk ilekroć w ustawie jest mowa o "obszarze kolejowym", należy przez to rozumieć wydzieloną powierzchnię gruntu, przeznaczoną do utrzymania i eksploatacji kolei, wraz ze znajdującymi się na nim budowlami i urządzeniami służącymi temu celowi. Przepis ten nie reguluje kwestii posiadania działek, na których posadowione są urządzenia kolejowe, w tym przejazdy (skrzyżowania torów kolejowych z drogami publicznymi). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego czyni to zarzuty naruszenia zacytowanego powyżej przepisu niezasadnymi.
Jednocześnie odnosząc się do przepisów prawa, które zdaniem autora skargi kasacyjnej przewidywały wyposażenie kolei w środki niezbędne do prowadzenia działalności, należy zauważyć, że wielokrotnie już w orzecznictwie sądów administracyjnych zwracano uwagę, że przepisy te mają charakter przepisów ogólnych. Jako takie nie mogą one zaświadczać, że Skarżąca spółka (jej poprzednik prawny) posiadała indywidualnie określone działki w rozumieniu art. 34 ust. 1 ustawy komercjalizacyjnej. Przepisy, na które powołał się autor skargi kasacyjnej, nie wymieniają bowiem żadnych działek czy nieruchomości ani nie odsyłają do wykazu tych działek i nieruchomości. Sam fakt wydania przepisów wyposażających kolej w majątek niezbędny do prowadzenia jej działalności i fakt obowiązywania tych przepisów nie może prowadzić do wniosku, że sporna działka znajdowała się w posiadaniu Skarżącej lub jej poprzednika prawnego. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 1 rozporządzenia o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", art. 16 ust. 1, 2 i art. 5 ust. 1 uk, art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o przedsiębiorstwach państwowych oraz art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 50 ust. 1 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe".
Podsumowując, Sąd kasacyjny uznał, że skarga kasacyjna ma częściowo uzasadnione podstawy, w konsekwencji na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzje organów obu instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględniają wykładnię przedstawioną w niniejszym wyroku, wyjaśnią kwestię rozbieżności jeśli chodzi o powierzchnię przedmiotowej nieruchomości wskazaną we wniosku Skarżącej a powierzchnię wynikającą z decyzji zobowiązującej do opłaty rocznej za zarząd gruntem jak również ustalą, czy nie zachodzi przesłanka negatywna, o której mowa w art. 200 ust. 4 u.g.n.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz Skarżącej zwrot kosztów postępowania za obie instancje.
W niniejszej sprawie pełnomocnik Skarżącej – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.