I OSK 91/06

I OSK 91/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2006-10-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-01-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jolanta Rajewska
Leszek Włoskiewicz /przewodniczący/
Marek Stojanowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Grunty warszawskie
Sygn. powiązane
I SA/Wa 541/04 - Wyrok WSA w Warszawie z 2005-08-26
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Włoskiewicz Sędziowie sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) sędzia NSA Jolanta Rajewska Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 4 października 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 541/04 w sprawie ze skargi M. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania orzeczenia z naruszeniem prawa oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 541/04, uchylający decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] stwierdzającą, że orzeczenie administracyjne w przedmiocie odmowy przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości warszawskiej, zostało wydane z naruszeniem prawa.
W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (powoływane dalej jako: "SKO w [...]") decyzją z dnia [...] nr [...] stwierdziło, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 23 października 1950 r. znak: L.dz. [...] o odmowie przyznania S. Ż. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej, położonej przy ul. [...] nr [...], oznaczonej nr hip. 10087, zostało wydane z naruszeniem prawa.
Po rozpatrzeniu wniosku M. Ż[...] (spadkobierczyni byłego właściciela przedmiotowej nieruchomości) o ponowne rozpatrzenie sprawy, SKO w [...] decyzją z dnia [...] nr [...] uchyliło własną decyzję z dnia [...] i stwierdziło nieważność orzeczenia z dnia 23 października 1950 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości warszawskiej.
Na powyższą decyzję SKO w [...] z dnia [...] L. Z. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia.
SKO w [...], działając na podstawie przepisu art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), decyzją z dnia [...] nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję i stwierdziło, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 23 października 1950 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej, wydane zostało z naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż orzeczenie z dnia 23 października
1950 r. odmawiające przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej do nieruchomości warszawskiej zostało wydane z naruszeniem prawa. Jednakże ostateczną decyzją Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 26 kwietnia 1972 r. orzeczono o ustanowieniu na rzecz M. i A. małżonków M. prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, wraz ze sprzedażą znajdującego się na tym gruncie domu jednorodzinnego.
Na podstawie umowy z dnia 26 stycznia 1973 r. oddano przedmiotową nieruchomość M. i A. małżonkom M. w użytkowanie wieczyste do dnia 26 stycznia 1972 r.
Następnie umową z dnia 17 września 1998 r. M. i A. M. zbyli przysługujące im prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości na rzecz H. Z. i L. Z.
Decyzją z dnia [...] 2000r. nr [...] Prezydent m. st. Warszawy przekształcił, przysługujące H. Z. i L. Z. prawo użytkowania wieczystego w prawo własności.
W ocenie organu powyższe przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oznacza, że w sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, uniemożliwiające wyeliminowanie z obrotu prawnego kontrolowanej decyzji z dnia 23 października 1950 r., co obligowało organ nadzoru do stwierdzenia, że decyzja odmawiająca przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej do nieruchomości warszawskiej, została wydana z naruszeniem prawa.
Uwzględniając skargę M. Ż. na decyzję SKO w [...] z dnia [...], wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2005 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podniósł, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem nieodwracalność skutków prawnych ma miejsce wówczas, gdy organ administracji na drodze postępowania administracyjnego nie może cofnąć ani odwrócić skutków prawnych, jakie wywołała kontrolowana decyzja administracyjna. Chodzi więc o sytuację, w której organ nie ma prawnej możliwości odwrócenia skutków prawnych w oparciu o obowiązujące przepisy kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w konkretnej sprawie.
O tym, że decyzja administracyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne, w rozumieniu art. 156 § 2 Kpa można mówić tylko wtedy, gdy brak jest przepisów, które dawałyby organowi podstawę prawną do zniweczenia skutków wywołanych przez decyzję dotkniętą wadą nieważności.
Dokonując oceny, czy określona decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, nie powinno się brać pod uwagę późniejszych zdarzeń, które mogą stwarzać przeszkody w przywróceniu uprawnień lub nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu.
Z tych względów za błędny należało uznać pogląd wyrażony przez organ w zaskarżonej decyzji, iż akt notarialny z dnia 26 stycznia 1973 r. o przeniesieniu przez Skarb Państwa na rzecz osób trzecich prawa użytkowania wieczystego i prawa własności budynków, wywołał nieodwracalne skutki prawne, uniemożliwiające wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 23 października 1950 r.
Sąd I instancji zauważył równocześnie, że przy wydawaniu decyzji umknęło uwadze SKO w [...], że wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2002 r. (sygn. akt I SA 1656/00) Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] 2000 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] 2000 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 23 października 1950 r. nr [...]. Pomimo, iż uchylenie wspomnianych decyzji nastąpiło z przyczyn naruszenia przepisów o właściwości to jednak NSA w Warszawie wypowiedziało się co do meritum sprawy wskazując, że przy ocenie czy określona decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, organ nie powinien brać pod uwagę późniejszych zdarzeń, które mogą stwarzać przeszkody w przywróceniu uprawnień lub nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2005 r. wniósł L. Z. domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, w szczególności:
- naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sprzeczność między sentencją wyroku a jego uzasadnieniem,
- naruszenie przepisu art. 135 p.p.s.a., wskutek jego niezastosowania, poprzez uchylenie wyłącznie zaskarżonej decyzji SKO w [...] z dnia [...] i zaniechanie rozstrzygnięcia dotyczącego decyzji SKO w [...] z dnia [...],
- naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi M. Ż., wskutek uznania, że organ administracji rozstrzygnął sprawę z naruszeniem przepisu art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) oraz z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.
W ocenie skarżącego, wydanie zaskarżonego wyroku, spowodowało naruszenie przysługującego mu na mocy art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483) prawa do rozpatrzenia sprawy przez właściwy sąd.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż uchylenie decyzji SKO w [...] z dnia [...] spowodowało, iż w obrocie prawnym pozostała decyzja tego organu z dnia [...], stwierdzająca nieważność orzeczenia odmawiającego przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej do nieruchomości warszawskiej. Zatem zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazania Sądu, co do dalszego postępowania w przedmiocie rozstrzygnięcia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją SKO w [...] z dnia [...], pozostają w sprzeczności z sentencją wyroku, co stanowi naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a..
W wyniku uchylenia przez Sąd wyłącznie decyzji z dnia [...], powstała sytuacja, w której skarżący został pozbawiony możliwości skorzystania z sądowej kontroli decyzji SKO w [...] z dnia [...], gdyż jego skarga na powyższą decyzję, została uwzględniona przez organ administracji w trybie przepisu art. 54 § 3 p.p.s.a., a następnie wydana na tej podstawie decyzja została uchylona zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2005 r.
Decyzja SKO w [...] z dnia [...] korzysta z przymiotu prawomocności, bowiem sprawa ze skargi skarżącego na tę decyzję została – jako bezprzedmiotowa – umorzona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2005 r., właśnie z powodu zastosowania przez organ administracji, trybu autokontroli przewidzianego w powyższym przepisie.
Wbrew poglądowi Sądu, organ administracji orzekający w niniejszej sprawie nie był związany oceną prawną i wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2002 r., na podstawie przepisu art. 99 powołanej wyżej ustawy, gdyż przedmiotem rozstrzygnięcia tego Sądu było uchylenie decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] 2000 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia 24 października 1950 r., jako wydanej przez organ niewłaściwy w sprawie. Zatem ocena prawna wyrażona w tym wyroku wiązała organ centralny, nie dotyczyła zaś postępowania zawisłego przed SKO w [...] mimo, że przedmiotem postępowania nadzorczego było to samo orzeczenie administracyjne.
W ocenie skarżącego, z uwagi na okoliczność, że jest on wraz z żoną H. Z. właścicielem przedmiotowej nieruchomości, którego prawo własności zostało ujawnione w księdze wieczystej, organ administracji powinien był umorzyć postępowanie nadzorcze, gdyż w zaistniałej sytuacji nie ma możliwości rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości warszawskiej, złożonego przez spadkobiercę byłego właściciela, bowiem organ administracji nie może orzekać w stosunku do nieruchomości, nie będącej własnością Skarbu Państwa, bądź Gminy m. st. Warszawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano ponadto, iż oddanie przedmiotowej nieruchomości na podstawie umowy z dnia 26 stycznia 1973 r. w użytkowanie wieczyste M. i A. małżonkom M. wraz ze sprzedażą znajdującego się na tym gruncie budynku, a następnie zbycie przysługującego im prawa użytkowania wieczystego wraz z własnością budynku na rzecz skarżącego oraz jego żony, stanowi o nieodwracalności skutków prawnych orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 23 października 1950 r., w rozumieniu przepisu art. 156 § 2 Kpa, uniemożliwiających stwierdzenie jego nieważności.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwaną dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zaś z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania sądowego. Ponieważ w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Sąd rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w niej zarzuty są bezzasadne, ponieważ Sąd I instancji rozpoznając sprawę nie naruszył przepisów prawa.
Kognicja sądu administracyjnego sprowadza się do oceny legalności zaskarżonej decyzji. Zakres działania sądu administracyjnego pierwszej instancji określa przepis art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a., zaś wynik dokonanej oceny zgodności z prawem decyzji, znajduje swoje odzwierciedlenie w sentencji wyroku.
Stwierdzenie naruszenia prawa przez organ prowadzi do wydania wyroku, na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., uchylającego zaskarżoną decyzję, stwierdzającego jej nieważność lub niezgodność z prawem. Brak tych naruszeń upoważnia wojewódzki sąd administracyjny do wydania wyroku oddalającego skargę, na podstawie art. 151 cyt. ustawy p.p.s.a.
Podstawowy zarzut skargi kasacyjnej, sprowadza się w rzeczywistości, do kontroli zasadności dokonanej przez Sąd I instancji oceny skutków prawnych, jakie wywołała zarówno decyzja Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 23 października 1950 r. o odmowie przyznania S. Ż. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej (powoływanej dalej jako decyzji dekretowej), jak również późniejsze zdarzenia prawne, związane z przedmiotową nieruchomością, która to ocena znalazła bezpośrednie odzwierciedlenie w sentencji zaskarżonego wyroku.
W świetle powyższego bez znaczenia pozostaje, w rozumieniu przepisu art. 184 p.p.s.a., zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sprzeczność między sentencją wyroku a jego uzasadnieniem, gdyż nie miał on wpływu, na dokonaną przez Sąd I instancji, kontrolę legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] stwierdzającą, że decyzja dekretowa została wydana z naruszeniem prawa. Należy bowiem zważyć, że ewentualne naruszenie przepisu prawa, którego dopuścił się sąd, nie prowadzi do uwzględnienia skargi kasacyjnej, jeżeli nie miało ono wpływu na trafność i zasadność rozstrzygnięcia. Z tej przyczyny błędne uzasadnienie prawidłowego rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji nie skutkuje uwzględnieniem skargi kasacyjnej (vide: wyrok Sądu Najwyższego z 5 marca 1998r., sygn. akt II UKN 77/98).
Wbrew twierdzeniom skarżącego, zasadnym było uchylenie przez w [...] z dnia [...], wydanej w trybie przepisu art. 54 § 3 p.p.s.a., przy czym w niniejszej sprawie nie wystąpiła sytuacja, w której skarżący został, odnośnie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...], stwierdzającej nieważność decyzji dekretowej, pozbawiony "prawa do sądu", o którym mowa w przepisie art. 45 ust. 1 Ustawy Zasadniczej.
Należy zauważyć, że kontrolowana przez sąd działalność administracji publicznej, to zarówno zaskarżone rozstrzygnięcie (decyzja) organu administracyjnego, jak również postępowanie administracyjne poprzedzające jej wydanie. Jeżeli zatem przedmiot sądowej kontroli – zaskarżona decyzja – została uchylona przez organ i zastąpiona nową decyzją, to postępowanie sądowe w sprawie ze skargi na tę decyzję było bezprzedmiotowe, w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., a więc podlegało umorzeniu. Wyeliminowanie przez organ decyzji w powyższym trybie spowodowało, że sąd został pozbawiony przedmiotu kontroli mimo, że sprawa w sensie materialnoprawnym dalej istniała.
Całkowicie chybionym jest również zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisu art. 135 p.p.s.a., wskutek jego niezastosowania, polegającego na uchyleniu wyłącznie zaskarżonej decyzji z dnia [...], a zaniechaniu rozstrzygnięcia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...].
Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Sąd ten nie orzeka co do istoty sprawy, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym, procesowym oraz przepisami kompetencyjnymi.
A więc dokonana w zaskarżonym wyroku kontrola decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] w zakresie jej zgodności z prawem, sprowadzała się do wyjaśnienia w toku rozpoznawania sprawy, czy organ administracji publicznej, nie naruszył prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji.
Na podstawie powołanego przepisu art. 135 p.p.s.a., sąd może objąć swoim rozstrzygnięciem inne akty i czynności podjęte w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Niemniej jednak postępowanie sądowe dotyczyć będzie zawsze zaskarżonej decyzji (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2005 r., sygn. akt I GSK 156/2005).
Uchylając jako niezgodną z prawem, decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...], wydaną w ramach uprawnień autorewizyjnych, określonych w art. 54 § 3 p.p.s.a., sąd był uprawniony do ewentualnego uchylenia poprzedzających ją decyzji, jeżeli stwierdziłby niezgodność z prawem również tych decyzji.
Skoro zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem, uchylił wyłącznie decyzję organu wydaną trybie autokontroli to znaczy, iż uznał za zgodną z prawem poprzedzającą decyzję tego organu z dnia [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej.
Wydając decyzję z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] naruszyło przepisy art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Przepis ten wyraźnie stanowi, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wydana przed dniem 1 stycznia 2004 r. wiąże w sprawie nie tylko wojewódzki sąd administracyjny ale także organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. SKO w [...] nie zastosowało się do powyższego stanowiska i wytycznych NSA, a wręcz im zaprzeczyło. Wspomniany organ administracji związany był oceną prawną, a nie zastosował się do niej co stanowiło naruszenie prawa.
Pomimo, iż wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2002 r. sygn. akt I SA 1656/00 w istocie dotyczył niewłaściwości organów orzekających w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 23 października 1950 r. znak: L.dz. [...] o odmowie przyznania S. Ż. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej, to jednak odnosił się do analizy nieodwracalnych skutków prawnych tego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny w przytoczonym wyroku podniósł, że organ administracyjny rozpoznając niniejszą sprawę i dokonując oceny zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych, nie powinien brać pod uwagę późniejszych zdarzeń, które mogą stwarzać przeszkody w przywróceniu uprawnień lub nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu.
Tym samym organ został związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu. W pojęciu "ocena prawna" mieści się natomiast wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego.
Na marginesie dokonanych rozważań należy wspomnieć, że żadne z przepisów prawa nie przewidują okoliczności wyłączających związanie organu orzekającego w danej sprawie jak i sądu administracyjnego oceną prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny.
W tym stanie rzeczy uznać należy, że Sąd I instancji prawidłowo orzekł o uchyleniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...].
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.