I OSK 908/25

I OSK 908/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-08-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-06-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Piotr Przybysz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
659
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
I SAB/Wa 265/24 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2025-03-14
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1145
art. 132 ust. 3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.)
Dz.U. 2019 poz 361
art. 26 ust. 2 i 3, art. 68 ust. 1
Ustawa z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz po rozpoznaniu w dniu 20 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.G., H.W., M.C. i J.W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 marca 2025 r., sygn. akt I SAB/Wa 265/24 w sprawie ze skargi W.G., H.W., M.C. i J.W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez P. S.A. w likwidacji w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o waloryzację i wypłatę odszkodowania postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie; 2. oddalić wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi W.G., H.W., M.C. i J.W. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie), na przewlekłe prowadzenie postępowania przez P. S.A. w likwidacji w W., w przedmiocie rozpoznania wniosku o waloryzację i wypłatę odszkodowania, postanowieniem z 14 marca 2025 r., sygn. akt I SAB/Wa 265/24, odrzucił skargę i zwrócił skarżącym W.G., H.W., M.C. i J.W. solidarnie kwotę 100 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Skarżący pismem z 22 sierpnia 2024 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez P. S.A. w likwidacji w W. (dalej jako "organ" lub "R.") postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku o waloryzację i wypłatę odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] ozn. hip. "[...]" dz. [...]. Wyjaśnili, że sprawa została zainicjowana ich wnioskiem z 8 czerwca 2009 r. W dniu 28 stycznia 2010 r. Prezydent m.st. Warszawy (dalej jako "Prezydent") wydał decyzję, którą następnie uchylił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 listopada 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1051/10. Spowodowało to konieczność ponownego rozpoznania sprawy. Z uwagi na trwającą bezczynność, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 czerwca 2014 r. sygn. akt I SAB/Wa 649/13 zobowiązał Prezydenta do rozpoznania wniosku skarżących o waloryzację odszkodowania, a następnie wymierzył mu grzywnę w związku z niewykonaniem tego wyroku. W zaistniałej sytuacji skarżący zwrócili się o pomoc do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu, który przyznał im 9100 euro tytułem szkody majątkowej i niemajątkowej (sprawa Blanckenstein and others v. Poland). Mimo tego sprawa pozostaje nadal niezałatwiona, co wskazuje na rażące naruszenie prawa. Skarżący zauważyli, że ostatecznie pismem z 18 sierpnia 2021 r. Prezydent, na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przekazał sprawę do rozpoznania R. i T. S.A. (dalej jako "T."). Skarżący mając wątpliwość co do tego, kto jest zobowiązany do rozpoznania ich wniosku, wystąpili do Sądu ze skargą na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 11 lipca 2024 r. sygn. akt I SAB/Wa 157/24 odrzucił jednak tę skargę i stwierdził, że do rozpoznania sprawy zobowiązane są R. i T.. Mając powyższe na uwadze skarżący wnieśli o stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania oraz zobowiązanie go do wydania decyzji w określonym terminie, jak też o stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny (dalej jako "NSA") zażalenia na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 listopada 2024 r. sygn. akt I SO/Wa 22/24, a następnie odrzucenie skargi. W uzasadnieniu wniosku o zawieszenie postępowania wskazał, że z uwagi na charakter zarzutów podniesionych w zażaleniu i kluczową do rozstrzygnięcia przez NSA kwestię, czy na R. ciążył obowiązek sporządzenia odpowiedzi na skargę oraz przekazania jej do Sądu w sytuacji, gdy podmiot ten nie jest organem administracji ani nie prowadzi postępowania administracyjnego w sprawie, do czasu rozpoznania zażalenia postępowanie w sprawie skargi na przewlekłość postępowania powinno zostać zawieszone na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.". Odnosząc się następnie do wniosku o odrzucenie skargi R. wskazało, że Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy decyzją z 19 września 1967 r. ustaliło odszkodowanie za grunt, dom i obiekty gospodarcze położone na przedmiotowej nieruchomości i zobowiązało Komitet ds. Radia i Telewizji "Polskie Radio i Telewizja" w Warszawie (powoływany dalej jako "Komitet"), któremu ta nieruchomość została przekazana pod inwestycję, do wypłaty odszkodowania na rzecz dotychczasowych właścicieli. Skarżący w 2009 r. wystąpili do Prezydenta z wnioskiem o waloryzację odszkodowania, powołując się na art. 132 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie Dz.U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.". Prezydent uznał, że z przepisu tego wynika, że podmiotem właściwym do wydania decyzji waloryzacyjnej jest podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania, tj. Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji (dalej jako "KRRiT") będąca następcą prawnym Komitetu w zakresie administracji państwowej. Spór kompetencyjny w tej sprawie między KRRiT i Prezydentem był przedmiotem rozpoznania przez NSA, który w postanowieniu z 27 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OW 223/19 oddalającym wniosek KRRiT wskazał, że obowiązek wypłaty odszkodowania określony w decyzji z 19 września 1967 r. przeszedł na spółki, o których mowa w art. 26 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz.U. z 2019 r. poz. 361), bowiem w myśl art. 68 ust. 1 tej ustawy na spółki te przechodzą z mocy ustawy uprawnienia i obowiązki Komitetu wynikające z decyzji administracyjnych. W konsekwencji Prezydent pismem z 15 stycznia 2021 r. przekazał wniosek o odszkodowanie F. (dalej jako "F."), w której posiadaniu znajduje się aktualnie nieruchomość, a którą otrzymała ona od C. (dalej jako "C."). Po otrzymaniu od F. odpowiedzi, że nie uważa się ona za spółkę, o której mowa w art. 26 ust. 2 i ust. 3 ustawy o radiofonii i telewizji, Prezydent wniosek o waloryzację odszkodowania przekazał T. oraz R.. Obie ww. spółki (obecnie w likwidacji) nie podjęły żadnych czynności, bo nie uznają się za legitymowane w tej sprawie. Po pierwsze, w ww. postanowieniu NSA wyraził pogląd prawny, że następstwo prawne po Komitecie powinien ustalić Prezydent. Z kolei R. i T., które nie uczestniczyły w tym postępowaniu, nie mogły zweryfikować powyższego poglądu korzystając z prawa do obrony swoich interesów. Po drugie, przedmiotowa nieruchomość nigdy nie znajdowała się w posiadaniu, czy własności T. ani R., zaś F. otrzymała ją od C.. Oznacza to, że Prezydent powinien był zbadać również następstwo prawne po Komitecie w stosunku do C.. Jeśli w wyniku tego badania następstwo zostałoby potwierdzone, to pociągnęłoby to określone skutki prawne w zakresie ustalenia, jaki podmiot jest legitymowany do waloryzacji odszkodowania. Zdaniem R., inicjatywa w zakresie wyjaśnienia kwestii następstwa prawnego po Komitecie należy do organu administracji, do którego wpłynął wniosek o waloryzację, a tym pozostaje Prezydent, który właściwemu podmiotowi winien przekazać wniosek skarżących wraz z aktami sprawy, pozwalającymi rozpoznać ją merytorycznie. R. nie dysponuje zaś aktami sprawy, której Prezydent jeszcze nie wszczął. R. zauważyła na koniec, że jest spółką prawa handlowego, nie zaś organem administracji publicznej, o którym mowa w art. 35 § 1 K.p.a., nie podlega zatem co do zasady obowiązkowi nałożonemu na organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi (art. 54 § 2 p.p.s.a.). Dotychczas nie zapadło żadne prawomocne orzeczenie sądu lub organu administracji, które stwierdzałoby ten obowiązek w stosunku do R., dlatego pismo z 22 sierpnia 2024 r. zatytułowane "Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania" zostało zwrócone pełnomocnikowi skarżących, zaś wniosek o ukaranie T. grzywną za niewykonanie nieistniejącego obowiązku był bezprzedmiotowy. Podsumowując, organem właściwym w niniejszej sprawie nadal jest Prezydent.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wydając zaskarżone postanowienie wskazał, że wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie do sądu administracyjnego decyzji, postanowienia lub innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, wydanego przez upoważniony do tego organ. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest przewlekłe prowadzenie przez R. postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku o waloryzację i wypłatę odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] ozn. hip. "[...]" dz. [...]. Skarżący domagają się od R. zastosowania art. 132 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie wskazuje się, że co do zasady waloryzacja odszkodowania, o której mowa w art. 132 ust. 3 u.g.n. następuje w formie decyzji. Na powyższe zwrócił uwagę również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wydanym w tej sprawie wyroku z 19 listopada 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1051/10, w którym wskazał, że żądanie waloryzacji ustalonego w drodze decyzji odszkodowania nie powstaje na tle stosunku cywilnoprawnego, lecz administracyjnego. Stąd ewentualny spór co do prawa i wysokości zwaloryzowanego odszkodowania nie może zostać zakwalifikowany odmiennie niż spór o wysokość odszkodowania, który podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej.
Powyższy wyrok zapadł na skutek kontroli decyzji wydanej przez Wojewodę, utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie waloryzacji odszkodowania. Prezydent wniosek skarżących o waloryzację przekazał jednak w dniu 18 sierpnia 2021 r. do rozpoznania innym podmiotom (nie będącym organami administracji publicznej, ale spółkami prawa handlowego), w tym P. S.A. w W. (obecnie w likwidacji).
Nie odnosząc się do zasadności twierdzenia, że R. jest podmiotem zobowiązanym do waloryzacji odszkodowania (tak jak uznał to Prezydent przekazując mu wniosek skarżących do rozpoznania), to z uwagi na to, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez tę spółkę zarzuca skarga, Sąd I instancji zauważył, a na co wskazuje się jednolicie w doktrynie, że: "Według zdania drugiego art. 132 ust. 3 u.g.n. waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania. Przepis ten wydaje się wadliwy w zakresie, w jakim dotyczy dokonywania waloryzacji przez jednostkę organizacyjną zobowiązaną do zapłaty odszkodowania. Dokonywanie waloryzacji odszkodowania następuje bowiem na podstawie decyzji administracyjnej jako domniemanej formy rozstrzygania spraw przez organy administracji reprezentujące podmioty publicznoprawne – skoro waloryzacja ma administracyjnoprawny charakter, gdyż dotyczy odszkodowania ustalanego w trybie administracyjnym (por. uchwałę SN z 7.04.1993 r., III AZP 3/93, OSNC 1993/10, poz. 174, która zachowała aktualność w obecnym stanie prawnym, oraz wyrok NSA z 7.05.2002 r., I SA 2378/00, LEX nr 81740, a także wyrok NSA z 9.07.2010 r., I OSK 1229/09, LEX nr 59497). Dokonywanie waloryzacji odszkodowania za wywłaszczenie odbywa się decyzją administracyjną jako domniemaną formą rozstrzygnięcia sprawy z zakresu administracji publicznej, odpowiednio do art. 104 K.p.a. Jeżeli natomiast zobowiązana do wypłaty odszkodowania jest inna osoba niż organ administracji publicznej i to ta osoba dokonać ma waloryzacji odszkodowania, to nie może to nastąpić w formie decyzji administracyjnej, gdyż osoby takie nie wykonują funkcji orzeczniczych z zakresu administracji publicznej. Osoba uprawniona do otrzymania odszkodowania może zatem w takiej sytuacji żądać jedynie faktycznej jego waloryzacji, a gdy waloryzacja taka nie zostanie dokonana, może wystąpić z roszczeniem o przyznanie waloryzacji w drodze powództwa cywilnego o zapłatę (na podstawie art. 132 ust. 3 u.g.n.)" (por. E. Bończak-Kucharczyk w: "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany" LEX/el. 2025). Podobnie uznał M. Wolanin, twierdząc, że jeżeli zobowiązana do wypłaty odszkodowania jest inna osoba, szczególnie będąca podmiotem prywatnoprawnym zobowiązanym do wypłaty odszkodowania, w warunkach określonych w art. 132 ust. 6 u.g.n., to dokonanie waloryzacji odszkodowania nie może nastąpić w formie decyzji administracyjnej, skoro osoby te nie wykonują orzeczniczych funkcji z zakresu administracji publicznej. W takim przypadku osobie uprawnionej pozostaje żądać dokonania waloryzacji, jako czynności faktycznej, i w przypadku jej zaniechania – zgłosić roszczenie o przyznanie waloryzacji w drodze powództwa cywilnego o zapłatę na podstawie art. 132 ust. 3 u.g.n. (por. J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin w: "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz", str. 930, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2020)."
Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w konsekwencji, mając na uwadze przedmiot wniesionej skargi odnoszący się do przewlekłego prowadzenia postępowania przez R. (spółkę prawa handlowego), która nie jest podmiotem posiadającym uprawnienie do jednostronnego, autorytatywnego konkretyzowania normy prawnej w formie decyzji administracyjnej, w tym przypadku o waloryzacji przyznanego odszkodowania, to nie sposób uznać, że sprawa ta znajduje się pośród spraw objętych kognicją sądów administracyjnych. Zgodnie bowiem z art. 1 K.p.a. Kodeks ten normuje: 1) postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco; 2) postępowanie przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1.
W ocenie Sądu meriti, R. nie zostało powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do podejmowania decyzji z zakresu administracji publicznej, a w konsekwencji Sąd nie mógł z powyższych przyczyn rozpoznać niniejszej skargi merytorycznie i zobowiązać R. do załatwienia wniosku skarżących o waloryzację odszkodowania poprzez wydanie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej.
Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyli skarżący, zastępowani przez adwokata, zaskarżając postanowienie w całości.
W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji:
1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 5 § 2 pkt. 3 K.p.a. w związku z art. 1 pkt. 2 K.p.a. oraz w związku z art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i w związku z art. 68 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji przez błędne przyjęcie, że P. S.A. w likwidacji nie jest organem powołanym do rozpoznania niniejszej sprawy, podczas gdy na podstawie art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 68 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania, a takim organem są spółki na które z mocy ustawy przeszły uprawnienia i obowiązki Komitetu i PRTV wynikające z decyzji administracyjnych, a więc między innymi P. S.A.;
2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 153 p.p.s.a. przez nie uwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazań co do dalszego postępowania zawartych w orzeczeniach, które zapadły w sprawie niniejszej a więc wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2020 r., o sygnaturze akt: I OW 223/19 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia z 11 lipca 2024 r. sygn. akt I SAB/Wa 157/24;
3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 65 § 1 K.p.a. przez zignorowanie przez Sąd pierwszej instancji, że podanie którym zainicjowano postępowanie zostało przekazane do P. S.A. jako do organu administracyjnego właściwego do rozpoznania sprawy.
Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyło R. zastępowane przez radcę prawnego i wniosło o:
1. odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. z uwagi na niewłaściwość sądów administracyjnych w niniejszej sprawie;
2. w przypadku nieuwzględnienia przez Sąd wniosku z pkt. 1, wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej jako bezzasadnej w całości z uwagi na brak dokonania przez organ (Prezydenta m. st. Warszawy) ustalenia podmiotu właściwego w przedmiocie roszczenia Skarżących;
3. w przypadku nieuwzględnienia przez Sąd wniosków z pkt. 1 i 2, wniesiono o uznanie P. S.A. w likwidacji jako podmiotu niewłaściwego do załatwienia przedmiotowej sprawy;
4. zasądzenie na rzecz P. S.A. w likwidacji kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności odnosząc się do wniosku strony o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie należy podkreślić, że zgodnie z art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie stanowi tego rodzaju postanowienie, a Sąd nie jest związany w tym zakresie wnioskiem strony, uwzględniając zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania (art. 7 p.p.s.a.), ponadto z uwagi na występujący w sprawie jedynie problem prawny, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach zarzutów przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
Sąd I instancji przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi, zobowiązany był ustalić jej dopuszczalność. W myśl bowiem art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skarga podlega odrzuceniu, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
Granice kognicji rzeczowej sądów administracyjnych sprecyzowane zostały w przepisach art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a., jak również wynikają ze szczególnych przepisów zawartych w innych aktach prawnych. Wyszczególnienie w powyższym przepisie aktów i czynności oraz spraw ma charakter wyczerpujący i stanowi katalog zamknięty, co oznacza, że skarga wniesiona w jakichkolwiek innych przypadkach niż w nim wskazanych, nie podlega właściwości sądów administracyjnych.
Zakres właściwości sądów administracyjnych jest zatem określony poprzez wskazanie prawnych form działania administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym w art. 3 § 2 p.p.s.a. wyznaczającym katalog rodzajów spraw, w których skargi podlegają kognicji sądów administracyjnych oraz dodatkowo poprzez odesłanie do ustaw szczególnych (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Oznacza to, że tylko skargi w sprawach objętych wymienionymi przepisami mogą być przedmiotem sądowej kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne.
Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest przewlekłe prowadzenie przez P. S.A. w likwidacji w W. (dalej: R.) postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku o waloryzację i wypłatę odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] ozn. hip. "[...]" dz. [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny stanął jednak na stanowisku, iż R. jako spółka prawa handlowego nie posiada uprawnień do jednostronnego autorytatywnego konkretyzowania normy prawnej w formie decyzji administracyjnej, w tym przypadku o waloryzacji przyznanego odszkodowania, a tym samym niniejsza sprawa, której przedmiotem jest wniesiona przez skarżących skarga na przewlekłe prowadzenie przez P. S.A. w likwidacji w W. postępowania, nie znajduje się pośród spraw objętych kognicją sądów administracyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela ww. stanowiska.
Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy decyzją z 19 września 1967 r. ustaliło odszkodowanie za grunt, dom i obiekty gospodarcze położone na przedmiotowej nieruchomości i zobowiązało Komitet ds. Radia i Telewizji "Polskie Radio i Telewizja" w Warszawie (powoływany dalej jako "Komitet"), któremu ta nieruchomość została przekazana pod inwestycję, do wypłaty odszkodowania na rzecz dotychczasowych właścicieli. Obowiązek wypłaty odszkodowania określony w decyzji z 19 września 1967 r. przeszedł na spółki, o których mowa w art. 26 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz.U. z 2019 r. poz. 361), bowiem w myśl art. 68 ust. 1 tej ustawy na spółki te przechodzą z mocy ustawy uprawnienia i obowiązki Komitetu wynikające z decyzji administracyjnych (vide: postanowienie NSA z 27 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OW 223/19).
Zgodnie zaś z art. 132 ust. 3 u.g.n., wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania.
Ponieważ ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość następuje w formie decyzji administracyjnej, to waloryzacja, która jest uaktualnieniem przyjętej wysokości odszkodowania, wymaga zachowania tej samej formy. Forma decyzji administracyjnej wynika expressis verbis z art. 132 ust. 3 ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (vide: wyrok NSA z 20.01.2009 r., I OSK 122/08, wyrok NSA z 9.07.2010 r., I OSK 1229/09).
Bez wątpienia zatem obowiązek waloryzacji spoczywa na spółkach, o których mowa w art. 26 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji. Kluczową zaś kwestią jest ocena, czy spółki te posiadają uprawnienia do wydawania decyzji administracyjnych.
Wbrew stanowisku wyrażonemu w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia spółki te uprawnienia posiadają, a nakłada je właśnie przepis art. 132 ust 3 u.g.n., który wprost stanowi, że waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania, a w tym wypadku ww. spółki. Nie sposób zaś zgodzić się poglądem wyrażonym w zaskarżonym postanowieniu, że spółki nie mają takich uprawnień i nie mogą wydać decyzji administracyjnej, skoro taki obowiązek wynika wprost z ustawy. Co więcej, nie jest to sytuacja odosobniona, kiedy spółkom Skarbu Państwa takie uprawnienia zostają przydzielone. Nie jest przecież novum, że spółki Skarbu Państwa wydają decyzje chociażby na podstawie przepisów ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Przede wszystkim należy jednak zwrócić uwagę na ocenę prawną sformułowaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 19 listopada 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1051/10, że zrewaloryzowanie odszkodowania, podobnie jak obliczenie ewentualnych odsetek, powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. Powyższa ocena prawna jest z mocy art. 153 p.p.s.a. wiążąca w rozpoznawanej sprawie.
Z powyższego wynika, że skoro zrewaloryzowanie odszkodowania powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej również wówczas, gdy waloryzacji odszkodowania winien dokonać podmiot inny, niż organ administracji, to taki podmiot posiada kompetencję do wydania decyzji administracyjnej o zrewaloryzowaniu odszkodowania, a tym samym mieści się w zakresie kognicji sądów administracyjnych skarga na przewlekłość postępowania takiego podmiotu w sprawie zrewaloryzowania odszkodowania. Należy w tym miejscu podkreślić, że jeżeli podmiot kwestionuje swoją właściwość do wydania decyzji, to powinien bez zbędnej zwłoki przekazać sprawę podmiotowi, który uznaje za właściwy. Nie można zatem powołując się na brak właściwości do wydania decyzji zarzucać, że nie jest dopuszczalna skarga na przewlekłość postępowania takiego podmiotu. Kwestionowanie przewlekłości postępowania ma bowiem na celu spowodowanie podjęcia stosownych działań przez podmiot prowadzący postępowanie, a tymi działaniami może być zarówno wydanie decyzji, jak i przekazanie sprawy właściwemu podmiotowi.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie.
Wniosek skarżących kasacyjnie o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego podlegał oddaleniu, ponieważ art. 203 i art. 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).