I OSK 907/24

I OSK 907/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-05-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Skiba
Jolanta Rudnicka /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Niczyporuk
Symbol z opisem
6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne
Świadczenie socjalne
Sygn. powiązane
II SA/Rz 1510/23 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2024-01-17
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184 i art. 182 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1283
art. 61 ust. 2e i ust. 2d
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 1510/23 w sprawie ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 14 lipca 2023 r., nr SKO.4110.69.1569.2023 w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt żony w domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 17 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 1510/23, oddalił skargę T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z 14 lipca 2023 r. nr SKO.4110.69.1569.2023 w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt żony M. B. w domu pomocy społecznej.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył T. W., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący kasacyjnie oświadczył również, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
1) art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. – dalej: "k.p.a.") przez dokonanie niewłaściwej kontroli decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 14 lipca 2023 r. w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej – poprzez dopuszczenie do wydania decyzji na niekorzyść strony odwołującej się (skarżącego), mimo że odwołanie z dnia 21 grudnia 2022 r. zostało wniesione na korzyść skarżącego, a zaskarżona decyzja Burmistrza Gminy R. z 13 grudnia 2022 r. nie naruszała rażąco prawa lub interesu społecznego;
2) art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11 , art. 77 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd I instancji oddalił skargę i nie uchylił decyzji organu II instancji, w sytuacji, gdy nie rozważono wszechstronnie całego materiału dowodowego i nie wyjaśniono sprawy w sposób wyczerpujący – tym samym naruszając zasadę zaufania do organów administracji publicznej i zupełnie pomijając fakt niezgodnego z prawem umieszczenia żony skarżącego w DPS (na podstawie decyzji GOPS w R., bez świadomego wyrażenia przez żonę skarżącego na to zgody).
Ponadto zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.
1) art. 61 ust. 2e ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1283 ze zm. – dalej: "u.p.s.") i bezzasadne uznanie, że opłatę należało ustalić w oparciu o ww. przepis – w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie skarżącemu w ogóle nie przedstawiono do podpisania umowy (o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s.), a tym samym brak było podstaw do wydania decyzji organu gminy ustalającej opłatę;
2) art. 61 ust. 2e u.p.s. i bezzasadne naliczenie opłaty za pobyt w DPS w oparciu o ww. przepis, zupełnie mechanicznie bez odpowiedniego uwzględnienia sytuacji materialnej skarżącego i przy błędnym przyjęciu, że skarżący całkowicie odmawiał współpracy z organem pomocy społecznej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację na poparcie ww. zarzutów.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w ustawowym terminie czternastu dni, nie zażądały jej przeprowadzenia, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Stosownie natomiast do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Powyższe oznacza, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a zobligowany jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
W wywiedzionej w niniejszej sprawie skardze kasacyjnej zarzuty zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Co do zasady w takiej sytuacji jako pierwsze podlegają rozpoznaniu zarzuty procesowe, gdyż dopiero po dokonaniu oceny, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie zagadnienia materialnoprawne łączą się jednak z procesowymi, gdzie istota sporu sprowadza się do tego, czy i w jakim zakresie w sprawie wystąpiła przesłanka rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego uzasadniająca wydanie przez organ decyzji na niekorzyść odwołującego się (tj. skarżącego kasacyjnie). Ustalenie tej przesłanki wymaga jednak wcześniejszego rozważenia kwestii materialnoprawnych, a więc ustalenia czy w sprawie zastosowanie znajduje art. 61 ust. 2e czy art. 61 ust. 2d u.p.s. Dopiero jednoznaczne przesądzenie tej kwestii pozwoli na ocenę zarzutu procesowego opartego na art. 139 k.p.a.
Przypomnieć w tym miejscu wypada, że Burmistrz Gminy R. decyzją z 30 sierpnia 2022 r. znak: DPŚ.5026.64.2022 skierował M. B. do domu pomocy społecznej dla osób przewlekle somatycznie chorych na pobyt stały. Decyzja ta nie została zaskarżona w instancyjnym toku postępowania, a jej podważanie przez skarżącego w trybie stwierdzenia nieważności okazało się bezskuteczne. W związku z powyższym Burmistrz Gminy R. przeprowadził postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, które zakończone zostało decyzją z 13 grudnia 2022 r. nr DPŚ.5026.80.2022 ustalającą dla skarżącego kasacyjnie wysokość opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej jego żony w kwocie 7.098.81 zł za okres od 1 września 2022 r. do 30 listopada 2022 r. oraz 2.366,27 zł miesięcznie począwszy od 1 grudnia 2022 r. Ustalając w takiej wysokości opłatę organ pierwszej instancji powołał się na art. 61 ust. 1d u.p.s. i wziął pod uwagę, że skarżący kasacyjnie nie wyraził zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego oraz na zawarcie umowy zgodnie z art. 103 ust. 2 u.p.s.
Z akt administracyjnych sprawy ( pismo k. 39) wynika, że M. B. choruje od 2002 r. na stwardnienie rozsiane, opiekowała się nią siostra i matka. Po śmierci matki w opiece pomagał ojciec. Natomiast podczas ich nieobecności kobieta była zaniedbana. Wielokrotnie przebywała w szpitalu, mąż się nią nie interesował, nie odebrał jej ze szpitalu i w końcu została przywieziona do 82 letniego ojca ( jest po udarze). Natomiast mąż chorej związał się z jedną z opiekunek i zamieszkał z nią w drugiej części domu. Jak wynika z pisma mąż chorej przez 6 ostatnich lat nie wykazywał zainteresowania żoną, a wręcz przeciwnie będąc pod wpływem alkoholu zakłócał spokój chorej żonie i ojcu, co skutkowało wezwaniem policji.
W wyniku złożonego przez skarżącego kasacyjnie odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją uchyliło w całości decyzję Burmistrza Gminy R. z 13 grudnia 2022 r. i ustaliło T. W. odpłatność za pobyt jego żony w Domu Pomocy Społecznej w Z.: - w wysokości 3.079,38 zł miesięcznie od 1 września 2022 r. do 31 stycznia 2023 r., - w wysokości 3.478,38 zł od 1 lutego 2023 r. do 28 lutego 2023 r., - w wysokości 3.069,21 zł miesięcznie od 1 marca 2023 r. Organ drugiej instancji stwierdził, że skarżący kasacyjnie odmówił zarówno zawarcia umowy w przedmiocie odpłatności za pobyt jego żony w domu pomocy, jak i przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Zatem w sprawie ma zastosowanie art. 61 ust. 2e u.p.s., a nie art. 61 ust. 2d u.p.s. jak wskazał to organ pierwszej instancji. W ocenie SKO naruszenie przepisów art. 61 ust. 2d oraz ust. 2e u.p.s. prowadzi do rażącego naruszenia interesu społecznego w przedmiotowej sprawie. Interes społeczny w odniesieniu do ustalania odpłatności za pobyt mieszkańca w domu pomocy wyraża się koniecznością ustalania odpłatności zgodnie z regułami określonymi w przepisach prawa (ustawy o pomocy społecznej). W przeciwnym razie może dojść do nieuzasadnionego przerzucania na jednostki samorządu terytorialnego obowiązku partycypowania w kosztach pobytu w placówce i nadmiernego obciążania sektora finansów publicznych, a w konsekwencji - całego społeczeństwa. To zdaniem Kolegium uzasadnia odstąpienie od zakazu reformationis in peius.
Rozpoznając skargę na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie podzielił stanowisko wyrażone w decyzji SKO i wskazał, że akta organu I instancji nie pozostawiają żadnych wątpliwości co do tego, że skarżący kasacyjnie odmówił zawarcia umowy, jak również odmówił wyrażenia zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Odmowy te – w ocenie Sądu I instancji – były wyraźne i nie budziły wątpliwości poprzez wyrażanie ich przez skarżącego kasacyjnie w kierowanych do organu pismach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zgodził się również ze stanowiskiem Kolegium, że organ I instancji naruszył rażąco prawo ustalając opłatę w oparciu o art. 61 ust. 2d u.p.s., a zaakceptowanie tego naruszenia prowadziłoby do rażącego naruszenia interesu społecznego. To zatem uzasadniało odstąpienie od zasady wyrażonej w art. 139 k.p.a.
Z tym stanowiskiem nie zgodził się skarżący kasacyjnie i we wniesionej skardze kasacyjnej podniósł, że w sprawie całkowicie pominięto fakt niezgodnego z prawem umieszczenia jego żony w domu pomocy społecznej, gdyż nie wyraziła ona na to świadomej zgody, a wydana przez SKO decyzja narusza zasadę zakazu wydania decyzji przed organ odwoławczy na niekorzyść strony wnoszącej odwołanie. Skarżący kasacyjnie twierdzi również, że nie przedstawiono mu do podpisania umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., co w jego ocenie oznacza, że nie było podstaw do wydania decyzji ustalającej opłatę na podstawie art. 61 ust. 2e u.p.s. Jego zdaniem ww. przepis nie miał zastosowania w sprawie, a to dlatego, że organ nie uwzględnił sytuacji materialnej skarżącego.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela wywiedzionych przez skarżącego kasacyjnie zarzutów. Zaczynając od najdalej idącego zarzutu dotyczącego niezgodnego z prawem umieszczenia żony skarżącego w domu pomocy społecznej zauważyć należy, że kwestia skierowania danej osoby, umieszczenia jej w domu pomocy społecznej oraz ustalenia odpłatności za ten pobyt, stanowią przedmiot trzech odrębnych, aczkolwiek powiązanych funkcjonalnie, spraw administracyjnych – co wynika z art. 59 ust. 1 i 2 u.p.s.. Pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej jest poprzedzony zatem wydaniem co najmniej trzech decyzji administracyjnych (I) decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej, (II) decyzji o umieszczeniu w domu pomocy społecznej oraz (III) decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej. W istocie więc mamy do czynienia z trzema odrębnymi sprawami administracyjnymi, a co za tym idzie z trzema odrębnymi postępowaniami administracyjnymi. Każde z tych postępowań ma określone cele oraz granice znajdujące oparcie w różnych przepisach prawa materialnego. Ich wyodrębnienie oznacza, że prowadząc kolejne ze wskazanych postępowań organ nie może kwestionować ustaleń z poprzednich postępowań, a co więcej jest związany wydanym wcześniej rozstrzygnięciem. Wynika z tego zatem, że organ prowadząc postępowanie w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt osoby w domu pomocy społecznej nie może w tym postępowaniu kwestionować zasadności skierowania mieszkańca do domu pomocy społecznej. Granicami tego postępowania są bowiem wyłącznie kwestie związane m.in. z ustaleniem osób zobowiązanych do wnoszenia opłaty za pobyt, a także ustaleniem wysokości tych opłat. Z tych też względów zarzut skarżącego kasacyjnie dotyczący okoliczności umieszczenia jego żony w domu pomocy społecznej jest chybiony. W aktach sprawy znajduje się bowiem ostateczna i prawomocna decyzja Burmistrza Gminy R. decyzją z 30 sierpnia 2022 r. o skierowaniu M. B. do domu pomocy społecznej dla osób przewlekle somatycznie chorych na pobyt stały, która stała się podstawą do wszczęcia przedmiotowego postępowania w sprawie odpłatności. Okoliczności i podstawy faktyczne wydania ww. decyzji nie mają żadnego znaczenia dla postępowania w sprawie odpłatności, dopóki decyzja ta istnieje w obrocie prawnym.
Odnosząc się natomiast do zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 61 ust. 2e u.p.s. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.s. obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: (1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, (2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, (3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej – przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Jednocześnie w myśl art. 61 ust. 2 u.p.s. opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: (1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu, (2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2: (a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium, (b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie; (3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2.
Z kolei stosownie do postanowień art. 103 ust. 2 u.p.s. kierownik ośrodka pomocy społecznej albo dyrektor centrum usług społecznych, o którym mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych, ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości. Oznacza to, że sytuacja osób zobowiązanych do ponoszenia opłat za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej niewątpliwie musi zostać uwzględniona w przypadku zawarcia umowy o ponoszenie takich opłat. W rozpoznawanej jednak sprawie nie ulega wątpliwości, że nie doszło do zawarcia takiej umowy. Wbrew twierdzeniom skarżącego taki stan rzeczy nie wynika z braku chęci organu do zawarcia umowy czy nieprzedstawienia skarżącemu kasacyjnie projektu umowy, ale jest spowodowane stanowczym i jednoznacznym brakiem woli ze strony skarżącego kasacyjnie do zawarcia takiej umowy. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji skarżący w toku prowadzonego postępowania administracyjnego otrzymał w piśmie z 15 września 2022 r. od Dyrektora Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. propozycję zawarcia umowy w sprawie odpłatności za pobyt jego żony w domu pomocy społecznej (k. 40 akt organu pierwszej instancji). W piśmie z 21 września 2022 r. skarżący kasacyjnie stanowczo oświadczył, że nie wyraża zgody na ponoszenie kosztów pobytu jego żony w domu pomocy społecznej (k. 44 akt organu pierwszej instancji). W takiej sytuacji organy prawidłowo odczytały, że skarżący kasacyjnie odmówił zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., a wobec tego bezcelowe było przedstawianie skarżącemu projektu umowy, skoro nie było perspektyw na zawarcie takiej umowy ze strony skarżącego kasacyjnie.
W przypadku odmowy zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. podstawą materialnoprawną ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej mogą być dwa przepisy, a ich zastosowanie zależy od postawy osoby zobowiązanej do zapłaty. Pierwszą – uregulowaną w art. 61 ust. 2d u.p.s. – gdy osoby zobowiązane odmawiają zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, ale godzą się na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. W takim przypadku wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala się z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 u.p.s. Natomiast druga sytuacja – do której nawiązuje art. 61 ust. 2e u.p.s. – wiąże się z odmową zawarcia umowy, wskazanej w art. 103 ust. 2, a także z niewyrażeniem zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. W takich okolicznościach wysokość opłaty obciążającej zobowiązanego stanowi różnica między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w ust. 1 pkt 2. Z przywołanych przepisów wynika zatem, że w ostatniej ze wskazanych sytuacji, przy ustaleniu wysokości opłaty znajdzie zastosowanie tylko kryterium dochodowe. W przypadku natomiast osoby, która odmówiła zawarcia umowy w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s., ale jednocześnie wyraziła zgodę na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, przy ustalaniu wysokości opłaty obciążającej daną osobę, organy gminy winny uwzględnić nie tylko kryterium dochodowe, określone w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., lecz także możliwości osoby zobowiązanej, przez które należy rozumieć zdolność do ponoszenia obciążeń finansowych związanych z pobytem w domu pomocy społecznej, w perspektywie sytuacji osobistej, zdrowotnej, rodzinnej i majątkowej osoby zobowiązanej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1620/22 – dostępny w CBOSA).
W rozpoznawanej sprawie, co już zostało bezsprzecznie ustalone, skarżący odmówił zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., ale także odmówił przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. Z niekwestionowanych przez skarżącego ustaleń organu pierwszej instancji wynika, że w dniu 29 sierpnia 2022 r. podczas próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego przez pracowników Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. T. W. nie zgodził się na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego (zob. notatka służbowa – k. 29 akt organu pierwszej instancji). Do skarżącego kasacyjnie w dniu 29 sierpnia 2022 r. skierowano również pisemne wezwanie o kontakt w celu ponownego ustalenia terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego (k. 30 akt organu pierwszej instancji). W reakcji na ww. wezwanie skarżący kasacyjnie w piśmie z 1 września 2022r. wyraźnie oświadczył, że jego zdaniem przeprowadzanie wywiadu jest zbędne i bezcelowe oraz wniósł o odstąpienie od przeprowadzenia wywiadu (k. 35 akt organu pierwszej instancji). Zasadnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie przyjął, za organem drugiej instancji, że odmowa przeprowadzenia wywiadu środowiskowego przez skarżącego kasacyjnie była więc wyraźna i nie budziła w okolicznościach tej sprawy wątpliwości. Przyjęła formę zarówno faktycznego uniemożliwienia pracownikom socjalnym przeprowadzenia wywiadu w dniu 29 sierpnia 2022 r., jak i wyraźnej odmowy na jego przeprowadzenie, wyrażonej w piśmie z 1 września 2022 r. Trafne jest zatem stwierdzenie Sądu I instancji, że w niniejszej sprawie opłatę za pobyt żony skarżącego kasacyjnie w domu pomocy społecznej należało ustalić w oparciu o art. 61 ust. 2e u.p.s. Skarżący kasacyjnie bowiem nie tylko odmówił zawarcia umowy, ale również dwukrotnie odmówił przeprowadzenia z nim wywiadu środowiskowego, co wypełnia dyspozycję ww. przepisu.
Kluczową w sprawie kwestią pozostaje zatem, czy ustalenie przez organ pierwszej instancji odpłatności za pobyt M. B. w domu pomocy społecznej w oparciu o art. 61 ust. 2d u.p.s. stanowiło rażące naruszenie prawa lub rażąco naruszało interes społeczny, co uzasadniałoby odstąpienie przez organ drugiej instancji od zasady reformationis in peius. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niewątpliwie istniały podstawy do odstąpienia od tej zasady, albowiem decyzja Burmistrza Gminy R. z 13 grudnia 2022 r. rażąco naruszała prawo, a dodatkowo rażąco naruszała interes społeczny. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Instytucja zakazu reformationis in peius należy do podstawowych gwarancji procesowych prawa obrony strony. Tworzy swobodę w realizowaniu przyznanego prawa do odwołania się od decyzji organu pierwszej instancji w myśl przyjętej w postępowaniu administracyjnym zasady dwuinstancyjności. Istota bowiem tego zakazu polega na tym, że organ odwoławczy nie może zmienić rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu pierwszej instancji na niekorzyść odwołującej się strony. Granice przedmiotowe zakazu reformationis in peius wyznaczają wyjątki od ustanowionej zasady. Wyjątki od zasady zakazu reformationis in peius ustawodawca oparł na dwóch rozłącznych kryteriach. Po pierwsze, kryterium rażącego naruszenia prawa w decyzji organu pierwszej instancji, które należy rozumieć, jako przekroczenie prawa w sposób jasny i oczywisty. Drugie kryterium odstąpienia od zasady zakazu reformationis in peius to kryterium rażącego naruszenia interesu społecznego.
Jak wynika z decyzji Burmistrza Gminy R. z 13 grudnia 2022 r. ustalenie odpłatności za pobyt M. B. w domu pomocy społecznej zostało oparte na treści art. 61 ust. 2d u.p.s. Tymczasem – co już wyżej zostało wyjaśnione – odpłatność ta powinna zostać ustalona na podstawie art. 61 ust. 2e u.p.s. Niewątpliwe ustalenie odpłatności przez SKO w oparciu o ten drugi przepis pogorszyło sytuację skarżącego, albowiem ustalone kwoty w zaskarżonej decyzji są wyższe niż w decyzji Burmistrza Gminy R. z 13 grudnia 2022 r. Nie ma tu jednak zastosowania zasada zakazu reformationis in peius, albowiem organ pierwszej instancji naruszył prawo w sposób rażący. Podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że proste zestawienie ustalonego stanu faktycznego w sprawie z przepisami art. 61 ust. 2d i ust. 2e u.p.s. wskazuje, że doszło do oczywistego naruszenia art. 61 ust. 2d u.p.s. przez jego niewłaściwe zastosowanie i oczywistego naruszenia art. 61 ust. 2e u.p.s. przez jego niezastosowanie. Trafnie również Sąd I instancji przyjął za organem drugiej instancji, że decyzja Burmistrza Gminy R. prowadziłaby do rażącego naruszenia interesu społecznego. W wyniku bowiem błędu organu pierwszej instancji skarżący kasacyjnie mimo całkowitego braku współpracy z organem pomocy społecznej byłby dodatkowo premiowany ustaleniem opłaty na podstawie korzystniejszego dla siebie przepisu, mimo że wyraźnie odmówił wyrażenia zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Z tego względu zarzut naruszenia art. 139 k.p.a. okazał się bezzasadny.
Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zawarte w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie rozstrzygnięcie zostało sformowane wadliwie, gdyż niemożliwe jest jednoczesne uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i jej zmiana. Uchylenie decyzji powoduje skutek kasacyjny – orzeczenie przestaje istnieć w obrocie prawny, a to oznacza, że nie można go zmienić. Okoliczność ta nie mogła jednak mieć wpływu na wynika sprawy, z uwagi na brak zarzutu skargi kasacyjnej w tym zakresie.
Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 182 § 2 p.p.s.a. p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.