I OSK 904/24

I OSK 904/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-05-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik /sprawozdawca/
Elżbieta Kremer
Maciej Dybowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Sygn. powiązane
II SA/Sz 954/23 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2024-02-08
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1461
art. 4 ust. 1 i art. 5
Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 2
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2016 poz 283
§ 51
Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Rejonowego w Szczecinku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 8 lutego 2024 r. sygn. akt II SA/Sz 954/23 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Szczecinku na uchwałę Rady Miejskiej w Bornem Sulinowie z dnia 9 lutego 2023 r. nr LIII/850/2023 w przedmiocie określenia zasad zwrotu wydatków na świadczenia w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych dla osób objętych rządowym programem "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023 oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 8 lutego 2024 r. sygn. akt II SA/Sz 954/23 oddalił skargę Prokuratora Rejonowego w Szczecinku na uchwałę Rady Miejskiej w Bornem Sulinowie z dnia 9 lutego 2023 r. nr LIII/850/2023 w przedmiocie określenia zasad zwrotu wydatków na świadczenia w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych dla osób objętych rządowym programem "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Prokurator Rejonowy w Szczecinku wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Bornem Sulinowie z dnia 9 lutego 2023 r. nr LIII/850/2023 w sprawie określenia zasad zwrotu wydatków na świadczenia w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych dla osób objętych rządowym programem "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023 (powoływaną dalej jako "uchwała"). Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego 20 lutego 2023 r. pod pozycją 1268 i nie była przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Zachodniopomorskiego, ani orzeczenia sądu administracyjnego.
Prokurator zarzucił powołanej wyżej uchwale istotne naruszenie prawa, to jest art. 4 ust. 1 i art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) przez zawarcie w § 4 tej uchwały postanowień, że wchodzi ona w życie z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2023 r. Zdaniem Prokuratora, takie sformułowanie jest wewnętrznie sprzeczne.
Z uwagi na powyższe, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
Prokurator w uzasadnieniu skargi podkreślił, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.). W opinii skarżącego, data wejścia w życie aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości, ani wprowadzać w błąd.
Zdaniem Prokuratora, zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem, ponieważ zawiera istotne rozbieżności pomiędzy postanowieniem, że akt wchodzi w życie z dniem ogłoszenia oraz oznaczoną datą dzienną 1 stycznia 2023 r. Wskazane sformułowanie budzi wątpliwości, czy uchwała weszła w życie z dniem ogłoszenia, czyli z dniem 20 lutego 2023 r., czy też z dniem 1 stycznia 2023 r. W tej sytuacji, adresaci uchwały nie wiedzą od kiedy przepisy będą ich obowiązywać.
Prokurator zwrócił uwagę, że jak wynika z § 45 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), powoływanego dalej jako "ZTP", przepisy uchwały powinny być precyzyjne i sformułowane tak, aby nie nasuwały wątpliwości.
Ponadto, w opinii wnoszącego skargę, data wejścia w życie aktu prawa miejscowego, która budzi wątpliwości lub wprowadza w błąd, narusza wskazaną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawa.
W odpowiedzi na skargę, Rada Miejska w Bornem Sulinowie reprezentowana przez Burmistrza Bornego Sulinowa wniosła o jej oddalenie. Organ zaznaczył, że jak wynika z § 4 zaskarżonej uchwały, pierwszy człon tego przepisu odpowiada treści art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, który stanowi, że w uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. Organ wskazał, że przepis ten formułuje najwcześniejszy termin wejścia w życie aktu normatywnego i dotyczy on jedynie uzasadnionych przypadków. Z kolei, art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych wskazuje na możliwość nadania wstecznej mocy obowiązującej aktowi normatywnemu, co zostało urzeczywistnione w drugiej części zapisu § 4 uchwały.
Organ wyjaśnił następnie, że zaskarżona uchwała została podjęta w związku z ogłoszeniem w Monitorze Polskim 30 grudnia 2022 r. uchwały Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2022 r. nr 264 zmieniającej uchwałę w sprawie ustanowienia wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023. Uchwała ta weszła w życie 1 stycznia 2023 r.
Nadanie zaskarżonej uchwale mocy obowiązującej od 1 stycznia 2023 r. miało na celu dostosowanie przepisów prawa miejscowego do przepisów przywołanej wyżej uchwały Rady Ministrów przez podwyższenie kryterium dochodowego, uprawniającego do pomocy w formie posiłku lub żywności (do 200% kryterium dochodowego) i w efekcie uniknięcie niekorzystnej dla mieszkańców gminy sytuacji, w której byliby zmuszeni do zwrotu przyznanej pomocy, w wyniku przekroczenia poprzednio obowiązującego kryterium dochodowego, uprawniającego do pomocy (150% kryterium dochodowego) za okres pomiędzy 1 stycznia 2023 r. a datą publikacji uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego i jej wejściem w życie. Ponieważ uchwała Rady Ministrów z 28 grudnia 2022 r. weszła w życie 1 stycznia 2023 r., gminy nie miały odpowiednio dużo czasu na przygotowanie stosownych przepisów prawa miejscowego, zapewniających stosowanie przedmiotowej uchwały Rady Ministrów od 1 stycznia 2023 r. Z tego względu, przygotowana uchwała Rady Miejskiej w Bornem Sulinowie została przyjęta "z mocą obowiązującą wstecz", to jest od 1 stycznia 2023 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że skarga nie jest zasadna.
Jak zaznaczył Sąd I instancji, Rada Miejska w Bornem Sulinowie nie mogła podjąć zaskarżonej uchwały przed wejściem w życie uchwały Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2022 r. Ponadto, Sąd ten zwrócił uwagę, że Rada proceduje na sesjach, które wymagają zwołania z odpowiednim wyprzedzeniem. Stąd też, w ocenie Sądu I instancji, usprawiedliwione było, ani nie naruszało prawa, zastosowanie kwestionowanych skargą mechanizmów.
Zdaniem Sądu I instancji, w art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ustawodawca posłużył się pojęciem "nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej", to jest odmiennym od "wejścia w życie". Stąd, nie sposób uznać, że rozdzielenie w zaskarżonej uchwale "wejścia w życie" oraz nadania tej uchwale "mocy obowiązującej od 1 stycznia 2023 r." stanowi istotne naruszenie prawa, które uzasadniałoby eliminację uchwały z obrotu prawnego.
Sąd I instancji podkreślił, że ustawodawca rozróżnia i ujmuje odpowiednio w aktach rangi ustawowej pojęcia wejścia aktu normatywnego w życie oraz jego mocy obowiązującej.
Na koniec Sąd I instancji stwierdził, że uwzględnienie skargi, a w konsekwencji stwierdzenie nieważności uchwały w całości, w nieuzasadniony sposób godziłoby w interesy adresatów tej uchwały. Osoby, które skorzystały z prawa do pomocy na podstawie zaskarżonej uchwały, mogłyby utracić prawo do jej uzyskania, co mogłoby doprowadzić do sytuacji, w której część przyznanych świadczeń okazałoby się nienależnie pobranymi. Stwierdzenie nieważności uchwały w całości, jak domaga się tego Prokurator godziłoby, zdaniem Sądu I instancji, w reguły demokratycznego państwa prawnego, zasadę zaufania obywateli do państwa i jego organów, a także prowadziłoby do nieakceptowalnych społecznie skutków. Taka sytuacja nie dawałaby się w żadnej mierze pogodzić z określoną w art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej.
Zatem, w ocenie Sądu I instancji, w sprawie nie doszło do naruszenia w sposób istotny przepisów powołanych w skardze. Wskazywany przez organ gminy interes obywateli i zapewnienie wsparcia większej niż przed zmianą uchwały liczbie osób już w styczniu 2023 r., stanowiły dostateczną podstawę do takiego określenia wejścia w życie uchwały, jak uczyniono to w jej § 4.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prokurator Rejonowy w Szczecinku zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego, to jest art. 2 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 i art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych przez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że użycie w § 4 zaskarżonej uchwały określenia, że "uchwała wchodzi w życie z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego", z jednoczesnym wskazaniem mocy obowiązującej od 1 stycznia 2023 r., nie stanowiło istotnego naruszenia prawa, podczas gdy użycie takiego sformułowania prowadzi w istocie do określenia przez Radę Miejską w Bornem Sulinowie podwójnej daty wejścia w życie aktu prawnego i w konsekwencji narusza art. 2 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 i art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.
Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Ponadto, złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
Jak podkreślił wnoszący skargę kasacyjną w uzasadnieniu, w sprawie doszło do istotnego naruszenia prawa, ponieważ zaskarżona uchwała w § 4 zawiera dwie normy prawne, które się wzajemnie wykluczają. Pierwsza z nich określa wejście uchwały w życie z dniem jej ogłoszenia, to jest 20 lutego 2023 r., a druga wskazuje konkretną datę, to jest 1 stycznia 2023 r. Są to dwie różne daty, a więc przepis ten jest wewnętrznie sprzeczny. Taka regulacja godzi zaś w zasadę demokratycznego państwa prawa.
Jak zwrócił uwagę wnoszący skargę kasacyjną, w orzecznictwie wskazuje się, że wejście w życie i uzyskanie mocy obowiązującej przez akt prawny to zdarzenia tożsame, polegające na rozpoczęciu od ich spełnienia się prawnego kwalifikowania stosunków społecznych przez przepisy, które "weszły w życie" lub "uzyskały moc". Wejście przepisu w życie oznacza, że uzyskuje on moc prawną i w konsekwencji ma zastosowanie do określonych zdarzeń i stosunków. Akt prawny nie może wejść w życie bez uzyskania przez niego mocy obowiązującej, a uzyskanie mocy obowiązującej oznacza jego wejście w życie (por. wyrok NSA z 27 listopada 2019 r. sygn. akt II FSK 1271/19, uchwała Sądu Najwyższego z 24 maja 1996 r. sygn. akt I PZP 12/96, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 24 października 1995 r. sygn. akt K 14/95, a także wyrok WSA we Wrocławiu z 11 maja 2003 r. sygn. akt I SA/Wr 875/22).
W związku z powyższym, wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że adresaci zaskarżonej uchwały nie będą mieć pewności, czy przepisy będą ich obowiązywać od dnia ogłoszenia uchwały, czy też od daty nabrania mocy obowiązującej. Sąd I instancji dokonał zatem błędnej wykładni przepisu art. 2 Konstytucji RP oraz art. 4 i 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych i niewłaściwie uznał, że użycie w zaskarżonej uchwale sformułowania, które jest wewnętrznie sprzeczne, niejasne i godzące w zasadę demokratycznego państwa prawa, nie stanowi istotnego naruszenia prawa.
Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, gdyż zaskarżony wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu.
Skarżący kasacyjnie Prokurator upatruje naruszenia art. 2 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 i art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu w przepisie § 4 zaskarżonej uchwały określenia o treści: "uchwała wchodzi w życie z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego", z jednoczesnym wskazaniem mocy obowiązującej od 1 stycznia 2023 r. W ocenie skarżącego kasacyjnie użycie takiego sformułowania prowadzi w istocie do określenia przez Radę Miejską w Bornem Sulinowie podwójnej daty wejścia w życie aktu prawnego, a to stanowi o istotnym naruszeniu prawa przez organ i Sąd I instancji uznający, że sposób sformułowania przepisu końcowego w uchwale jest prawnie dopuszczalny i nie narusza zasad demokratycznego państwa prawnego.
Stanowiska skarżącego kasacyjnie Prokuratora nie można było podzielić, natomiast na uwzględnienie zasługiwało stanowisko Sądu I instancji. Kontrola przedmiotowej uchwały powinna uwzględniać treść art. 4 ust. 1 i art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W myśl pierwszego z przepisów: "Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy.". Zgodnie z art. 5 tej ustawy: "Przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie.". Przepisy końcowe powinny być formułowane z zastosowaniem także § 51 załącznika do Zasad techniki prawodawczej, zgodnie z którym przepisowi o wejściu ustawy w życie, który nadaje moc wsteczną ustawie albo jej poszczególnym przepisom, można nadać brzmienie: "Ustawa wchodzi w życie ..., z mocą od dnia ..." albo "Ustawa wchodzi w życie ..., z tym że art. ... z mocą od dnia ...", albo "Ustawa wchodzi w życie ..., z wyjątkiem art. ..., który wchodzi w życie z dniem ..., z mocą od dnia ..." (ust. 1). Przepisy ustawy inne niż te, którym przepisy końcowe nadały wsteczną moc obowiązującą, a posiadające moc wsteczną wynikającą z ich treści i odnoszące się do zdarzeń lub stanów rzeczy, które powstały przed dniem wejścia w życie ustawy, redaguje się w sposób jednoznacznie wskazujący te zdarzenia lub stany rzeczy (ust. 2). Przepis § 51 załącznika do ZTP ma zastosowanie do projektów aktów prawa miejscowego z mocy § 143 wskazanego rozporządzenia.
Zaznaczenia przy tym wymaga, że, w sprawie bezsporne jest, iż zasada lex retro non agit obowiązuje polskiego ustawodawcę, natomiast przedmiotem sporów jest to, czy i jakie dopuszcza się od niej wyjątki (S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa, 2004, s. 130).
Wskazać trzeba, że w wielu orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że zakaz, wynikający z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP nie ma charakteru bezwzględnego, absolutnego i w sytuacjach nadzwyczajnych ustawodawca może od niego odstąpić (zob. np. wyrok TK z 24 października 2000 r. sygn. akt K 12/00, OTK 2000, nr 7, poz. 255). Odstępstwo od tej zasady jest dopuszczalne wtedy, gdy "jest to konieczne dla realizacji wartości konstytucyjnej, ocenionej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji" (zob. np. wyrok TK z 31 stycznia 2001 r. sygn. akt P 4/99, OTK 2001, nr 1, poz. 5), "a jednocześnie realizacja tej zasady nie jest możliwa bez wstecznego działania prawa" (zob. np. wyrok TK z 7 lutego 2001 r. sygn. akt K 27/00, OTK 2001, nr 2, poz. 29). "Im bardziej intensywna jest ingerencja prawodawcy w sferę stosunków prawnych ukształtowanych w przeszłości, tym większa musi być waga wartości konstytucyjnych uzasadniających taką ingerencję" (wyrok TK z 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt SK 19/06, OTK-A 2007, nr 4, poz. 37). W wyroku z 25 września 2000 r. sygn. akt K 26/99, OTK 2000, nr 6, poz. 186, Trybunał Konstytucyjny uznał, że działanie prawa wstecz nie oznacza naruszenia art. 2 Konstytucji RP, o ile tak wprowadzone przepisy polepszają sytuację prawną niektórych adresatów danej normy prawnej i zarazem nie pogarszają sytuacji prawnej pozostałych jej adresatów (por. Grzegorz Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, WK 2016, uwagi do art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych; prawomocny wyrok WSA w Szczecinie z 1 lutego 2024 r. sygn. akt II SA/Sz 952/23, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Podkreślenia wymaga, że w doktrynie i orzecznictwie trafnie wskazuje się, że ogólny zakaz retroakcji jest zasadą pochodną od zasady zaufania. Zakaz retroakcji polega na tym, że normy prawne zakazują kwalifikować według nowych norm czyny, stany rzeczy lub zdarzenia, które miały miejsce i zakończyły się w przeszłości (art. 2 Konstytucji RP; W. Sokolewicz w: red. L. Garlicki, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2007, t. V, s. 41-46, uw. 34-35 do art. 2; orzeczenia TK: z 8 listopada 1994 r. sygn. akt P 1/94, OTK 1994/2/37; z 14 marca 1995 r. sygn. akt K 13/94, OTK 1995/1/6; P. Szustakiewicz, Retroakcja w prawie administracyjnym, Radca Prawny 2005/3/54; wyrok NSA z 31 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2562/13).
W okolicznościach kontrolowanej sprawy, zaskarżoną uchwałą podwyższono kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, dla celów przyznania świadczenia w formie posiłku, świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych dla osób i rodzin objętych uchwałą nr 140 Rady Ministrów z dnia 15 października 2018. r. w sprawie ustanowienia wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023. Zmiany ustanowione uchwałą Rady Miejskiej w Bornem Sulinowie z dnia 9 lutego 2023 r. Nr LIII/850/2023. obejmowały zatem zwiększenie (ze 150% do 200%) procentowych wskaźników kryterium dochodowego uprawniającego do otrzymania pomocy w ramach programu "Posiłek w szkole i w domu", co w konsekwencji umożliwiło objęcie wsparciem większej liczby osób.
Podjęcie uchwały było związane z wejściem w życie uchwały Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2022 r. nr 264 (M.P. poz. 1287), którą to uchwałą zmieniono ww. uchwałę Rady Ministrów z dnia 15 października 2018 r. nr 140 (M.P. poz. 1007). Z niespornych okoliczności wynika, że Monitor Polski, w którym została opublikowana uchwała nr 264 został wydany w dniu 30 grudnia 2022 r. W § 4 uchwały z dnia 9 lutego 2023 r. wskazano, że uchwała wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2023 r. Zastosowanie podwyższonych progów kryterium dochodowego było zatem możliwe już od 1 stycznia 2023 r.
Przekonujące jest, podane przez Radę Miejską w Bornem Sulinowie, uzasadnienie wprowadzenia zmiany w powyższym zakresie z datą od 1 stycznia 2023 r. Stworzenie możliwości objęcia tą formą pomocy większej liczby beneficjentów programu wymagało wprowadzenia odpowiednich zmian w dotychczas obowiązującej uchwale Rady Miejskiej w Bornem Sulinowie, przy czym Rada Miejska musiała podjąć uchwałę po 30 grudnia 2022 r. Oczywistym jest, że rada gminy proceduje na sesjach, które wymagają zwołania z odpowiednim wyprzedzeniem. W świetle powyższego, nie można przypisać organowi uchwałodawczemu braku starannego, czy sprawnego działania, czy też działania z pominięciem wartości, które nie pozostawałyby w sprzeczności z zasadą demokratycznego państwa prawnego. W efekcie tych zdarzeń, nie było możliwe wejście w życie uchwały z zachowaniem art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Stąd też zastosowanie kwestionowanej skargą kasacyjną techniki prawodawczej było w tej sytuacji usprawiedliwione, co więcej, wbrew wywodom Prokuratora, nie naruszało prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega wskazywanego przez Prokuratora zagrożenia dla adresatów zaskarżonej uchwały co do braku pewności, czy przepisy będą ich obowiązywać od dnia ogłoszenia uchwały, czy też od daty nabrania mocy obowiązującej. Po pierwsze przepis końcowy, rozpatrywany w kontekście normy adresowanej do organów pomocowych, pozwoli w szerszym zakresie uwzględnić wnioski osób ubiegających się o wsparcie w ramach programu dożywiania już od 1 stycznia 2023 r., a po drugie przepis ten został sformułowany na tyle jasno, że nie ma wątpliwości, że nakazuje na przyszłość wiązać określone konsekwencje prawne ze zdarzeniami, stanami rzeczy, zachowaniami z przeszłości, tj. zanim normy prawne weszły w życie, a także z tymi, które powstaną po wejściu w życie uchwalonej normy prawnej. Niewątpliwie w tym wypadku zasady demokratycznego państwa prawnego nie stały na przeszkodzie temu, aby z pomocy w zakresie dożywiania skorzystała większa liczba osób od 1 stycznia 2023 r. Obowiązkiem państwa jest bowiem dbałość o dobrostan obywateli i udzielanie wsparcia również w takim zakresie, jaki przewiduje zaskarżona uchwała.
Trafnie zatem Sąd I instancji uznał, że opublikowanie uchwały dopiero 20 lutego 2023 r., nie naruszyło zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP; W. Sokolewicz – op. cit. s. 44-45, uw. 35 do art. 2) ani art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, mając na uwadze to, że uchwała zgodnie z interesem obywateli pozwala zapewnić wsparcie większej liczbie osób aniżeli przed zmianą uchwały, już w styczniu 2023 r. Tym samym stanowiło to dostateczną podstawę do takiego określenia wejścia w życie uchwały jak uczyniono to w § 4 oraz nadania jej mocy wstecznej. Zgodzić się trzeba z Sądem I instancji, że stwierdzenie nieważności uchwały w całości, jak domaga się tego Prokurator, godziłoby w reguły demokratycznego państwa prawnego, zasadę zaufania obywateli do państwa i jego organów, a także prowadziłoby do nieakceptowalnych społecznie skutków. Zasadnie więc Sąd I instancji stwierdził brak podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały i z tych względów skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.