I OSK 903/23

I OSK 903/23 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2024-04-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska /przewodniczący/
Maciej Dybowski /sprawozdawca/
Dariusz Chaciński
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Łd 867/22 - Wyrok WSA w Łodzi z 2022-12-02
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Skierowano pytanie prawne do Składu Siedmiu Sędziów
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 269 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 867/22 w sprawie ze skargi J.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 23 sierpnia 2022 r. nr SKO. 4114.455.2022 w przedmiocie odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego postanawia 1. na podstawie art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, zm. poz. 1705) przedstawić składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia następujące zagadnienie prawne: Czy podstawę do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, przez osoby wskazane w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 615, zm. poz. 1265 - dalej uśr) stanowi wyłącznie legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr) orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czy też dopuszczalne jest przyznanie, osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr, prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji w sytuacji, gdy współmałżonek osoby wymagającej opieki (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr) nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale z przyczyn obiektywnych nie może sprawować realnie i efektywnie opieki nad osobą wymagającą wsparcia, zwłaszcza gdy współmałżonek osoby wymagającej opieki ukończył 75 lat (art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 uśr)? 2. odroczyć rozpoznanie sprawy do czasu wyjaśnienia tego zagadnienia
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 867/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę J.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 23 sierpnia 2022 r. nr SKO.4114.455.2022 w przedmiocie odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wnioskiem z 25 kwietnia 2022 r. (który wpłynął do Centrum Świadczeń Socjalnych w Łodzi dnia 27 kwietnia 2022 r.) J.W. (dalej skarżąca lub wnioskodawczyni), reprezentowana przez r. pr. J.B., wniosła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad ojcem – J.W. (dalej ojciec bądź podopieczny).
Do wniosku załączono obszerną dokumentację medyczną ojca i matki wnioskodawczyni, między innymi: orzeczenie Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Łodzi z dnia 17 marca 2022 r. zaliczające J.W. do znacznego stopnia niepełnosprawności, ze wskazaniem: [...] 7. konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością egzystencji; orzeczenie Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Łodzi z dnia 17 marca 2022 r. zaliczające B.W. [żonę wymagającego opieki J.W. i matkę skarżącej] do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności; oświadczenie skarżącej o zakresie sprawowanej opieki nad ojcem. W toku przeprowadzonego dnia 14 lipca 2022 r. wywiadu środowiskowego ustalono, że skarżąca jest osobą bezrobotną, zarejestrowaną w PUP w Łodzi, bez prawa do zasiłku. Skarżąca sprawuje faktyczną, stałą opiekę nad obojgiem swych schorowanych, niesamodzielnych rodziców.
Decyzją z dnia 22 lipca 2022 r. nr SOCII.5111.42559.2022.242685.000001. 2022 (dalej decyzja z 22 lipca 2022 r.) Prezydent Miasta Łodzi (dalej Prezydent) odmówił przyznania J.W. świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na wystąpienie negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 615, dalej uśr), to jest braku spełnienia cezury czasowej powstania niepełnosprawności J.W. [w błędnie nieponumerowanych aktach Prezydenta].
W odwołaniu J.W., reprezentowana przez r. pr. D.G., zarzucała decyzji z 22 lipca 2022 r. naruszenie art. 17 ust. 1b uśr przez jego zastosowanie z pominięciem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 20014 r. K 38/13 (dalej wyrok K 38/13) uznającego art. 17 ust. 1b uśr za niekonstytucyjny, w części w jakiej różnicuje prawo osób sprawujących opiekę do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, w zależności od daty powstania niepełnosprawności osoby niepełnosprawnej. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji I instancji i przyznanie wnioskowanego świadczenia.
Decyzją z dnia 23 sierpnia 2022 r. nr SKO.4114.455.2022 (dalej decyzja z 23 sierpnia 2022 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławczej w Łodzi (dalej Kolegium) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej kpa); art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 615 [, zm. poz. 1265 - uw. NSA], dalej uśr), utrzymało w mocy decyzję z 22 lipca 2022 r.
W uzasadnieniu Kolegium przywołało treść art. 17 ust. 1 uśr określającego podmioty uprawnione do otrzymania przedmiotowego świadczenia, w tym jego pkt 4, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje między innymi osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Kolegium podkreśliło, że w myśl art. 17 ust. 1a uśr osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kolegium przywołało art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Kolegium wskazało, że wyrokiem K 38/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł o niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b uśr w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie. Oznacza to, że w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała po ukończeniu przez nie 25 roku życia.
Kolegium, mimo wadliwego zastosowania w sprawie przez Prezydenta normy z art. 17 ust. 1b uśr, uznało negatywne rozstrzygnięcie o żądaniu skarżącej za prawidłowe. Organ odwoławczy wskazał, że na gruncie niniejszej sprawy bezspornym pozostaje, że wymagający opieki J.W. legitymuje się orzeczeniem Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Łodzi z 17 marca 2022 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności, jak również to, że wnioskodawczyni sprawuje opiekę nad ojcem, jest osobą obowiązaną do alimentacji względem ojca i zalicza się do podmiotów wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr. Z dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych wynika, że ojciec pozostaje w związku małżeńskim z B.W. (dalej matka), na której ciąży swoisty obowiązek alimentacyjny względem współmałżonka, wynikający z art. 23 i art. 27 ustawy z 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2020 r. poz. 1359, dalej kro), wyprzedzający obowiązek alimentacyjny zstępnych. Mimo podnoszonych przez skarżącą, udokumentowanych problemów zdrowotnych matki, które w ocenie skarżącej uniemożliwiają sprawowanie opieki nad ojcem, matka nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W ocenie Kolegium skutkuje to stwierdzeniem, że w sprawie wystąpiła negatywna przesłanka przyznania wnioskowanego świadczenia, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr [w błędnie nieponumerowanych aktach Kolegium].
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J.W., reprezentowana przez r. pr. B.S., zarzucała decyzji z 23 sierpnia 2022 r. naruszenie:
1. art. 128, art. 23, art. 27 kro w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a uśr przez ich błędną interpretację i niezasadne uznanie, że skarżącej, na której spoczywa obowiązek alimentacyjny względem niepełnosprawnego w stopniu znacznym ojca, rezygnującej z tego tytułu z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, nie przysługuje prawo do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego;
2. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr przez pominięcie celu ustawy i przyjęcie, że fakt pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim, której małżonek ze względu na swój stan zdrowia, niepoparty orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, z obiektywnych względów nie jest w stanie wywiązać się z ciążącego na nim obowiązku sprawowania opieki, uniemożliwia przyznanie przedmiotowego świadczenia dalszemu krewnemu, którego obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej wyprzedza obowiązek ciążący na małżonku tej osoby;
3. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 107 § 3 kpa przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że żona wymagającego opieki J.W. mimo własnych problemów zdrowotnych, jest w stanie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym mężem, tylko z tego powodu, że nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji; zasądzenie [zwrotu] kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.
W obszernym uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej przedstawił argumentację przemawiającą za zasadnością stawianych zarzutów, popartą przywołanym orzecznictwem sądów administracyjnych (k. 2-7 akt sądowych).
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o oddalenie skargi argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium oświadczyło, że nie oponuje przeciw rozpoznaniu skargi w trybie uproszczonym (k. 10-11 akt sądowych).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem II SA/Łd 867/22 na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że podstawę prawną wydania kwestionowanej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 615 [, zm. poz. 1265 - uw. NSA] dalej uśr).
Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. (art. 17 ust. 1 uśr)
Osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. (art. 17 ust. 1a uśr).
Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr).
Bezspornym jest, że wymagający opieki ojciec legitymuje się orzeczeniem Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Łodzi z dnia 17 marca 2022 r. uznającym J.W. za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym, wymagającą stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością egzystencji. Bezspornym jest, że skarżąca jest córką (krewnym w linii prostej - zstępnym) wymagającego opieki J.W., na której stosownie do treści art. 128 i art. 129 ustawy z 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2020 r. poz. 1359, dalej kro), ciąży obowiązek alimentacyjny względem ojca. Skarżąca spełnia przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr; nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
J.W. pozostaje w związku małżeńskim z B.W., której obowiązek alimentacyjny względem małżonka, wyprzedza obowiązek alimentacyjny córki względem ojca (art. 130 kro). Bezspornym jest, że B.W. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Sąd I instancji przyjął, że Kolegium prawidłowo uznało, że w sprawie wystąpiła negatywna przesłanka przyznania przedmiotowego świadczenia, określona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr.
Zasadność powyższego stanowiska potwierdza pkt 2 podjętej dnia 14 listopada 2022 r., na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, uchwały siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt I OPS 2/22 (cbosa; dalej uchwała I OPS 2/22), w której jednoznacznie stwierdzono, że "warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 uśr, z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr, innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr)."
W uzasadnieniu uchwały I OPS 2/22, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w szczególności, że: "z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 573 z późn. zm.). Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami wymienionej wyżej ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy. Pod względem językowym przepis nie budzi zatem wątpliwości, ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego, legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. Jak należy rozumieć orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wynika z przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej (...). Regulację w niej zawartą, dotyczącą orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, w tym znacznym stopniu niepełnosprawności, można traktować jak przypadek definicji legalnej tego rodzaju orzeczenia".
Jednocześnie wskazano: "w kwestii kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a ustawa zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, co bynajmniej nie świadczy o braku spójności systemowej, koherencja taka nie jest wszak konieczna - brak jest odesłania do stosowania przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w szerszym zakresie, a przedmiot regulacji obu aktów prawnych jest różny. Wskazując na osoby zobowiązane do alimentacji względem osoby wymagającej opieki ustawa w szczególności nie wymaga, aby ich obowiązek alimentacyjny pod postacią obowiązku dostarczania środków utrzymania się zrealizował, dotyczy to w szczególności podejmowania się opieki dorosłych osób niepełnosprawnych mających własne środki wystarczające na pokrycie kosztów utrzymania i opieki. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest w żadnym zakresie uzależnione od sytuacji materialnej osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki, kwestie te nie są badane w postępowaniu, nie ma zatem podstaw, aby na wykładnię przepisów regulujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miały oddziaływać przesłanki z art. 132 kro regulujące kolejność realizowania się obowiązku alimentacyjnego. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a czy art. 17 ust. 1a uśr powinny być interpretowane z uwzględnieniem art. 132 kro i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym".
Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że "rozbieżność w orzecznictwie i wątpliwości interpretacyjne nie dotyczą rozumienia tekstu prawnego, spowodowanego jego niejednoznacznością, ale kwestii odstąpienia od jednoznacznego brzmienia przepisów i stosowania ich z pominięciem warunków wprost w nim wyrażonych, czyli z pominięciem fragmentu przepisu, który musiałby zostać uznany nie tyle ze zbędny, co za niedopuszczalny, rażąco naruszający Konstytucję RP, prowadzący do sprzeczności z chronionymi przez nią wartościami".
Wobec powyższego należy stwierdzić, że z uwagi na kategoryczne i jednoznaczne wskazanie w uchwale I OPS 2/22, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 uśr, z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr, innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Stanowisko zajęte w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych, co wynika z treści art. 269 § 1 ppsa, który to przepis nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawę w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki NSA z: 27.11.2020 r. II GSK 3773/17; 12.2.2019 r. I FSK 116/17; 25.11.2022 r. I OSK 206/22; cbosa).
Sąd I instancji w składzie rozpoznającym niniejszą skargę, podzielając pogląd zaprezentowany w uchwale I OPS 2/22 stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi prawidłowo wskazało na wystąpienie negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wynikającej z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr, co uniemożliwiało pozytywne rozpatrzenie żądania skarżącej. Wobec powyższego zarzuty skargi, co do naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego, nie znajdowały uzasadnienia.
Sąd I instancji stwierdził, że wbrew stanowisku skarżącej procedujące w sprawie organy obu instancji w sposób wyczerpujący zebrały i oceniły cały materiał dowodowy, zarówno pod kątem możliwości uznania skarżącej za podmiot uprawniony do otrzymania wnioskowanego świadczenia, jak i pod kątem wystąpienia przesłanek zarówno pozytywnych, jak i negatywnych przemawiających za jego przyznaniem. Prowadząc postępowanie organy działały na podstawie i w granicach obowiązującego prawa (art. 6 kpa), w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się wyrażonymi w art. 8 kpa zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Dokonane w sprawie ustalenia faktyczne (art. 7 kpa) i przeprowadzoną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego (art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa) Sąd I instancji uznał za wystarczające do załatwienia sprawy, a uzasadnienie kwestionowanego skargą rozstrzygnięcia odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa (k. 21, 33-38 akt sądowych).
Skargę kasacyjną wywiodła J.W., reprezentowana przez r. pr. B.S., zaskarżając wyrok II SA/Łd 867/22 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie:
I. prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 128, art. 23 i art. 27 kro w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 i [ust.] 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych przez ich błędną interpretację i niezasadne uznanie, że córce, na której spoczywa obowiązek alimentacyjny, rezygnującej z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad ojcem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegające na pominięciu celów ustawy i przyjęciu, że osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek z uwagi na swój stan zdrowotny niepotwierdzony orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie może zająć się mężem, stanowi negatywną przesłankę do przyznania wnioskodawczyni prawa do świadczenia pielęgnacyjnego;
II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 6, 7, 8, art. 9, 77, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 kpa przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i bezpodstawne przyjęcie, że żona niepełnosprawnego J.W. jest w stanie się nim opiekować, gdyż nie legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy okoliczność ta nie została szczegółowo zbadana i nie zostały w tym zakresie podjęte żadne działania zmierzające do ustalenia jej rzeczywistej sytuacji zdrowotnej.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi w całości; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; rozpoznanie skargi [kasacyjnej] na posiedzeniu niejawnym (k. 43-48, 53 akt sądowych).
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Rozpoznanie skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie do Naczelnego Sądu Administracyjnego wymaga uwzględnienia treści uchwały składu 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22 (ONSAiWSA 2023/1/2, dalej uchwała I OPS 2/22), podjętej na podstawie art. 264 § 2 w zw. z art. 15 § 1 pkt 2 ppsa, zgodnie z którą "1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 615 ze zm., dalej: u.ś.r.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.); 2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.).". Wyrażony w uchwale I OPS 2/22 pogląd prawny prowadzi do rezultatu, zaprezentowanego w zaskarżonym wyroku, mimo że Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały odstąpił od części istotnych poglądów prawnych, zaprezentowanych we wcześniejszych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Rozpoznając niniejszą sprawę Naczelny Sąd Administracyjny musi wziąć pod uwagę treść art. 187 § 2 ppsa, zgodnie z którym uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w danej sprawie wiążąca. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale I OPS 2/22, jak również części wspierającej go argumentacji, w związku z tym zachodzi konieczność ponownego przedstawienia przedmiotowego zagadnienia prawnego składowi poszerzonemu do rozstrzygnięcia. Niezbędna jest bowiem dodatkowa wykładnia art. 17 ust. 1, ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a w zw. z art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 615, zm. poz. 1265, dalej uśr), przy uwzględnieniu art. 2, art. 8 ust. 1 i 2, art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 zd. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r. nr 78 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471; z 2009 r. nr 114 poz. 946, dalej Konstytucja RP).
Dlatego skład Sądu orzekającego w niniejszej sprawie obowiązany jest na podstawie art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, zm. poz. 1705, dalej ppsa) przedstawić składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia następujące zagadnienie prawne:
Czy podstawę do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, przez osoby wskazane w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 615, zm. poz. 1265 - dalej uśr) stanowi wyłącznie legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr) orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czy też dopuszczalne jest przyznanie, osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr, prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji w sytuacji, gdy współmałżonek osoby wymagającej opieki (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr) nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale z przyczyn obiektywnych nie może sprawować realnie i efektywnie opieki nad osobą wymagającą wsparcia, zwłaszcza gdy współmałżonek osoby wymagającej opieki ukończył 75 lat (art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 uśr)?
W kontrolowanej sprawie B.W., urodzona dnia [...] 1944 r. żona podopiecznego, a matka opiekującej się, w dacie wydania zaskarżonej decyzji, mała ukończone 77 lat, spełniała zatem przesłanki uzyskania zasiłku pielęgnacyjnego w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewniania opieki i pomocy innej osoby w związku niezdolnością do samodzielnej egzystencji w rozumieniu art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 uśr. Zagadnienia relacji art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 uśr a art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a uśr nie rozważył Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku ani uchwała I OPS 2/22, choć w ocenie Składu przedstawiającego zagadnienie prawne ma zasadnicze znaczenia dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy.
Skład siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w pogłębionym uzasadnieniu uchwały I OPS 2/22 wyraził w szczególności pogląd, że "W ujęciu systemowym wewnętrznym, obejmującym ustawę o świadczeniach rodzinnych, związanie kwestii dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego z kryterium orzeczonego stopnia znacznej niepełnosprawności nie prowadzi do dezintegracji regulacji i nie narusza jej spójności. Przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr jako zasadę wprowadza regułę, że wymienionym w nim osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, świadczenie nie przysługuje, jeżeli są osobami o znacznym stopniu niepełnosprawności. W orzecznictwie zasadnie przyjmuje się, że analogiczny warunek dotyczy każdej z osób wymienionych w art. 17 ust. 1 uśr, każda osoba występująca o świadczenie pielęgnacyjne, musi być w stanie podjąć się tej roli, a zatem nie może być osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności (wyrok NSA z 23.6.2020 r., I OSK 237/20; B. Chludziński [w:] Świadczenia rodzinne. Komentarz, red. P. Rączka, Warszawa [Wolters Kluwer] 2021, art. 17 [, s. 427, akapit 2 i przypis 112 - uw. Składu orzekającego w sprawie I OSK 903/22]). Również specjalny zasiłek opiekuńczy, o jakim mowa w art. 16a uśr nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 16a ust. 8 pkt 1 [lit.] d uśr). To samo kryterium znacznego stopnia niepełnosprawności pojawia się w art. 17 ust. 1a pkt 1-3 i w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr jako przesłanka pozwalająca na uzyskanie świadczenia przez osoby zobowiązane do alimentacji w dalszej kolejności, jeżeli takim orzeczeniem legitymują się osoby zobowiązane do alimentacji w pierwszej kolejności. Konsekwencja zastosowanych kryteriów nie daje podstaw do podważenia wewnętrznej systemowej spójności regulacji ustawowej." (pkt VII.1 uzasadnienia uchwały I OPS 2/22, ONSAiWSA 2023/1/2 s. 56-57).
W ocenie Składu przedstawiającego zagadnienie prawne podważenie wewnętrznej systemowej spójności regulacji ustawowej spowodował sam ustawodawca, stanowiąc: "Zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji." (art. 16 ust. 1 uśr). "Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje: 1) niepełnosprawnemu dziecku; 2) osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) osobie, która ukończyła 75 lat." (ust. 2). W punkcie 2 ustępu 1 art. 16 uśr ustawodawca wskazał wymóg legitymowania się osoby niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, gdy takiego wymogu nie nałożył na osobę, która ukończyła 75 lat (punkt 3 ustępu 1 art. 16 uśr).
Przeczy to rezultatowi wykładni, która legła u podstaw uchwały I OPS 2/22, którą był związany Sąd I instancji orzekający zaskarżonym wyrokiem II SA/Łd 867/22.
W kontrolowanej sprawie B.W., wydanym na stałe orzeczeniem z dnia 23 marca 2022 r. nr 153016 Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Łodzi, na podstawie art. 6b ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 4 ust. 2, i art. 6b ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 573) zaliczona została do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności; symbol niepełnosprawności - 05-R [dysfunkcja narządów ruchu]; wskazując, że wymaga: [...] 5. konieczności zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne, środki pomocnicze i pomoce techniczne, ułatwiające funkcjonowanie; 6. korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, przez co rozumie się korzystanie z usług socjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych rehabilitacyjnych świadczonych przez sieć instytucji pomocy społecznej, organizacje pozarządowe oraz inne placówki; 7. nie wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji [...]. Zaświadczeniem lekarskim z 4 kwietnia 2022 r. lek. med. P.R. specjalista medycyny rodzinnej zaświadczył: B.W., ur. 1944-[...] [...] Chora o naruszonej sprawności organizmu /po usunięcia guza płuca/ z trudnościami wydolności oddechowej, po operacji ginekologicznej, po operacji nowotworu oka. Jej obecny stan zdrowia trwale uniemożliwia opiekę nad chorym mężem. Ze względu na brak możliwości dźwigania, podnoszenia chorego oraz na trudności w wykonywaniu codziennych czynności dnia codziennego, Wymaga pomocy osób trzecich w czynnościach dnia codziennego. Stan ulega stopniowemu pogorszeniu. W trakcie hospitalizacji w dniach 1.3.2017 r. do 3.3.2017 r. w Szpitalu B. stwierdzono u B.W. przewlekłe nadciśnienie tętnicze, w wywiadzie wieloletni nikotynizm, stwierdzono przewlekłą obturacyjną chorobę płuc; celem dalszej diagnostyki zmiany w szczycie płuca lewego skierowano B.W. do Poradni Torakochirurgicznej. W dniach 11.3.2017 r. do 20.3.2017 r. leczona w SP Szpitalu Klinicznym nr 4 w L. w Oddziale Chirurgii Klatki Piersiowej, w którym dokonano zabiegu usunięcia zmiany guzkowej płuca średnicy ok. 2 cm. W dniach 28.5.2018 r. do 31.5.2018 r. leczona operacyjnie w Oddziale Ginekologii SP ZOZ MSWiA w Ł. (w błędnie nieponumerowanych aktach Prezydenta; art. 106 § 5 w zw. z art. 2432 zd. 1 kpc). Matka skarżącej i współmałżonka podopiecznego zmarła dnia [...] 2023 r. (k. 68 akt sądowych)
Trafnie skarżąca podnosi, że matka, mimo że nie ma orzeczenia o znacznym stopniu niepełnoprawności, to z uwagi na wiek (77 lat ukończone w dacie wydania zaskarżonej decyzji) i zespół ciężkich chorób, w sposób obiektywny nie jest zdolna sprawować koniecznej i wyczerpującej fizycznie i psychicznie opieki nad swym mężem, mającym orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z wywiadu środowiskowego z 14 lipca 2022 r. wynika, że wnioskodawczyni sprawuje faktyczną, ciągłą opiekę nad dwojgiem swych schorowanych, niesamodzielnych rodziców - ojcem i matką - pod wskazanym adresem; pracownik socjalny ocenił, że opieka sprawowana jest w należyty sposób (w błędnie nieponumerowanych aktach Prezydenta).
W uzasadnieniu uchwały I OPS 2/22 skład siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że "w niniejszej sprawie akceptuje tezę, że wykładnia powinna mieć charakter kompleksowy, powinna być przeprowadzana z wykorzystaniem różnych dyrektyw, w celu weryfikacji konkurencyjnych alternatyw interpretacyjnych i ostatecznego wyboru jednej z możliwych interpretacyjnych" (pkt V uzasadnienia uchwały I OPS 2/22, ONSAiWSA 2023/1/2 s. 52). Następnie podniósł: "Formułując warunki odstąpienia od literalnego rozumienia przepisu, w orzecznictwie wskazuje się, że może to mieć miejsce, gdy językowe dyrektywy interpretacyjne nie pozwalają z danego tekstu prawnego wyinterpretować jednoznacznej normy postępowania w jakieś sprawie albo gdy wykładnia językowa pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią innych norm, prowadzi do absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego konsekwencji, rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi (np. wyrok TK z 28.06.2000 r., K 25/99, OTK Zb. Urz. 2000, nr 5, poz. 141 oraz orzeczenia Sądu Najwyższego: z 8.01.1993 r., III ARN 84/92, OSNC 1993, nr 10, poz. 183; z 8.05.1998 r., I CKN 664/97, OSNC 1999, nr 1, poz. 7; z 25.04.2003 r., III CZP 8/03, OSNC 2004, nr 1, poz. 1). Odstępstwo od reguły prymatu językowego sensu przepisu dopuszczalne jest również wtedy, gdy wykładnia gramatyczna prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi lub do rażącej niesprawiedliwości, sankcjonuje nieracjonalność ustawodawcy, niweczy cel instytucji prawnej, prowadzi do wniosków niedorzecznych lub wynika z błędu legislacyjnego (wyroki NSA: z 19.11.2009 r., II FSK 976/08; z 19.04.2011 r., I FSK 637/10).
W przypadku objętych wnioskiem przepisów nie zachodzą okoliczności wskazujące na błąd legislacyjny czy poddające w wątpliwość racjonalność albo celowość przyjętego rozwiązania, wskazuje na to przedstawiona wyżej historia zmian legislacyjnych. Przepisy te w zakresie analizowanej przesłanki nie są również pozbawione jednoznaczności. Do rozważenia pozostają zatem względy związane z wymogami zachowania spójności systemowej - również w wymiarze konstytucyjnym." (pkt VI uzasadnienia uchwały I OPS 2/22, ONSAiWSA 2023/1/2 s. 56).
Oceny tej Skład przedstawiający zagadnienie prawne nie podziela. Nawet przy zachowaniu szczególnej ostrożności (pkt V uzasadnienia uchwały I OPS 2/22, ONSAiWSA 2023/1/2 s. 53), Skład przedstawiający zagadnienie prawne podnosi, że rezultat wykładni językowej art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1a, ust. 5 pkt 2 lit. a w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 pkt 3 uśr, prowadzi w kontrolowanej sprawie do absurdalnych z punktu widzenia społecznego konsekwencji, rażąco niesprawiedliwego rozstrzygnięcia i pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi (art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1, art. 71 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP), prowadząc do niesprawiedliwych i nieakceptowanych z uwagi na aksjologiczne założenia Konstytucji RP, rezultatów.
Przeciwko tej ocenie nie przemawia rezultat wykładni systemowej wewnętrznej - w tym aspekcie nie rozważony w uchwale I OPS 2/22, ani przedstawiona w uzasadnieniu Uchwały historia zmian legislacyjnych (pkt II, III.1, III.2, IV, IV.1, IV.2, VI uzasadnienia uchwały I OPS 2/22; ONSAiWSA 2023/1/2/s. 42-44, 44-46, 46-48, 49-51, 56). W istocie bowiem niektóre zmiany legislacyjne wprowadzane były z naruszeniem art. 2 Konstytucji RP (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 5.12.2013 r. - Dz.U. z 2013 poz. 1557), którym Trybunał uznał art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r. poz. 1548) za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP; do dziś ustawodawca nie wykonał wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21.10.2014 r. K 38/13. Komunikat na stronie internetowej Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej; pismo Tomasza Wardacha Naczelnika Wydziału Świadczeń Rodzinnych Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej [bez daty dziennej - uw. Składu przedstawiającego zagadnienie prawne] października 2020 r. nr DSR-IV.810.329.2020.GJ do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Białej Podlaskiej (art. 106 § 4 ppsa) oraz skutki kontroli Wojewody Pomorskiego wiosną 2018 r. w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w Sopocie, nie stanowiły wykonania wyroku K 38/13. Ustawodawca realizował poszczególne wyroki jedynie w części (w uzasadnieniu uchwały I OPS 2/22 Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, że "wprowadzenie z dniem 14.10.2011 r. do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) uśr przesłanki legitymowania się przez małżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi rozwiązanie zbieżne [zatem nie w pełni zgodne - uw. Składu przedstawiającego zagadnienie prawne] ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, który w takim rozwiązaniu upatrywał środka do zapewnienia systemowej spójności regulacji, jak też ze stanowiskiem wyrażanym ówcześnie w orzecznictwie" (pkt IV uzasadnienia uchwały I OPS 2/22; ONSAiWSA 2023/1/2/s. 47).
We współczesnej nauce i praktyce sądów, przeważa pogląd, zgodnie z którym wykładnię należy kontynuować przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych, bez względu na stopień jasności rezultatu wykładni otrzymanego w wyniku zastosowania dyrektyw chronologicznie wcześniejszych (dyrektyw językowych, systemowych, funkcjonalnych; M. Peno, M. Zieliński, Koncepcja derywacyjna wykładni a wykładnia w orzecznictwie Izby Karnej i Izby Wojskowej Sądu Najwyższego, w: Zagadnienia prawa dowodowego, pod red. J. Godynia, M. Hudzika, L. K. Paprzyckiego, Warszawa 2011, s. 120). Jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw niebywale wzmacniają uzyskany rezultat wykładni i taka sytuacja winna być typowa w każdym przypadku poprawnie przeprowadzonej legislacji. Różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda - mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady - reguły - wskazówki, Wolters Kluwer 2017, s. 212-213, uw. 432, 433, przypis 17, 18; wyrok NSA z 2.6.2017 r. I OSK 600/16, cbosa).
To stanowisko doktryny aprobuje orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. W punkcie 4.3. uzasadnienia uchwały 7 Sędziów z 17.2.2020 r. II FPS 4/19 (ONSAiWSA 2020/5/60 s. 18-19) NSA wskazał, że powyższą interpretację wspiera wykładnia prokonstytucyjna art. 21 ust. 1 pkt 131 w zw. z art. 21 ust. 25 updof. Odwołując się do argumentacji zawartej w uchwale siedmiu sędziów NSA z 2.4.2012 r. II FPS 3/11 (pkt 6.4 i 6.5 uzasadnienia uchwały), odnoszącej się również do ulgi mieszkaniowej, można wskazać, że w procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (postanowienie SN z 26.4.2007 r. I KPZ 6/07, OSNKW 2007/5/37, Biuletyn SN 2007/5/18; postanowienie NSA z 9.4.2009 r. II FSK 1885/07; wyroki NSA z: 19.11.2008 r. II FSK 976/08; 2.2.2010 r. II FSK 1319/08; 2.3. 2010 r. II FSK 1553/08; oraz wypowiedzi doktryny: M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, [LexisNexis] Warszawa 2010, s. 291 i n. [uw. 527-530; Wolters Kluwer 2017, s. 255-257, uw. 528-531; uw. Składu przedstawiającego zagadnienie prawne], L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 74-83).
Należy podkreślić, że "jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw niebywale wzmacniają uzyskany rezultat wykładni i taka sytuacja winna być typowa w każdym przypadku poprawnie przeprowadzonej legislacji", na co trafnie wskazuje Maciej Zieliński w ww. publikacjach nowszych, niż przywołane w uzasadnieniu uchwały I OPS 2/22 (ONSAiWSA 2023/1/2/s. 52-53), a ustawa o świadczeniach rodzinnych, mimo kolejnych nowelizacji, nie jest rezultatem poprawnej legislacji. Ustawa o świadczeniach rodzinnych doczekała się największej liczby wyroków Trybunału Konstytucyjnego, stwierdzających naruszenie konkretnych wzorców kontroli zawartych w Konstytucji RP. Wykładnia w art. 17 ust. 1 pkt 3 uśr uwzględniająca zasady wyrażone w art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP znajduje potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie Trybunału. Świadczenie pielęgnacyjne zastąpiło zasiłek stały przewidziany w ustawie o pomocy społecznej (wyroki Trybunału z: 18.7.2008 r. P 27/07, OTK-A 2008/6/107; 22.7.2008 r. P 41/07, OTK-A 2008/6/109, oceniające zgodność ówczesnych przepisów z ww. wzorcami kontroli).
Nadal na rozpoznanie Trybunału Konstytucyjnego oczekują sprawy SK 22/22, SK 50/22; SK 87/22, SK 99/22, SK 73/24. Postanowieniem z 23 lipca 2024 r. Ts 86/23 Trybunał Konstytucyjny nadał dalszy bieg skardze konstytucyjnej.
Skład poszerzony wskazał: "Przepis art. 18 Konstytucji RP stanowi w szczególności, że rodzina znajduje się pod opieką i ochroną Rzeczypospolitej. Przepis ten, pod względem jego prawnego charakteru, kwalifikowany jest jako "norma programowa", która nie tworzy samodzielnie praw podmiotowych, wyznacza natomiast cele i zadania władzy publicznej. Przepis ten stanowi równolegle element aksjologii konstytucyjnej i z tego powodu wyrażone w nim wartości wymagają uwzględnienia przy wykładni zarówno innych przepisów Konstytucji, jak i przepisów innych aktów prawnych (L. Garlicki [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. I, red. [L. Garlicki,] M. Zubik, Warszawa 2016, art. 18, teza 4 [s. 490-491]). Jak przyjął Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 18.05.2005 r., K 16/04, art. 18 Konstytucji RP "jest wyrazem tej samej aksjologii, która inspirowała treść art. 71". Zgodnie z art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP, rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Zarówno art. 18, jak i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, zobowiązują państwo do zapewnienia rodzinie pomocy i ochrony, nie konkretyzując warunków jej przyznania i pozostawiając tym samym ustawodawcy określenie form i przesłanek jej świadczenia. Zgodnie natomiast z art. 81 Konstytucji RP, praw określonych w art. 71 Konstytucji RP można dochodzić w granicach określonych w ustawie. Świadczenie pielęgnacyjne jest instrumentem wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Przez odesłanie do standardów określanych w ustawie, ustrojodawca w Konstytucji upoważnił ustawodawcę do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa. Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe zróżnicowane. Być może, w przypadku analizowanych regulacji dotyczących przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych, przyjęte aktualnie rozwiązanie regulujące kolejność dostępu poszczególnych osób do świadczenia, nie jest optymalne z punktu widzenia interesów świadczeniobiorców." (pkt VII.3 uzasadnienia uchwały I OPS 2/22; ONSAiWSA 2023/1/2/s. 60-61).
Skład przedstawiający zagadnienie prawne podkreśla, że w realiach kontrolowanej sprawy, wykładnia prawa przyjęta w zaskarżonym wyroku skutkuje tym, że żaden z członków rodziny, wymagającej wsparcia świadczeniem pielęgnacyjnym nie uzyska koniecznego wsparcia - w szczególności córka podopiecznego i jego współmałżonki - mimo że to córka jest jedynym członkiem rodziny, na którym ciąży zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek alimentacyjny, który realnie i prawidłowo opiekuje się obojgiem ciężko chorych rodziców i tylko ona może się rodzicami opiekować.
Należy zauważyć, że nie ma przeszkód, by art. 18 Konstytucji RP stanowił samoistną podstawę oceny konstytucyjności w konkretnej bądź abstrakcyjnej kontroli norm, bo unormowania ustawowe, które przekreślałyby istniejący system ochrony i opieki rodzinnych, można - tylko z tego powodu - uznawać za niezgodne z Konstytucją (zwłaszcza wyrok TK z 23.6.2008 r. P 18/06). W praktyce zdarzają się orzeczenia TK stwierdzające niezgodność z art. 18, zawsze przy równoległym stwierdzeniu niezgodności z innymi (innym) przepisami konstytucyjnymi (np. wyroki: K 8/03; K 16/04, P 18/06; wyrok z 22.7.2008 r. P 41/07; L. Garlicki - op. cit., s. 491, uw. 4 do art. 18). Z tej przyczyny art. 18 Konstytucji RP winien być uwzględniony przy wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1a w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a i art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 uśr.
W uzasadnieniu uchwały I OPS 2/22 Naczelny Sąd Administracyjny przywołał postanowienie z 25.05.2010 r., P 38/09 i postanowienie z 1.06.2010 r., S 1/10 (ONSAiWSA 2023/1/2/s. 45, 47), jednakże wyprowadził z obu tych postanowień inne wnioski, niźli wynikało to z intencji Trybunału Konstytucyjnego.
Postanowieniem z 25 maja 2010 r. P 38/09 (OTK-A 2010/5/53), Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie na skutek pytania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy: "czy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz.U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.) w zakresie, w jakim świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobom wymagającym opieki pozostającym w związku małżeńskim w sytuacji, gdy oboje małżonkowie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jest zgodny z art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP". W uzasadnieniu postanowienia P 38/09 Trybunał przedstawił zmiany regulacji prawnej materii istotnej dla rozstrzygnięcia także kontrolowanej sprawy i poddał analizie orzecznictwo organów administracji publicznej i Sądów administracyjnych, orzekających tych sprawach, w okresie od 1.9.2005 r. do 1.6.2010 r.
Art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr ("Świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli...2) osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim,") został wprowadzony do ustawy o świadczeniach 1 września 2005 r. przez art. 27 pkt 13 lit. b ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. nr 86, poz. 732 ze zm.). Była ona zawarta w rządowym projekcie tej ustawy (druk sejmowy nr 3393/IV kadencja), a w toku prac legislacyjnych została tylko przeredagowana (pierwotnie jednolity znowelizowany art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach został w drugim czytaniu na wniosek posłów podzielony na dalsze jednostki redakcyjne - litery). W uzasadnieniu projektu ustawy o zaliczce wskazano, że celem proponowanej zmiany było ograniczenie uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, ponieważ "w takiej sytuacji tworzy się nowa rodzina i obowiązek wsparcia i pomocy przejmuje małżonek" (druk sejmowy nr 3393/IV kadencja, s. 16). Rozwiązanie to nie było przedmiotem dyskusji podczas prac parlamentarnych (ani na poziomie komisji, ani też w trakcie czytań na posiedzeniach plenarnych).
Marszałek Sejmu w swym stanowisku wskazał, że 23 marca 2009 r. do Sejmu VI kadencji wpłynął poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (druk sejmowy nr 2021/VI kadencja), w którym proponowane jest uchylenie zaskarżonej regulacji. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu tego projektu ustawy, przepis ten winien zostać wykreślony, ponieważ "pozbawia osoby sprawujące opiekę prawa do świadczeń pielęgnacyjnych w sytuacji, gdy obydwoje z małżonków wymagają opieki osoby trzeciej, ze względu na podeszły wiek i całkowitą niezdolność do samodzielnej egzystencji. Ponadto zapis ten pozbawiony jest logiki, gdyż rozwód małżonków i dalsze życie we wspólnym gospodarstwie domowym, dają prawo do świadczeń pielęgnacyjnych i eliminują ten negatywny, ustawowy warunek. A o omijanie prawa nikomu chyba nie chodzi" (druk sejmowy nr 2021/VI kadencja, s. 7 uzasadnienia projektu ustawy).
Od dnia wejścia w życie (tj. od 1 września 2005 r.) art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr był wielokrotnie stosowany zarówno przez organy administracji, uprawnione do podejmowania decyzji w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego, jak i sądy administracyjne.
Na tym pierwszym poziomie dominowała jego literalna (językowa) wykładnia, zgodnie z którą pozostawanie przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim było - automatycznie i w każdym wypadku - traktowane jako podstawa odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (np. M. Januszewska, Chory nie może być żonaty, "Rzeczpospolita" z 11 lutego 2010 r.; M. Kozerawska, Chcesz opiekować się mężem? Musisz się z nim rozwieść, "Gazeta Wyborcza" z 4 lutego 2010 r. i decyzje administracyjne badane w powołanych niżej orzeczeniach).
Analiza orzeczeń opublikowanych w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) w okresie od wejścia w życie wyroku P 27/07 (tj. 31 lipca 2008 r.) do dnia 1 czerwca 2010 r. (wydania postanowienia S 1/10) prowadzi do wniosku, że zarówno wojewódzkie sądy administracyjne (dalej WSA), jak i Naczelny Sąd Administracyjny (dalej NSA) dokonywały wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr przede wszystkim na tle dwu rodzajów stanów faktycznych: 1. świadczenia pielęgnacyjnego małżonkowi osoby niepełnosprawnej; 2. świadczenia pielęgnacyjnego dziecku w związku z opieką nad jednym z rodziców, przy czym jego oboje rodzice są osobami niepełnosprawnymi.
W obu obszarach orzecznictwo jest zróżnicowanie: stosunkowo rzadko sądy administracyjne opowiadały się za literalną (ściśle językową) wykładnią art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr, najczęściej jednak zwracały uwagę na konieczność przyznania pierwszeństwa jego wykładni systemowej, celowościowej i prokonstytucyjnej i orzekały uchylenie zaskarżonych decyzji. Proporcje między tymi rodzajami wykładni kształtują się w zbliżony sposób na tle obu rodzajów wymienionych wyżej sytuacji - wykładnia literalna stosowana jest średnio w co czwartym orzeczeniu.
Przy rozpatrywaniu skarg na decyzje w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad małżonkiem wykładnię prokonstytucyjną zastosowano w jedenastu orzeczeniach (wyroki: WSA w Łodzi z 6.11.2008 r. II SA/Łd 814/08; WSA w Olsztynie z: 11.9.2009 r. II SA/Ol 748/09 i 6.10.2009 r. II SA/Ol 747/09; WSA w Bydgoszczy z 14.10.2009 r. II SA/Bd 718/09; WSA w Białymstoku z 20.10.2009 r. II SA/Bk 546/09; WSA w Poznaniu z 6.11.2009 r. II SA/Po 513/09; WSA w Rzeszowie z 16.12.2009 r. II SA/Rz 467/09; WSA w Szczecinie z 17.2.2010 r. II SA/Sz 947/09; WSA w Warszawie z: 4.3.2009 r. I SA/Wa 7/09; 10.3.2010 r. VIII SA/Wa 671/09 i NSA z 26.2.2009 r. I OSK 533/08), a literalną w trzech orzeczeniach (wyroki: WSA w Bydgoszczy z 18.2.2009 r. II SA/Bd 47/09; WSA w Lublinie z 12.2.2009 r. II SA/Lu 847/08; WSA w Opolu z 29.9.2009 r. II SA/Op 219/09). W sprawie świadczeń w związku z opieką nad ojcem lub matką, wykładnia prokonstytucyjna została zastosowana w sześciu orzeczeniach (wyroki WSA w Olsztynie z: 11.3.2009 r. II SA/Ol 60/09; 11.3.2009 r. II SA/Ol 61/09; 6.5.2009 r. II SA/Ol 386/09; wyrok WSA w Krakowie z 22.3.2010 r. III SA/Kr 1236/09; NSA z 7.12.2009 r. I OSK 722/09 - oddalający skargę kasacyjną od powołanego wyroku II SA/Ol 61/09; NSA z 7.12.2009 r. I OSK 723/09 - oddalający skargę kasacyjną od powołanego wyroku II SA/Ol 60/09), a literalna w dwu (wyroki: WSA w Bydgoszczy z 19.8.2009 r. II SA/Bd 502/09; WSA w Krakowie z 4.11.2009 r. III SA/Kr 649/09 - nieprawomocny; wyroki niepublikowane, dostępne w internetowej bazie http://orzeczenia.nsa.gov.pl; uzasadnienie postanowienia P 38/09).
Mając na uwadze prawomocne wyroki WSA w Olsztynie: II SA/Ol 60/09, II SA/Ol 61/09 i II SA/Ol 386/09 i wyroki NSA: I OSK 722/09 i I OSK 723/09, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że istnieje utrwalona i względnie jednolita praktyka interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr w sposób, który wychodzi naprzeciw wątpliwościom konstytucyjnym Sądu pytającego. We wskazanych orzeczeniach sądy administracyjne przyznawały bowiem pierwszeństwo wykładni celowościowej i systemowej tej regulacji przed jego wykładnią językową, uznając, że pozostawanie w związku małżeńskim przez osoby wymagające opieki nie powinno być uważane za przesłankę odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w wypadku, gdy oboje małżonkowie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a osobą ubiegającą się o świadczenie jest ich dziecko. Analiza praktyki sądów administracyjnych, dokonana w postanowieniu P 38/09, prowadzi do wniosku, że możliwe jest nadanie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr w praktyce sądowej takiego brzmienia, które nie prowadziłoby do wniosku o wewnętrznej sprzeczności ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem Trybunału, nic nie stoi na przeszkodzie, by metodologia ta została wykorzystana także w sprawie zawisłej przed pytającym Sądem. Nie jest w tym celu konieczne wydanie orzeczenia merytorycznego przez Trybunał (uzasadnienie postanowień: P 38/09 i S 1/10 Trybunału Konstytucyjnego).
Kryterium wprowadzone do art. 17 ust. 1a i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr nie było przy tym przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego po zmianie brzmienia przepisów (pkt IV.2 uzasadnienia uchwały I OPS 2/22; ONSAiWSA 2023/1/2/s. 50). Zdaniem Składu przedstawiającego zagadnienie prawne, kontrolowana sprawa (podobnie jak szereg innych) tym bardziej przemawia za preferowaną przez Trybunał Konstytucyjny w postanowieniach: P 38/09 i S 1/10 wykładnią prokonstytucyjną. Za takową opowiedział się także Prokurator Prokuratury Krajowej w piśmie z 19 sierpnia 2022 r. (pkt III uzasadnienia uchwały I OPS 2/22; ONSAiWSA 2023/1/2/s. 40/41).
Mimo zmiany stanu prawnego, nadal aktualne pozostaje stanowisko Marszałka Sejmu wskazujące, że 23 marca 2009 r. do Sejmu VI kadencji wpłynął poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (druk sejmowy nr 2021/VI kadencja), w którym proponowane jest uchylenie zaskarżonej regulacji. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu tego projektu ustawy [z 2009 r. - uw. Składu przedstawiającego zagadnienie prawne], przepis ten winien zostać wykreślony, ponieważ "pozbawia osoby sprawujące opiekę prawa do świadczeń pielęgnacyjnych w sytuacji, gdy obydwoje z małżonków wymagają opieki osoby trzeciej, ze względu na podeszły wiek i całkowitą niezdolność do samodzielnej egzystencji. Ponadto zapis ten pozbawiony jest logiki, gdyż rozwód małżonków i dalsze życie we wspólnym gospodarstwie domowym, dają prawo do świadczeń pielęgnacyjnych i eliminują ten negatywny, ustawowy warunek. A o omijanie prawa nikomu chyba nie chodzi" (druk sejmowy nr 2021/VI kadencja, s. 7 uzasadnienia projektu ustawy). W kontrolowanej sprawie aktualność tej uwagi (zakotwiczonej w aksjologii konstytucyjnej - art. 18 Konstytucji RP) jawi się tym wyraźniej. Gdyby bowiem małżonkowie się rozwiedli (co nikomu nie służy - najbardziej zaś szkodzi samym małżonkom, którzy przeżyli ze sobą dziesiątki lat, bowiem tak dawno "złożyli nową rodzinę"), art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a in princ. uśr w ogóle nie mógłby być rozważany.
Ponad trzynaście lat po wydaniu postanowień: P 38/09 i S 1/10, sytuacja osób wymagających opieki znacząco się pogorszyła (Magda Jaros, Oddam matkę w dobre ręce. Cała prawda o domach opieki, Wydawnictwo Harde 2023). W XIX i XX w. w Polsce często poeci czy pisarze potrafili ująć istotę kondycji społecznej (Cyprian Kamil Norwid, Krzysztof Kamil Baczyński, Stefan Żeromski). W początkach XXI w. zdarza się to rzetelnym dziennikarzom (przywołane publikacje M. Januszewskiej; M. Kozerawskiej, M. Jaros).
Skład przedstawiający zagadnienie prawne uważa, że koniecznym jest w jednoznacznych sytuacjach (o czym świadczą wyżej przywołane jednoznaczne dowody), dokonywać prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1a w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a i art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 uśr w zw. z art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP.
Nie można pominąć, że dojrzały, ciężko schorowany, niepełnosprawny w stopniu znacznym mężczyzna, który stale potrzebuje pomocy przy wszelkich czynnościach życiowych (oświadczenie wnioskodawczyni z 4 kwietnia 2022 r.; cz. VIII wywiadu środowiskowego z 14 lipca 2022 r. - w błędnie nieponumerowanych aktach Prezydenta), z przyczyn oczywistych nie może oczekiwać realnej pomocy od ciężko schorowanej, ponad 77-letniej żony.
Realnie tylko skarżąca, do dnia śmierci matki (18 lutego 2023 r.; k. 68 akt sądowych) była jedyną osobą udzielającą stałej i koniecznej pomocy w codziennej egzystencji obojgu rodzicom. Jest to wprost sytuacja, o której w uzasadnieniu projektu (druk sejmowy nr 2021/VI kadencja) wskazywano na konieczność wykreślenia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr w ówczesnym brzmieniu, podnosząc "pozbawia [ów przepis] osoby sprawujące opiekę prawa do świadczeń pielęgnacyjnych w sytuacji, gdy obydwoje z małżonków wymagają opieki osoby trzeciej, ze względu na podeszły wiek i całkowitą niezdolność do samodzielnej egzystencji". Z uwagi na upływ 13 lat (od dnia 23 marca 2009 r. - wpłynięcia projektu do Sejmu), z uwagi na błyskawicznie postępujące starzenie się społeczeństwa i doświadczenia pandemii (w wielu DPS w okresie pandemii Covid-19 brakowało osób sprawujących opiekę nad podopiecznymi), należy mieć na uwadze, że brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr (Dz.U. z 2022 r. poz. 615, zm. poz. 1265) w dacie wydania kontrolowanej decyzji, przyjęta w zaskarżonym wyroku wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1a, ust. 5 pkt 2 lit. a uśr prowadzi do rezultatu rażąco naruszającego aksjologię Konstytucji RP, wyrażoną w art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1, art. 71 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP. Zagadnienie to, rozważane w uzasadnieniu uchwały I OPS 2/22 (punkt VII.3, ONSAiWSA 2023/1/2, s. 61), w obliczu niniejszej sprawy, wymaga odmiennej oceny.
Wykładnią zgodną z Konstytucją RP okazała się wykładnia systemowa, w której ratio legis przepisu odszukano przez odwołanie się do przepisów Konstytucji [...] Jeżeli sąd stosuje wykładnię zgodną z Konstytucją, to nie może w jej rezultacie odmówić zastosowania istniejącego przepisu ustawy, lecz modyfikuje jego znaczenie tak, by doprowadzić do jego zgodności z Konstytucją (M. Zirk-Sadowski, Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego. C.H. Beck, Instytut Nauk 2012 Prawnych PAN, Tom 4, s. 410-411, nb 215, 217).
Przełamanie rezultatu wykładni językowej jest powszechnie aprobowane przez doktrynę (M. Kondej, Przełamanie rezultatów wykładni językowej zgodnie z zasadą nadrzędności konstytucji, RPEiS 2019/3/s. 47-48). "[...] biorąc pod uwagę złożoność zjawisk społecznych, nie można oczekiwać, że ustawodawca przewidzi stanowiąc przepis, który ma charakter abstrakcyjny, wszystkie możliwe sytuacje, do których znajdzie on zastosowanie, i tak go doprecyzuje, by rozgraniczał on wszelkie możliwe stany faktyczne. To właśnie proces wykładni służyć powinien weryfikacji, czy zastosowanie normy do konkretnego przypadku daje oczekiwane rezultaty. Stąd [...], niekonstytucyjność rezultatów zastosowania konkretnego przepisu w danych okolicznościach, której z jednej strony nie da się wyeliminować przez wybór spośród oferowanych przez język tekstu prawnego alternatyw interpretacyjnych, a z drugiej - która nie odnosi się do szerszego katalogu przypadków, musi siłą rzeczy być korygowana w procesie stosowania prawa (jego wykładni) przez sądy, a nie w procesie derogacji. Uwzględnienie w procesie wykładni prawa wartości konstytucyjnych jest więc [...] konieczne nie tylko w takim zakresie, w jakim pozwala na to językowe brzmienie tekstu aktu normatywnego, ale również w tych przypadkach, w których rozstrzygnięcie problemu na podstawie literalnie odczytywanego tekstu ustawy prowadziłoby do akceptacji rozstrzygnięcia niesłusznego, niezgodnego z aksjologią ustawodawcy implementowaną do systemu prawnego przez przepisy konstytucji. Możliwość odwołania się w procesie stosowania do wartości postrzegać należy jako swego rodzaju zawór bezpieczeństwa, umożliwiający przeciwdziałanie sytuacji, gdy literalne stosowane prawo staje się źródłem niesprawiedliwości (summum ius, summa iniuria)" (M. Kondej - op. cit., s. 44).
W piśmiennictwie podkreśla, że od jasnego i niebudzącego wątpliwości rezultatu wykładni językowej wolno odstąpić i oprzeć się na wykładni systemowej tylko wtedy, gdy przemawiają za tym ważne racje. Jedna z nich jest wówczas, gdy uzyskane znaczenie prowadzi do rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi lub gdy prowadzi do konsekwencji absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego (L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów, Komentarz, Toruń 2002 r., s. 10). Jedną z form wykładni systemowej jest wykładnia dokonywana z uwzględnieniem hierarchii norm prawnych (wykładnia systemowa pionowa), której wyrazem jest wykładnia prokonstytucyjna, uwzględniająca dorobek Trybunału Konstytucyjnego (uchwała NSA z 9.12.2013 r. I OPS 5/13, ONSAiWSA 2014/3/36 - "Bez wątpienia wpływ na kształtowanie rozwiązań prawnych dotyczących określenia uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego miało orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego.").
O skuteczności stosowania wykładni prokonstytucyjnej świadczą - przykładowo - uchwały NSA w składach poszerzonych: pełnego składu Izby Gospodarczej z 22.6.2011 r. I GPS 1/11, ONSAiWSA 2011/5/93, p.6.4., s. 33; uchwały 7 sędziów z: 10.12.2009 r. I OPS 8/09 ONSAiWSA 2010/2/21; 2.4.2012 r. II FPS 3/11, ONSAiWSA 2012/4/61; 17.2.2020 r. II FPS 4/19, ONSAiWSA 2020/5/60.
Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie definiuje osób, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży (Dz.U. z 2020 r. poz. 1359 - aż do 31.1.2023 r. bez zmian) obowiązek alimentacyjny (art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr); nie definiuje osób, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innych niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki (art. 17 ust. 1a in princ. uśr) ani nie określa alimentacji w dalszej kolejności. W tej materii ustawodawca odwołuje się do regulacji zawartych w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym (w szczególności do art. 617 § 1 i 2, art. 128, art. 129 i art. 132 kro). Brak jest zatem podstaw by zawężać stosowania Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w ten sposób, by uznać, że "brak jest odesłania do stosowania przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w szerszym zakresie, a przedmiot regulacji obu aktów prawnych jest różny. Wskazując na osoby zobowiązane do alimentacji względem osoby wymagającej opieki ustawa w szczególności nie wymaga, aby ich obowiązek alimentacyjny pod postacią obowiązku dostarczania środków utrzymania się zrealizował, dotyczy to w szczególności podejmowania się opieki dorosłych osób niepełnosprawnych mających własne środki wystarczające na pokrycie kosztów utrzymania i opieki. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest w żadnym zakresie uzależnione od sytuacji materialnej osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki, kwestie te nie są badane w postępowaniu, nie ma zatem podstaw, aby na wykładnię przepisów regulujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miały oddziaływać przesłanki z art. 132 k.r.o. regulujące kolejność realizowania się obowiązku alimentacyjnego." (pkt VII.2 uzasadnienia uchwały I OPS 2/22, ONSiWSA 2023/1/2, s. 59). Odwołanie się do art. 132 kro w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r. poz. 1548; druk sejmowy VII/724) nie ogranicza się wyłącznie do norm zawartych in principio art. 132 kro, ale obejmuje także normy zawarte in fine tego przepisu. W doktrynie wskazuje się, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje z chwilą, gdy wskutek przyczyn w art. 132 kro uprawniony nie może w ogóle uzyskać albo nie może uzyskać na czas środków utrzymania od zobowiązanego w bliższej kolejności. Uzyskanie na czas potrzebnych środków utrzymania jest niemożliwe przede wszystkim wtedy, gdy nie jest znane miejsce pobytu zobowiązanego w dalszej kolejności. Posiłkowy obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje także wtedy, gdy jest znane miejsce pobytu zobowiązanego w bliższej kolejności, jego zaś poziom życia wskazuje na istnienie możliwości wywiązywania się z ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego, jednakże źródła jego dochodów są tak trudne do ustalenia, że egzekucja nie rokuje widoków powodzenia (K. Pietrzykowski w: Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 1069-1072, nb 1, 3, 6, 12, 15, 16).
Istota opieki nad osobą niepełnosprawną nie dotyczy co do zasady do dostarczania środków pieniężnych, a polega przede wszystkim na wykonywaniu stale i niezawodnie czynności opiekuńczych (przykładowo - czynności karmienia, podawania leków, wizyt w toalecie, kąpaniu etc.). Najistotniejsze, jak uczy doświadczenie życiowe, jest wspólne spędzanie czasu, rozmowa, czasami trzymanie niepełnosprawnego za rękę, czytanie mu książek, wspólne śpiewanie - bo to decyduje o woli życia osoby niepełnosprawnej. Tylko art. 132 in medio i in fine kro przynosi odpowiedź na pytanie, kto jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi alimentowania w drodze czynności opiekuńczych.
Mimo że ustawa o świadczeniach rodzinnych i Kodeks rodzinny i opiekuńczy są odrębnymi ustawami, to obie - w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy - realizują wartości konstytucyjne wyrażone w art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1, art. 71 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP. Pomijanie powołanych wyżej przepisów kro uniemożliwia realizację aksjologii Konstytucji RP przy stosowaniu powołanych wyżej przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych.
W kontrolowanej sprawie to właśnie skarżąca stanowi realne oparcie dla podopiecznego, a do śmierci matki, także współmałżonki podopiecznego.
Z tych względów na podstawie art. 269 § 1 ppsa orzeczono jak w postanowieniu.