IV SA/Wr 372/04

IV SA/Wr 372/04 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2006-01-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-07-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Alojzy Wyszkowski
Marcin Miemiec
Mirosława Rozbicka-Ostrowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6331 Zasiłek dla bezrobotnych
Hasła tematyczne
Bezrobocie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 9
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Tezy
Przpeis art. 9 kpa nie obligował organu administracji do informowania strony dokonującej rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy o wszystkich obowiązkach ciążących na osobie fizycznej będącej podmiotem gospodarczym, związanych z zaprzestaniem prowadzenia przez ten podmiot działalności gospodarczej. Zakres przedmiotowy udzielania informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych dotyczy praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a nie wszelkich obowiązków spoczywających na osobie fizycznej w kontekście prowadzonej przez nią działalności gospodarczej.
Sentencja
Dnia 17 stycznia 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym : Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (sprawozdawca) Sędziowie : WSA Marcin Miemiec Asesor WSA Alojzy Wyszkowski Protokolant: Aleksandra Siwińska po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2006r. na rozprawie sprawy ze skargi D. G. na decyzję Wojewody D. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia w całości decyzji o uznaniu za osobę bezrobotną i przyznaniu prawa do zasiłku oraz odmowy uznania za osobę bezrobotną i przyznaniu prawa do zasiłku oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez D. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest decyzja Wojewody D. z dnia [...] r. Nr [...] wydana z powołaniem się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. Nr 98 poz. 1071 z 2000 r. z póź. zm.) oraz art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f w związku z art. 243 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałania bezrobociu (t.j. Dz. U. z 2003 r . Nr 58 poz. 514) utrzymująca w mocy decyzję Starosty L. z dnia [...]r. Nr [...] uchylającą w całości decyzję z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną i przyznania zasiłku oraz odmawiającą uznania za osobę bezrobotną i przyznania prawa do zasiłku.
Postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...] Starosta L. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie uznania D. G. za osobę bezrobotną i przyznania jej prawa do zasiłku z tym uzasadnieniem złożyła ona w Powiatowym Urzędzie Pracy wniosek o udzielenie pożyczki z Funduszu Pracy na utworzenie dodatkowego miejsca pracy , zaś uzyskane z Urzędu Miasta i Gminy we W. informacje z ewidencji działalności gospodarczej potwierdzają fakt nie zlikwidowania przez nią prowadzonej od [...] r. działalności gospodarczej.
W wyniku wznowienia postępowania Starosta L. wydał decyzję z dnia [...] r. Nr [...] z powołaniem art. 145 § 1 pkt 5, art. 151 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 z poz. zm.) w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 23 ust. 1 i 2 oraz art. 6 pkt 15 lit a i b ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514 z poz. zm.) uchylającą w całości decyzję z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną i przyznania zasiłku oraz odmawiającą uznania D. G. za osobę bezrobotną z dniem [...]r. i przyznania prawa do zasiłku.
W motywach rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji stwierdził , iż decyzja Nr [...] z dnia [...] r. o uznaniu za osobę bezrobotną oraz przyznaniu prawa do zasiłku została wydana na podstawie dowodów, które okazały się nieprawdziwe. Organ wskazał na przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, według którego bezrobotnym jest osoba, która nie podjęła pozarolniczej działalności gospodarczej od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności. Natomiast w wyniku działań D. G. w zakresie uzyskania przez nią pożyczki na cele prowadzonej działalności gospodarczej organ przeprowadzając czynności sprawdzające powziął informację o fakcie nie zlikwidowania przez nią działalności gospodarczej, a jedynie jej zawieszeniu. Jednocześnie odnosząc się twierdzenia strony , według którego była ona przeświadczona o fakcie, że nie prowadząc faktycznie działalności gospodarczej dokonała jej likwidacji, organ I instancji stwierdził , że pozostaje w sprzeczności ze złożonym przez nią wnioskiem o udzielenie pożyczki na utworzenie dodatkowego miejsca pracy, a ponadto do faktycznej likwidacji działalności konieczne jest wykreślenie z właściwego rejestru.
W odwołaniu od decyzji pierwszo-instancyjnej D. G. zarzuciła , że faktycznie nie prowadzi działalności, gdyż przed dokonaniem rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy dokonała stosownego wyrejestrowania w Urzędzie Skarbowym oraz Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych . Ponadto odwołująca podniosła, że nie była świadoma faktu wpływu braku wykreślenia z ewidencji działalności gospodarczej na uzyskanie prawa do zasiłku. Zdaniem strony to Powiatowy Urząd Pracy dopuścił się błędu nie podejmując prawidłowej decyzji w dniu wydania decyzji o uznaniu za osobę bezrobotną oraz przyznaniu zasiłku, która to decyzja pozwoliłaby jej wyrejestrować firmę i nabyć prawo do zasiłku zgodnie z prawem.
Wojewoda D. utrzymując w mocy decyzję pierwszo-instancyjną ,przywołał brzmienie przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu i zwrócił uwagę na to , że w dniu rejestracji bezrobotna zapoznana została z przepisami ustawy, co zostało potwierdzone jej podpisami pod pisemnymi oświadczeniami. W szczególności wskazał na zapis w punkcie II12 "Informacji dla osób rejestrujących się w powiatowym urzędzie pracy" -wręczony bezrobotnej- wedle którego status bezrobotnego posiada osoba, która nie podjęła pozarolniczej działalności od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności. Zdaniem organu odwoławczego zgłoszenie do ewidencji działalności gospodarczej rodzi domniemanie, że działalność została podjęta i była prowadzone, co z kolei wyklucza status bezrobotnego. Powołał się na treść wydanego w dniu [...] r. przez Burmistrza Miasta i Gminy W. zaświadczenia o zmianie we wpisie do ewidencji działalności gospodarczej, z którego wynika, że nazwisko D. G. figuruje w rejestrze działalności gospodarczej od dnia [...] r. W związku z tym- w ocenie organu II instancji - strona nie spełniała od dnia [...]r. ustawowej definicji osoby bezrobotnej. Na poparcie swojego stanowiska w sprawie organ odwoławczy powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz przytoczył uchwałę tego Sądu z dnia 16 grudnia 1996 r. OPS 5/96, według której osoba, która uzyskała wpis do ewidencji działalności gospodarczej może być pozbawiona statusu bezrobotnego w wyniku wznowienia postępowania z tego powodu, że jest wpisana do ewidencji działalności gospodarczej, chyba że wykaże, iż nie podjęła pozarolniczej działalności gospodarczej od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności. Wojewoda D. zwrócił uwagę na to ,że w postępowaniu odwoławczym strona nie podniosła, iż od dnia zarejestrowania działalności gospodarczej jej nie podjęła , natomiast zebrane dokumenty świadczą o fakcie rzeczywistego jej prowadzenia. Podkreślił , że obowiązek wykazania okoliczności faktycznej dotyczącej podjęcia i prowadzenia działalności ciążyłby na organie tylko w momencie, gdy strona w istocie nie podjęła do dnia zarejestrowania działalności.
Natomiast przedstawione przez stronę na etapie postępowania odwoławczego zaświadczenie wydane przez ZUS w dniu [...] r. zawierające dane o okresach zatrudnienia, nie jest dokumentem określającym datę zgłoszenia i wyrejestrowania z ewidencji działalności gospodarczej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego D. G. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji , zarzucając naruszenie przepisu art. 9 kpa. Zdaniem skarżącej w trakcie postępowania o uznanie za osobę bezrobotną i przyznanie prawa do zasiłku organ zobowiązany był powiadomić ją o wszystkich istotnych dla sprawy okolicznościach, a następnie upewnić się czy wszystko zrozumiała. Skarżąca podniosła , że w trakcie postępowania nie została nawet zapytana o działalność gospodarczą, a wręczenie jej przepisów ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu nie można traktować jako należytego i wyczerpującego poinformowania jej o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Według skarżącej przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f nie stanowi odpowiedniej podstawy prawnej do wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podniósł , że skarżąca w stopniu wystarczającym została pouczona o wszystkich istotnych dla sprawy okolicznościach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Na wstępie wskazać należy, iż granicę sądowo-administracyjnej kontroli decyzji administracyjnej wyznacza wyłącznie kryterium legalności rozumianej jako zgodność z powszechnie obowiązującym prawem, o czym stanowi art. 1§ 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1296) i tylko naruszenie tego prawa w procesie wydawania zaskarżonej decyzji uzasadnia jej uchylenie, czyli wycofanie z obrotu prawnego.
Oceniając pod tym kątem zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził ,iż wydano ją w poprawnie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym i zastosowano przepisy zgodnie z przedmiotem sprawy.
Przede wszystkim zauważyć należy , iż decyzja pierwszo-instancyjna wydana została po uruchomieniu nadzwyczajnego trybu postępowania jakim jest wznowienie postępowania i zakres rozpoznania tej sprawy determinuje okoliczność, że decyzja będąca przedmiotem osądu została wydana w wyniku wznowienia postępowania. A zatem w pierwszej kolejności odnieść się należy do kwestii zasadności wznowienia postępowania , a więc oceny czy zaistniały przesłanki, których wystąpienie otwiera prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Przesłanki te określone zostały w przepisach art. 145 i 146 Kodeksu postępowania administracyjnego , które uzależniają możliwość wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją od wystąpienia w szeregu przesłanek zarówno pozytywnych jak i negatywnych. Zdaniem organów obu instancji w rozpatrywanej sprawie zaistniała przesłanka pozytywna , o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego , według której w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie , jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji , nie znane organowi, który wydał decyzję.
Wskazać w tym miejscu należy, że "nowe okoliczności faktyczne" lub "nowe dowody" mogą stanowić podstawę wznowienia postępowania, o ile są istotne, a zatem muszą dotyczyć przedmiotu sprawy oraz mieć znaczenie prawne, mające więc w konsekwencji wpływ na zmianę treści decyzji w kwestiach zasadniczych. W realiach rozpatrywanej sprawy taką nową okolicznością faktyczną istniejącą w dacie wydawania decyzji o statucie osoby bezrobotnej był nieznany organowi fakt nie wyrejestrowania działalności gospodarczej przez stronę , której przyznano status osoby bezrobotnej. Informacje o tym fakcie organ administracji powziął dopiero z wniosku strony o udzielenie pożyczki na utworzenie dodatkowego miejsca pracy oraz z zaświadczenia uzyskanego od Urzędu Miasta i Gminy we W. potwierdzającego nie wyrejestrowanie działalności gospodarczej . Analiza materiału aktowego wskazuje na to , że strona przedstawiła zaświadczenie z ZUS z dnia Oddział w K. G. z dnia [...]r. , z którego wynika , iż w okresie od [...]r. do [...]r. prowadziła ona działalność gospodarczą . Również z wydanego w dniu [...]r. zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej wynika, że skarżąca rozpoczęła działalność gospodarczą w dniu [...]r. i co najmniej do czasu wydania decyzji w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną działalności tej nie wyrejestrowała. Przeciwnie zgłosiła w dniu [...]r. zmianę uwidocznionego we wpisie do ewidencji miejsca prowadzenia działalności gospodarczej .A zatem ma rację organ, kiedy stwierdza, że od dnia [...] r. strona nie spełniała przesłanek - przewidzianych w przepisie art. 2 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałania bezrobociu (t.j. Dz. U. z 2003 r . Nr 58 poz. 514) pozwalających na uzyskanie statusu osoby bezrobotnej. Dla uzyskania statusu bezrobotnego wymagane jest równoczesne spełnienie wszystkich przesłanek określonych w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. a –h powołanej wyżej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. W myśl art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f tej ustawy bezrobotnym może być osoba, która - oprócz spełnienia wszystkich wymogów określonych przez ustawę - nie podjęła pozarolniczej działalności gospodarczej od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności albo nie podlega - na podstawie odrębnych przepisów - obowiązkowi ubezpieczenia społecznego lub zaopatrzenia emerytalnego.
Przypomnieć w tym miejscu należy, że ustawa z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu wiąże ustawową definicję bezrobotnego, zawartą w jej art. 2 ust. 1 pkt 2 z wieloma przesłankami pozytywnymi i negatywnymi, jednakże jej istotą jest założenie, że chodzi tu o osobę, która poszukuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z zamiarem i gotowością jej podjęcia. Oznacza to, że już w samej istocie "bycia" bezrobotnym tkwi to, iż osoba, która ma prawny status bezrobotnego, nie ma pracy, nie prowadzi innej działalności zarobkowej, a tym bardziej nie jest podmiotem gospodarczym . Ugruntowane w tej kwestii orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego odwołuje się do brzmienia przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f powołanej wyżej ustawy, według którego nie samo zarejestrowanie , ale podjęcie działalności gospodarczej skutkuje utratą statusu bezrobotnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni aprobuje pogląd wyrażony w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r. OPS 5/96 (ONSA1997/2/97), w myśl którego osoba, która uzyskała wpis do ewidencji działalności gospodarczej, może być pozbawiona statusu bezrobotnego w wyniku wznowienia postępowania w sprawie o przyznanie zasiłku dla bezrobotnych z tego powodu, że jest wpisana do ewidencji działalności gospodarczej, chyba że wykaże, iż nie podjęła pozarolniczej działalności gospodarczej od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności. Powyższe oznacza, że sam wpis bez faktycznie prowadzonej działalności gospodarczej nie prowadzi do utraty bądź też braku prawa do nabycia statusu osoby bezrobotnej . Zarejestrowanie więc działalności gospodarczej powoduje przyjęcie domniemania, że została ona podjęta z dniem podanym w zgłoszeniu, a domniemanie to może zostać obalone wszelkimi środkami dowodowymi przez osobę zainteresowaną. Wobec tego należy stwierdzić, że podjęcie działalności gospodarczej, a następnie jej zawieszenie , bez jej wyrejestrowania - a z taką sytuacją mamy do czynienia w badanej sprawie - nie pozwala na przypisanie danej osobie statusu bezrobotnego. Podjęcie chociażby na okres najkrótszy działalności gospodarczej, a następnie jej zawieszenie skutkuje utratą statusu bezrobotnego. Wystąpienie takich faktów mających znaczenie prawne zostało ustalone w oparciu o dowody , które w uzasadnieniu faktycznym organy obu instancji wskazały . Materiał aktowy analizowanej sprawy wskazuje na to , że skarżąca podjęła działalność gospodarczą , w okresie o którym mowa w przepisie art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f nie wyrejestrowując jej jednocześnie przed dniem rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy. Stwierdzenie tego faktu uzasadniało więc - po myśli art.145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego wznowienie postępowania w sprawie uznania za osobę bezrobotną, a w konsekwencji w wyniku ponownego merytorycznego rozpoznania rozstrzygnięcie o odmowie uznania za osobę bezrobotną.
Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie można także organom administracyjnym skutecznie postawić zarzutu naruszenia przepisu art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego, ustanawiającego zasadę ogólną obowiązku organów administracji publicznej udzielania informacji prawnej i faktycznej. Unormowana w powołanym art.9 kpa zasada postępowania administracyjnego nie uzależnia jednak obowiązywania lub możliwości stosowania przepisu prawa od znajomości tych przepisów przez obywateli, a w szczególności od znajomości prawa przez strony postępowania administracyjnego ( por. B. Adamiak , J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego-Komentarz , W-wa 1998) . Wskazać też trzeba , że naruszenie zasady określonej przepisem art.9 kpa może przejawiać się w odmowie udzielenia informacji stronie lub nienależycie udzielonej informacji przez udzielenie informacji niejasnej lub błędnej oraz udzielenie niewyczerpującej , tj. takiej, która pomija okoliczności faktyczne lub prawne , mające znaczenie dla załatwienia sprawy . ( zob. Komentarz j.w., str.78). W takim też kontekście należy oceniać respektowanie przez organy administracji publicznej obowiązków wynikających z omawianej zasady zawartej w art.9 kpa. Niewątpliwie bierność organu w tym zakresie stanowi naruszenie prawa. Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w analizowanej sprawie. Z materiału aktowego rozpatrywanej sprawy niezbicie wynika, że strona została wyczerpująco pouczona o wszystkich okolicznościach faktycznych i prawnych, które mają znaczenie dla sprawy. Świadczy o tym otrzymana przez nią z Urzędu Pracy "Informacja dla osób rejestrujących się w PUP", która zawiera przepisy istotne dla strony zainteresowanej uzyskaniem statusu osoby bezrobotnej, w tym passus mówiący o tym ,iż "status bezrobotnego ma osoba , która nie prowadzi działalności gospodarczej od dnia ustalonego w zgłoszeniu do ewidencji gospodarczej", a ponadto karta rejestracyjna, którą skarżąca co miesiąc otrzymywała do podpisu, która zawiera w części C oświadczenie bezrobotnego o treści "Nie prowadzę pozarolniczej działalności gospodarczej". Wbrew zarzutom skargi komentowany przepis art. 9 kpa nie obligował organu administracji do informowania strony dokonującej rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy o wszystkich obowiązkach ciążących na osobie fizycznej będącej podmiotem gospodarczym , związanych z zaprzestaniem prowadzenia przez ten podmiot działalności gospodarczej . Zakres przedmiotowy udzielania informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych dotyczy praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego , a nie wszelkich obowiązków spoczywających na osobie fizycznej w kontekście prowadzonej przez nią działalności gospodarczej. Pogląd skarżącej na temat obowiązków organów w tym zakresie jest zbyt szeroki . Nie bowiem żadnych podstaw do uznawania ,że organy administracji mają obowiązek pouczać stronę o wszelkich skutkach wynikających z działania lub zaniechania danego aktu prawnego w odniesieniu do interesów gospodarczych tej osoby . Takie obowiązki organów nie wynikają z przepisów o postępowaniu administracyjnym. Funkcje takie pełnią bowiem w obrocie gospodarczym wyspecjalizowane kancelarie prawnicze i doradcze. Odwołać się w tym miejscu można do stanowiska Sądu Najwyższego wyrażonego w wyroku z dnia 25 marca 1999r. sygn. III RN 157/99, według którego zobowiązanie organów administracji do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych , które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego( art.9 kpa) nie zwalnia podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą na własny rachunek od obowiązku zaznajomienia się z przepisami określającymi wymagania prawne dotyczące prowadzonej działalności. W tym także co do sposobu lub formy zakończenia prowadzenia działalności gospodarczej. Zadaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nieznajomość przepisów prawa stanowiących o obowiązkach osób prowadzących działalność gospodarczą nie może działać na korzyść tych osób. W związku z tym bezczynność organu w tym zakresie w sprawie przedmiotem której jest uznanie za osobę bezrobotną nie stanowi naruszenia prawa.
Z tych względów zarzuty skargi przedstawiają się jako bezzasadne , co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny do oddalenia skargi na podstawie art. 151 powołanej na wstępie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) .