I OSK 896/06

I OSK 896/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-04-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-06-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Janina Antosiewicz /sprawozdawca/
Wojciech Chróścielewski /przewodniczący/
Zygmunt Zgierski
Symbol z opisem
6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne
Służba Bezpieczeństwa
Skarżony organ
Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i rozkaz personalny
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie Janina Antosiewicz (spr.) NSA Zygmunt Zgierski Protokolant Agnieszka Kwiatkowska po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 2095/05 w sprawie ze skargi K. N. na rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nr [...] z dnia [...] i utrzymany przez niego w mocy rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] , 2. zasądza od Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na rzecz K. N. kwotę 360 zł (trzysta sześćdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje .
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 10 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 2095/05, oddalił skargę K. N. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z [...] nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył treść rozkazu personalnego Szefa ABW nr [...] z dnia [...], którym odmówił stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...], przenoszącego od dnia 9 lipca 2002 r. K. N., pełniącego dotychczas służbę na stanowisku naczelnika Wydziału [...] ABW w [...] na stanowisko specjalisty Wydziału [...], Delegatury ABW w [...]. Przeniesienie uzasadniono tym, że po zniesieniu Urzędu Ochrony Państwa, K. N. zachowując ciągłość służby na mocy art. 228 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (zwaną dalej ustawą o ABW), stał się funkcjonariuszem Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. W trybie art. 230 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, Szef ABW – podległym funkcjonariuszom, w tym K. N. przedstawił nowe warunki służby, wydając rozkaz personalny nr [...] w dniu 4 lipca 2002 r., regulujący nowe warunki. Z rozkazem tym został zapoznany K. N., co potwierdził datą i własnoręcznym podpisem. W tych warunkach, skoro skarżący podjął służbę na nowym stanowisku i rozkazu nie zaskarżył, organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z 4 lipca 2002 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, rozkazem z dnia [...] nr [...], Szef ABW utrzymał w mocy swój poprzedni rozkaz personalny.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, pełnomocnik skarżącego - radca prawny mgr M. S., zarzucił rażące naruszenie art. 228 i 230 powołanej ustawy o ABW, przez to, że przeniesienie K. N. na inne stanowisko rozkazem personalnym nr [...] nie było poprzedzone stosowną procedurą administracyjną, a mianowicie przed wydaniem tego rozkazu nie zaproponowano na piśmie temu funkcjonariuszowi nowych warunków pełnienia służby i umożliwienia mu w terminie 14 dni odniesienia się do tych propozycji. Propozycje te powinny uwzględniać kwalifikacje zawodowe funkcjonariusza, posiadane limity zatrudnienia i środki budżetowe oraz planowaną strukturę organizacyjną ABW. Zdaniem pełnomocnika skarżącego, w świetle postanowień powołanych przepisów art. 228 i 230 ustawy o ABW, Szef ABW powinien zaproponować K. N. nowe warunki pełnienia służby, pouczyć go o możliwości odniesienia się do tych propozycji i odczekać 14 dni na jego oświadczenie woli, co do przedstawionych propozycji nowych warunków pełnienia służby.
Zatem, skoro Szef ABW tak nie uczynił, wydany przez niego rozkaz personalny nr [...] w sposób rażący narusza powołany art. 228 oraz art. 230 ustawy o ABW na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.
Rozpatrując skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszenia prawa przez organ.
Podstawę materialnoprawną ustalenia dla K. N. nowych warunków pełnienia przez niego dalszej służby w ABW, stanowił przepis art. 230 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 z późn. zm.).
Zgodnie z tym przepisem, szefowie ABW i AW – każdy w zakresie swojego działania – w terminie 14 dni od dnia wejścia w życie, uwzględniając kwalifikacje zawodowe funkcjonariusza, jego przydatność do służby w ABW albo w AW, a także wysokość posiadanych limitów zatrudnienia i środków budżetowych oraz planowaną strukturę organizacyjną, poinformują pisemnie funkcjonariusza o proponowanych dla niego warunkach służby albo o wypowiedzeniu stosunku służbowego. Jeżeli funkcjonariusz w terminie 14 dni od dnia przedstawienia mu proponowanych warunków służby nie odmówi ich przyjęcia, uważa się, że wyraził zgodę na te warunki.
Zdaniem Sądu, zasadnicza przesłanka z tego przepisu, polegająca na przedstawieniu skarżącemu nowych warunków pełnienia służby w ABW – Delegatura w [...], została spełniona, bowiem taką propozycją był rozkaz personalny nr [...] z dnia 4 lipca 2002 r., z którym to rozkazem skarżący zapoznał się – co w sprawie jest bezspornym.
Skarżący nie wystąpił ze środkiem zaskarżenia, podjął służbę na proponowanych mu warunkach w Delegaturze [...], Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a więc wyraził zgodę na zaproponowane mu warunki służby, zatem oznacza to, że chybiony jest zarzut rażącego naruszenia art. 228 ust. 1 i art. 230 ust. 1 i 2 ustawy, przez Szefa ABW przy wydawaniu rozkazu personalnego nr 00-578/A z dnia 4 lipca 2002 r.
W ocenie Sądu, rozkaz ten nie jest więc dotknięty wadą skutkującą jego nieważność i dlatego też, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) Sąd skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. N., reprezentowany przez radcę prawnego M. S. i zaskarżając wyrok całości zarzucił naruszenie prawa materialnego:
1) art. 50 ust. 1, art. 230 ust. 1 pkt 1, art. 114 ust. 1 w zw. z art. 115, 118 ust. 1 i art. 228 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu,
2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.,
3) § 3 pkt 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 12 listopada 2001 r. w sprawie nagród rocznych (Dz. U. Nr 133, poz. 1493) i art. 232 ustawy o ABW oraz AW.
Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenia kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż przepisy art. 228 ust. 1 i 230 ust. 1 pkt 1 ustawy o ABW oraz AW miały charakter szczególny, obowiązywały przez 14 dni i zawierały podstawy materialnoprawne jak i procedurę. Procedura ta dawała szefowi ABW możliwość proponowania zmian i umożliwiała funkcjonariuszowi w terminie 14 dni odniesienie się do tych propozycji. Nie dawała natomiast podstawy do wydania rozkazu personalnego, który wywołuje bezwzględny obowiązek funkcjonariusza jego wykonania. Naruszenie art. 228 i 230 jest więc rażące. Prawidłowo Szef winien zaproponować na piśmie nowe warunki, pouczyć funkcjonariusza o uprawnieniach co do odniesienia się do tych propozycji i odczekać 14 dni na oświadczenie woli funkcjonariusza, bowiem taki tryb przewidział ustawodawca. Wadliwe było wydanie aktu prawnego rangi administracyjnej, przy którym wobec art. 50 ust. 1, art. 114 ust. 1 i art. 115 ustawy, nie ma możliwości dyskusji, ani oczekiwania 14 dni.
Jeżeli jednak Szef wybrał drogę postępowania służbowego i wydał rozkaz personalny, to wobec brzmienia art. 118 ust. 1 ustawy o ABW oraz wobec art. 232 tej ustawy i § 3 pkt 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 12 listopada 2001 r. niemożliwym było zaszeregowanie funkcjonariusza do niższej stawki uposażenia. Tymczasem wydany rozkaz od dnia 19 lipca 2002 r. drastycznie obniża uposażenie skarżącego, na co nie pozwalała ustawa o ABW oraz AW. W tych okolicznościach podstawa wydania rozkazu personalnego jest całkowicie odmienna od tej, którą podał Szef ABW. Skutki prawne tego rozkazu są całkiem odmienne od tych, które mogłyby nastąpić gdyby podstawą prawną był przepis art. 228 w zw. z art. 230 ustawy.
Ze względu na rażące naruszenie prawa materialnego, rozkaz personalny jest nieważny z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rażące naruszenie prawa polega na tym, że został on wydany na podstawie postępowania, którego nie było, a procedury tej obecnie nie da się odtworzyć. Nie został on uzasadniony, co także eliminuje ten rozkaz obiegu prawnego, jako nieważny od samego początku. Braku procedury nie można odtworzyć, dlatego WSA winien orzec uchylenie rozkazu w całości. Określony przez k.p.a. 14-dniowy okres odwołania się od decyzji, z chwilą zapoznania się z nią nie ma znaczenia dla podstawy prawnej unieważnienia, na którą powołuje się strona.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i powołując się na orzeczenia WSA w Warszawie, w których opowiedziano się za dopuszczalnością wydania decyzji w trybie art. 230 ustawy o ABW oraz AW.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy.
Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, Sąd odwoławczy uznał za zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego.
Przepis art. 228 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu – po zniesieniu na mocy art. 221 Urzędu Ochrony Państwa – zapewniał funkcjonariuszom, pełniącym służbę w UOP w dniu wejścia w życie ustawy, ciągłość służby z utrzymaniem dotychczasowych warunków służby do czasu zmiany tych warunków w trybie określonym w art. 230.
Ten z kolei przepis w ust. 1 upoważniał Szefów ABW i AW w terminie 14 dni od wejścia w życie ustawy, aby z uwzględnieniem kwalifikacji zawodowych funkcjonariusza, przydatności do służby, a także wysokości posiadanych limitów i środków budżetowych oraz planowanej struktury organizacyjnej, poinformowali pisemnie funkcjonariusza o proponowanych dla niego warunkach służby, albo wypowiedzeniu stosunku służbowego.
Funkcjonariusz w terminie 14 dni od otrzymanej propozycji mógł odmówić jej przyjęcia, co powodowało skutek rozwiązujący stosunek służby z dniem dokonania odmowy (ust. 3). Brak odmowy uważany był natomiast, w myśl ust. 2, za wyrażenie zgody na proponowane warunki. Użycie w art. 230 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 i 3 określenia "proponowane warunki" wskazuje na to, iż na tym etapie organ nie mógł jeszcze wydać rozkazu personalnego, który stanowi decyzję, a więc rozstrzygnięcie o charakterze władczym.
Według Słownika języka polskiego, "proponować" to m.in. "występować z propozycją, zgłaszać projekt, pomysł czegoś", zaś propozycja to jest to "co się komuś proponuje, projekt, wniosek, wystąpienie z projektem" (PWN, Warszawa 1979, t. II, s. 937 i 938).
W takim znaczeniu słowo to zostało użyte w powołanym przepisie.
Wykładnia gramatyczna wskazuje więc, iż organ najpierw obowiązany był na piśmie wystąpić z proponowanymi warunkami służby w zmienionej formacji organizacyjnej, a dopiero po tym w zależności od stanowiska funkcjonariusza – działać w formie decyzyjnej, czyli rozkazu personalnego.
Taki sposób rozumienia przepisu art. 230 ustawy wspiera wykładnia systemowa, bowiem z art. 50 ust. 1 i 3 ustawy wynika, iż tylko sprawy tam wymienione załatwiane są przez wydanie rozkazu personalnego. Oceniając charakter naruszenia powyższych przepisów, wobec występujących w praktyce wątpliwości nie można przesądzić, iż miało ono w tej sprawie charakter rażącego naruszenia prawa, bowiem pominięcie trybu przewidzianego w art. 230 ust. 1, przy prawidłowo sformułowanym rozkazie personalnym, nie w każdym przypadku wywoływało skutki o jakich mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Oceniając zasadność zarzutów skargi kasacyjnej, należy posłużyć się wykładnią przepisów ustawy o ABW oraz AW, dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 kwietnia 2004 r. sygn. akt K 45/02. W wyroku tym Trybunał stwierdzając niezgodność art. 230 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy z art. 7 i 60 Konstytucji RP (który to przepis w tej sprawie nie miał zastosowania) jednocześnie zajął stanowisko co do charakteru zmian wprowadzonych ustawą z dnia 24 maja 2002 r. Zdaniem Trybunału, przeprowadzona reforma polegała na rozdzieleniu dotychczasowych zadań UOP między dwa organy Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencję Wywiadu. Ustawa ta nie wprowadziła zmian w stosunku do UOP w ustawowych formach działania i ich charakterze. Nie dokonała też żadnych zmian w określeniu warunków, które musi spełniać funkcjonariusz oraz zasad przyjmowania do służby.
Zniesienie UOP i utworzenie w jego miejsce dwóch Agencji, miało charakter zmiany organizacyjnej, a nie strukturalnych reform w funkcjonowaniu służb specjalnych (uzasadnienie wyroku – OTK ZU nr 4/A 2004).
Zaistniała więc odmienna sytuacja niż przy dokonywanej reformie służb mundurowych w 1990 r.
Dokonując zmiany organizacyjnej i tworząc nowe Agencje, ustawodawca przewidując propozycje nowych warunków służbowych, oprócz kwalifikacji osobistych funkcjonariuszy, nakazywał uwzględniać wysokość posiadanych limitów zatrudnienia, środków budżetowych oraz planowaną strukturę organizacyjną.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, analiza ustaw budżetowych i aktów wykonawczych wskazuje, że środki budżetowe przeznaczone na działalność UOP, a następnie łącznie na obie Agencje były wydatkami porównywalnymi, podobnie jak limity zatrudnienia. Brak jest zatem podstaw do twierdzenia, że zmiany organizacyjne łączyły się z ograniczeniem środków budżetowych (uzasadnienie wyroku TK sygn. K 45/02 – tamże)
Przepis art. 230 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. dając swobodę organowi centralnemu do wystąpienia z propozycją warunków służby, ograniczał ten organ równocześnie przesłankami, o których była mowa wyżej.
W czasie wydania rozkazu personalnego z dnia 4 lipca 2002 r. skarżący podlegał już nowej ustawie. Przepis art. 118 ust. 1 ustawy z 24 maja 2002 r. gwarantował funkcjonariuszowi przeniesionemu na stanowisko służbowe, zaszeregowane do niższej grupy uposażenia zasadniczego, zachowanie prawa do kwoty uposażenia pobieranego na poprzednio zajmowanym stanowisku do czasu uzyskania wyższej kwoty uposażenia według stanowiska służbowego.
Na uwagę zasługuje to, iż identyczną regulację zawierała w art. 90 ust. 1 ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Urzędzie Ochrony Państwa (Dz. U. z 1999 r. Nr 51, poz. 526).
Jeśli uwzględnić to, iż dokonana w 2002 r. zmiana miała charakter organizacyjny zaś obniżenie uposażenia mające charakter represyjny następuje w wyniku wymierzenia kary dyscyplinarnej, to przy okazji reorganizacji, organ centralny winien respektować zasadę wynikającą z art. 118 ustawy, który chroni wysokość przyznanego funkcjonariuszowi wynagrodzenia zasadniczego. Tymczasem rozkaz personalny z dnia 4 lipca 2002 r. nr [...] drastycznie obniżył uposażenie zasadnicze skarżącego przyznane mu jako naczelnikowi Wydziału Bezpieczeństwa, Łączności i Informatyki. Jest oczywistym, iż przy zmianie struktury organów, mogą wystąpić zmiany w zakresie stanowiska, a w związku z tym dodatków do uposażenia, gdyż ustawa nie zawiera w tym względzie regulacji ochronnej, jednakże przepis art. 118 ustawy wobec zachowania ciągłości służby na podstawie art. 228 ust. 1 winien mieć zastosowanie także do zmiany warunków dokonywanych w trybie art. 230 ust. 1 pkt 1 ustawy. W przeciwnym razie należałoby, przy braku wyraźnej regulacji ustawowej i bez istnienia ku temu podstaw faktycznych przyjmować, że wprowadzona zmiana organizacyjna, przy niezmienionych zasadach pełnienia służby, porównywalnym poziomie finansowania z budżetu państwa, może wiązać się ze znacznym pogorszeniem warunków finansowych funkcjonariuszy. Taka interpretacja jak zaprezentowana w decyzjach organu i Sądu jest sprzeczna z powołanymi w skardze kasacyjnej, a omówionymi wyżej przepisami i prowadzi do rażącego ich naruszenia, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Uznając, że zaskarżony wyrok narusza wymienione przepisy prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił go jak również obie zaskarżone decyzje na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Ppsa. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 w zw. z art. 193 powołanej ustawy uznając, iż zasądzona kwota 360 zł za obie instancje jest współmierna do udziału pełnomocnika w tej sprawie.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia § 3 pkt 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 12 listopada 2001 r. w sprawie nagród rocznych... (Dz. U. Nr 133, poz. 1493) wobec błędnego powołania przepisu, który nie zawiera pkt 6 i nie odnosi się do przedmiotu niniejszej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł dokonać badania zgodności wyroku z przepisami aktu wykonawczego.