I OSK 895/06

I OSK 895/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-03-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-06-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Barbara Adamiak
Elżbieta Stebnicka /przewodniczący sprawozdawca/
Jerzy Dudek
Symbol z opisem
6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne
Służba Bezpieczeństwa
Skarżony organ
Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Stebnicka /spr./, Sędziowie NSA Barbara Adamiak, Jerzy Dudek, Protokolant Iwona Sadownik, po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 2205/05 w sprawie ze skargi J. Ł. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uposażenia funkcjonariusza oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
UZASADNIENIE:
Wyrokiem z dnia 16 marca 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 2205/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. Ł. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] nr [...], którą organ utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] odmawiającą skarżącej wypłaty uposażenia oraz innych świadczeń pieniężnych wraz z odsetkami za okres od dnia 1 lipca 2002 r. do dnia 31 lipca 2002 r. oraz od dnia 1 października 2002 r. do dnia 31 sierpnia 2004 r. i umarzającą postępowanie w zakresie wypłaty uposażenia oraz innych świadczeń pieniężnych wraz z odsetkami za okres od dnia 1 sierpnia 2002 r. do dnia 30 września 2002 r.
Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ustalił następujący stan faktyczny. Rozkazem personalnym z dnia [...] nr [...] Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, działając na podstawie art. 230 ust. 1 pkt 2, ust. 4 i ust. 7 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 ze zm., zwanej dalej ustawą o ABW i AW), wypowiedział J. Ł. stosunek służbowy i zwolnił ją ze służby z dniem [...]. Wnioskiem z dnia 18 maja 2004 r. skarżąca wystąpiła o wznowienie postępowania administracyjnego dotyczącego zwolnienia jej ze służby w ABW, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2004 r. sygn. akt K 45/02 stwierdzający niezgodność art. 230 ust. 1 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu z art. 7 i art. 60 Konstytucji RP. W konsekwencji Szef ABW, działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 145a kpa, uchylił w całości wydany przez siebie w dniu [...] rozkaz personalny nr [...], a następnie działając na podstawie art. 50 ust. 1 i ust. 3 ustawy o ABW oraz AW rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] przywrócił J. Ł. status funkcjonariusza ABW z dniem zapoznania się przez nią z powyższym rozkazem. J. Ł. z powyższym rozkazem zapoznała się w dniu 8 lipca 2004 r., a obowiązki służbowe podjęła z dniem 1 września 2004 r. Pismem z dnia 28 czerwca 2005 r. J. Ł. zwróciła się do Szefa ABW o wypłatę zaległego uposażenia wraz innymi świadczeniami pieniężnymi i z odsetkami od dnia [...]. W odpowiedzi Szef ABW decyzją z dnia [...] nr [...] odmówił wypłaty żądanych przez skarżącą należności finansowych za okres od 1 sierpnia 2002 r. do 30 września 2002 r. Powyższą decyzję J. Ł. otrzymała w dniu 19 lipca 2005 r., jednakże w ustawowym terminie nie złożyła wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wobec czego decyzja stała się prawomocna. W dniu 4 sierpnia 2005 r. J. Ł. sprecyzowała swoje żądanie dotyczące wypłaty zaległego uposażenia wraz z innymi świadczeniami pieniężnymi i odsetkami wskazując, iż obejmuje ono okres od dnia 1 lipca 2002 r. do 31 sierpnia 2004 r. Szef ABW decyzją z dnia [...] nr [...] rozpatrzył wniosek J. Ł. w przedmiocie wypłaty zaległego uposażenia wraz z innymi świadczeniami pieniężnymi i odsetkami w taki sposób, że umorzył przedmiotowe postępowanie w zakresie rozstrzygniętym już prawomocną decyzją z dnia [...] nr [...] tj. za okres od 1 sierpnia 2002 r. do 30 września 2002 r., natomiast w pozostałym zakresie tj. za okres od 1 do 31 lipca 2002 r. oraz od1 października 2002 r. do 31 sierpnia 2004 r. odmówił jego wypłaty. Powyższa decyzja po rozpoznaniu wniosku J. Ł. o ponowne rozpatrzenie sprawy została utrzymana w mocy decyzją Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] nr [...].
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wydając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania administracyjnego, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazał, iż podstawą do odmowy wypłaty żądanych przez J. Ł. należności finansowych za okres od 1 do 31 lipca 2002 r. oraz od 1 października 2002 r. do 31 sierpnia 2004 r. stanowiły art. 114 ust. 1 oraz art. 121 ust. 3 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, które to przewidują, iż prawo do uposażenia powstaje z dniem mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe, a wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie funkcjonariusza ze służby. Skoro zatem w niniejszej sprawie niekwestionowaną okolicznością jest fakt, iż J. Ł. została zwolniona ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dniem 29 lipca 2002 r., to w świetle wskazanego unormowania z ostatnim dniem tego miesiąca wygasło jej prawo do uposażenia. Służbę podjęła ponownie z dniem 1 września 2004 r. na podstawie rozkazu personalnego Szefa ABW nr [...] z dnia [...], a więc dopiero z tym dniem powstało jej prawo do uposażenia. Sąd podzielił tym samym stanowisko organu, iż w okresie od dnia 29 lipca 2002 r. do dnia ponownego rozpoczęcia służby stosunek służbowy J. Ł. nie istniał i dlatego brakowało podstaw do żądania jakichkolwiek świadczeń, wynikających ze stosunku służbowego za ten okres.
Sąd pierwszej instancji podkreślił także, iż wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2004 r. sygn. akt K 45/2002, w przedmiocie niezgodności art. 230 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW z art. 7 i art. 60 Konstytucji RP, nie był przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji (rozkazu personalnego) Szefa ABW nr [...] z dnia [...], a jedynie podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego w trybie ust. 145a kpa i wyjaśnił, iż wzruszenie decyzji w trybie wznowienia postępowania powoduje przerwanie skutku prawnego decyzji dopiero od momentu wycofania jej z obrotu prawnego. Natomiast w odniesieniu do żądania skarżącej wypłaty należności finansowych za okres od 1 sierpnia 2002 r. do 30 września 2002 r., w zakresie którego organ umorzył postępowanie, Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, iż skoro żądanie to zostało rozstrzygnięte prawomocną decyzją Szefa ABW nr [...] z dnia [...] – a okoliczność ta nie budzi w sprawie wątpliwości - to zgodnie z art. 105 § 1 kpa, wniosek o wypłatę należności za ten okres należało umorzyć. W związku z powyższym Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu i skargę J. Ł. oddalił.
Od powyższego wyroku skarżąca w ustawowym terminie za pośrednictwem pełnomocnika wniosła skargę kasacyjną. Wyrok zaskarżyła w całości zarzucając mu naruszenie:
1) przepisu postępowania, tj. art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.);
2) oraz prawa materialnego tj. § 1 ust. 2 pkt 1 i 4 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 października 2002 r. w sprawie zasad i trybu zaliczania okresów służby, pracy i innych okresów do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. Nr 172, poz. 1407), § 1 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 25 listopada 2002 r. w sprawie okresów wliczanych do okresu służby, od którego zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej, oraz zasad jej obliczania i wypłacania funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. Nr 201, poz. 1697) w zw. z art. 116 ust. 2 i art. 126 ust. 2 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 ze zm.), polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd, iż Szef ABW w rozkazie nr [...] z dnia [...] (na podstawie którego skarżąca w dniu 1 września 2004 r. powróciła do służby) prawidłowo ustalił okres wysługi lat skarżącej dla celów określenia jej uposażenia i nagrody jubileuszowej, pomijając okres sprzed 1 września 2004 r.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zakwestionowano stanowisko Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Sądu pierwszej instancji, iż do dnia zapoznania się przez skarżącą z treścią rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] (przywracającego J. Ł. status funkcjonariusza ABW) poprzedni rozkaz personalny tj. nr [...] z dnia [...] (którym wypowiedziano jej stosunek służbowy) wywoływał skutki prawne. W opinii skarżącej bowiem zapoznanie się z treścią rozkazu z dnia [...] skutkowało powrotem do sytuacji prawnej ukształtowanej przed wydaniem uchylonego nim rozkazu Szefa ABW z dnia [...], co oznacza, że sytuacja służbowa skarżącej stała się analogiczna jak w dniu zwolnienia ze służby.
Skarżąca stwierdziła również, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie uznał, że w zaskarżonej decyzji Szefa ABW z dnia [...] nr [...] prawidłowo ustalono okres jej wysługi lat uwzględniany przy określaniu uposażenia oraz nagród jubileuszowych. Szef ABW bowiem - zdaniem skarżącej - niesłusznie nie zaliczył do okresu wysługi czasu służby skarżącej w Urzędzie Ochrony Państwa i Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w okresie przed 8 lipca 2004 r., a tym samym nie wypłacił zaległego uposażenia oraz należnych dodatków do tego uposażenia wraz z odsetkami. Ponadto skarżąca podkreśliła, iż zniesienie Urzędu Ochrony Państwa i powołanie w to miejsce Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego było jedynie zmianą organizacyjną, na co wskazał także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 kwietnia 2004 r., a więc nie mogło skutkować wyłączeniem stosowania przepisów gwarantujących ciągłość stosunku pracy zawieranego na podstawie mianowania. Stwierdziła także, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał błędnej interpretacji art. 170 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a wskutek naruszenia tego przepisu Sąd dopuścił się także naruszenia przepisów prawa materialnego tj. rozporządzeń wskazanych w podstawach skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, iż zaskarżony wyrok jest prawidłowy i wbrew zarzutom skarżącej nie narusza art. 170 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto podniósł, iż uchylenie decyzji administracyjnej w trybie wznowienia postępowania skutkuje ex nunc, to znaczy dopiero od chwili doręczenia decyzji uchylającej poprzednie rozstrzygnięcie. Na poparcie tego stanowiska wskazał na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego - z dnia 18 listopada 1999 r. sygn. akt II SA 1557/99, z dnia 24 maja 1999 r. sygn. akt II SA 459/99, z dnia 13 grudnia 2001 r. sygn. akt II SA 324/01 oraz z dnia 13 września 2001 r. sygn. akt II SA 3288/00. W związku z powyższym – zdaniem organu – należy przyjąć, że po wznowieniu postępowania i uchyleniu decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego i zwolnieniu ze służby stosunek służbowy skarżącej uległ tzw. reaktywacji z mocą od dnia doręczenia jej rozkazu personalnego przywracającego ją do służby. Podkreślił, iż w niniejszej sprawie bezspornym jest, że od daty zwolnienia ze służby skarżąca przestała wykonywać na rzecz ABW jakiekolwiek czynności i zadania. W związku z powyższym, odwołując się do treści art. 114 ust. 1 i art. 121 ust. 3 ustawy o ABW i AW, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego stwierdził, iż za okres, w którym po zwolnieniu ze służby do czasu ponownego do niej przyjęcia stosunek służbowy skarżącej nie istniał, brak jest podstaw do żądania jakichkolwiek świadczeń wynikających ze stosunku służbowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.
W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie stwierdzić należy, iż nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygał sprawę jedynie w granicach zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej.
Pierwszy ze wskazanych przez skarżącą zarzutów tj. naruszenie art. 170 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest zasadny. Przepis ten stanowi, że "orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby". Zakres regulacji art. 170 – jak wprost wynika z jego treści - jest ograniczony tylko do kwestii mocy prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego, nie dotyczy natomiast decyzji administracyjnej, której moc wiążącą wyprowadza się z przepisów kodeku postępowania administracyjnego. W związku z powyższym Sąd oceniając moc wiążącą zaskarżonej decyzji nie mógł oprzeć się na regulacji obowiązującej wyłącznie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, nie potwierdza tego również treść zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Z tych też względów zarzut naruszenia przez Sąd art. 170 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest chybiony.
Odnosząc się do regulacji kodeksu postępowania administracyjnego należy natomiast stwierdzić, iż decyzja administracyjna wchodzi do obrotu prawnego z dniem jej doręczenia lub ogłoszenia, a staje się ostateczna gdy nie służy już od niej odwołanie (art. 16 kpa). Ustawodawca, ustanawiając zasadę trwałości decyzji ostatecznych, nie wykluczył jednak możliwości pojawienia się w obrocie prawnym decyzji wadliwych, a więc niespełniających warunków prawidłowości i w związku z tym przewidział trzy tryby postępowania nadzwyczajnego służące do usunięcia wad czy wręcz do wyeliminowania obarczonych nimi decyzji z obrotu prawnego. Jednym z takich środków - obok trybu stwierdzenia nieważności oraz trybu uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej - jest instytucja wznowienia postępowania administracyjnego, która uregulowana została w rozdziale dwunastym kodeksu postępowania administracyjnego (art. 145-153 kpa). Stwarza ona możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli tylko postępowanie, w toku którego decyzją ta została wydana, było dotknięte jedną z enumeratywnie wyliczonych kwalifikowanych wad. Przesłanką do wznowienia postępowania może być m.in. na podstawie art. 145a § 1 kpa orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. J. Ł. wnioskiem z dnia 18 maja 2004 r. wystąpiła o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2004 r. sygn. akt K 45/02 stwierdzający niezgodność art. 230 ust. 1 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (stanowiącego podstawę prawną decyzji o zwolnieniu) z art. 7 i art. 60 Konstytucji RP.
Podkreślić należy, iż postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 kpa). Sprawa administracyjna zostaje zatem ponownie rozpoznana i rozstrzygnięta, w przeciwieństwie do postępowania w trybie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 kpa), które ograniczone jest wyłącznie do kontroli zgodności z prawem kwestionowanej decyzji, bez możliwości merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, w której została ona wydana. Postępowanie w sprawie wznowienia kończy wydanie decyzji, którą organ - w zależności od tego, czy stwierdzi podstawę do uchylenie - odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej albo uchyla decyzję dotychczasową i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 kpa). Decyzja uchylona w tym trybie przestaje wywoływać skutki prawne dopiero od momentu uchylenia. Także wszczęcie postępowania wznowieniowego nie powoduje z mocy samego prawa wstrzymania wykonania decyzji (por. art. 152 § 1 kpa). Natomiast uchylenie decyzji z mocą wsteczną tzw. ex tunc – jak słusznie podkreślił w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny – występuje tylko w trybie stwierdzenie nieważności decyzji. Tryb ten jednak w przedmiotowej sprawie nie był stosowany. Sąd pierwszej instancji słusznie zatem przyjął, iż decyzja Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] nr [...] o przywróceniu J. Ł. do służby w ABW zaczęła wywoływać skutki prawne dopiero z dniem doręczenia skarżącej (tj. z dnia 8 lipca 2004 r.), a prawo do uposażenia skarżąca - w myśl art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu – nabyła z dniem rozpoczęcia służby (tj. w dniu 1 września 2004 r.).
Ustosunkowując się natomiast do drugiego zarzutu rozpoznawanej skargi kasacyjnej, czyli naruszenia przepisów prawa materialnego - tj. § 1 ust. 2 pkt 1 i 4 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 października 2002 r. w sprawie zasad i trybu zaliczania okresów służby, pracy i innych okresów do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. Nr 172, poz. 1407), § 1 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 25 listopada 2002 r. w sprawie okresów wliczanych do okresu służby, od którego zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej, oraz zasad jej obliczania i wypłacania funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. Nr 201, poz. 1697) w zw. z art. 116 ust. 2 i art. 126 ust. 2 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 ze zm.) – należy stwierdzić, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając niniejszą sprawę wskazanych przepisów nie stosował, a zatem nie mógł przepisów tych naruszyć. Zarzut ten jest więc nieuzasadniony.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.