I OSK 891/22

I OSK 891/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska /przewodniczący/
Dariusz Chaciński /sprawozdawca/
Maciej Dybowski
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2744/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-08-10
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
art. 5 ust. 1 pkt 1, art. 18 ust. 1
Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
Dz.U. 1982 nr 19 poz 147
art. 3
Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece.
Dz.U. 1944 nr 4 poz 17
art. 2 ust. 1 lit e)
Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K., M. K. i Z. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2744/20 w sprawie ze skargi Gminy Nowy Targ na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 listopada 2020 r., nr DAP-WN-727-37/2020 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Gminy Nowy Targ solidarnie na rzecz B. K., M. K. i Z. K. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 sierpnia 2021 r. I SA/Wa 2744/20, po rozpoznaniu skargi Gminy Nowy Targ na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 2 listopada 2020 r. nr DAP-WN-727-37/2020 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji:
1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 13 sierpnia 2020 r. nr DAP-WPK-727-1-29/2020/MSte;
2. zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Gminy Nowy Targ kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wojewoda Nowosądecki decyzją z 10 lipca 1995 r., wydaną na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.; dalej: ustawa komunalizacyjna) stwierdził nabycie przez Gminę Nowy Targ z mocy prawa, nieodpłatnie, własności szeregu nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obręb Ł., uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...], Iwh [...]-gm. kat. Ł., Iwh [...] cd. KW Nr [...] i Spis Dobra Publicznego nr I gm. kat. Ł., zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji.
Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Nowosądeckiego z 10 lipca 1995 r., w części dotyczącej działek: nr [...] (aktualnie oznaczonej jako działki nr [...]i nr [...]), nr [...], nr [...] (aktualnie oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...]) i nr [...], wystąpiły: B. K., M. K. i Z. K.. W uzasadnieniu wniosku wskazały, że przedmiotowe nieruchomości stanowiły własność ich poprzednika prawnego. W ocenie wnioskodawczyń ww. działki nie stały się własnością Skarbu Państwa na podstawie dekretu z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, wobec czego nie podlegały komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z 13 sierpnia 2020 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody Nowosądeckiego z 10 lipca 1995 r. - w części dotyczącej działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]oraz nr [...] i nr [...].
Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją wystąpiła Gmina Nowy Targ.
Decyzją z 2 listopada 2020 r. nr DAP-WN-727-37/2020, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własną decyzję z 13 sierpnia 2020 r.
Organ nadzoru wyjaśnił, że w wykazie hipotecznym nr [...] gm. kat. Ł. jako właściciel pgr. Ikat. [...] i [...] ujawniona była Z. z L.- odpis zupełny Iwh nr [...]. Przedmiotowe Iwh zamknięto i przeniesiono do księgi wieczystej nr [...]. Następnie pgr. Ikat. [...] i [...] odłączono z księgi wieczystej Nr [...] i dla tych parcel utworzono nową księgę wieczystą KW [...] Sądu Grodzkiego w Nowym Targu (postanowienie Sądu Grodzkiego w Nowym Targu z 24 listopada 1948 r.). Prg. Ikat. [...] z KW [...] została podzielona na pgr. Ikat. nr [...] i nr 11/2. Pgr. Ikat. nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] odpowiadają odpowiednio działkom nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] - wykaz zmian gruntowych z 5 kwietnia 1995 r. Działka nr [...] została podzielona na działki [...] i nr [...] - pismo Wójta Gminy Nowy Targ z 17 lutego 2020 r., a działka nr [...] została podzielona na działki nr [...] i nr [...] - pismo Wójta Gminy Nowy Targ z 10 marca 2020 r.
Następcami prawnymi dawnej właścicielki nieruchomości są: B. K., M.K. i Z. K. (akt notarialny - umowa darowizny z 29 maja 1948 r., postanowienia Sądu Rejonowego w Nowym Sączu z: 28 sierpnia 1980 r. sygn. akt Ns 856/80 i z 13 października 1997 r. sygn. akt Ns 489/97).
Orzeczeniem z 26 marca 1948 r. nr UR.III.3/45/48 Urząd Wojewódzki Krakowski uznał w pkt 2, że nie podlega przepisowi art. 2 ust. 1 pkt e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13) cała realność obj. Iwh [...] gm. k. Ł. wpisana na rzecz Z. z L.. Minister Rolnictwa i Reform Rolnych w pkt 1 orzeczenia z 11 kwietnia 1949 r., nr UR.2.I.2/151 uchylił orzeczenie z 26 marca 1948 r. Jednocześnie w pkt 2 orzeczenia z 11 kwietnia 1949 r. uznał, że m.in. nieruchomość ziemska Łopuszna objęta Iwh [...] stanowiąca własność Z. K. zgodne z art. 2 ust. 1 pkt e dekretu z 6 września 1944 r. przeszła 13 września 1944 r. na własność Skarbu Państwa na cele reformy rolnej.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z 30 marca 2015 r. nr GZ.rn.057-625-213/93, w pkt 1 stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 11 kwietnia 1949 r. w jego pkt 1), w części, w której uchyla pkt 1) i pkt 2) orzeczenia Urzędu Wojewódzkiego Krakowskiego z 26 marca 1948 r., natomiast w pkt 3 Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził nieważność ww. orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych w jego pkt 2). Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z 7 sierpnia 2015 r. nr GZ.rn.057-625-134/15, utrzymał w mocy decyzję z 30 marca 2015 r. Decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 7 sierpnia 2015 r. nie została zaskarżona do właściwego sądu administracyjnego, w związku z czym stała się prawomocna. W obrocie prawnym pozostaje więc orzeczenie Urzędu Wojewódzkiego Krakowskiego z 26 marca 1948 r., w części dotyczącej uznania, że nieruchomości ujawnione w Iwh [...] nie podlegają przepisowi art. 2 ust. 1 pkt e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Minister podkreślił, że skoro nieruchomość nie podpadała pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, to Państwo w tym trybie nie stało się właścicielem przejętej nieruchomości, a jedynie posługiwało się wadliwym tytułem własności. Brak tytułu własności Skarbu Państwa oznacza, że nieruchomość nie mogła być przedmiotem komunalizacji na podstawie ustawy z 10 maja 1990 r.
Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 2 listopada 2020 r. wniosła Gmina Nowy Targ.
Wspomnianym na wstępie wyrokiem z 10 sierpnia 2021 r. I SA/Wa 2744/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił obie decyzje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wydane w niniejszej sprawie.
Sąd I instancji zauważył, że jak wynika z odpisu księgi wieczystej Sądu Rejonowego w Nowym Targu kw [...] (do której to księgi przeniesiono działki pgr. Ikat. [...] z dawnej kw. [...], a wcześniej do księgi kw [...] z wykazu hipotecznego nr [...] Ł.) właścicielem nieruchomości w nich opisanych był Skarb Państwa (Państwowy Fundusz Ziemi) na podstawie wniosku z 25 lipca 1955 r., zaświadczenia z 20 lipca 1955 r., art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wpisu Skarbu Państwa dokonano 28 lipca 1955 r. Taki stan własności istniał także 27 maja 1990 r. Wojewoda wydając decyzję z 10 lipca 1995 r. musiał uwzględnić wpis w dziale II księgi wieczystej kw. [...], którego skutki odnoszą się do stanu prawnego gruntu istniejącego 27 maja 1990 r.
Zarówno Wojewoda jak i organ nadzoru (dokonując kontroli decyzji komunalizacyjnej) nie są uprawnieni do badania skuteczności wpisu do księgi wieczystej Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości. Wobec powyższego, zdaniem Sądu I instancji, skoro w niniejszej sprawie Wojewoda w postępowaniu komunalizacyjnycm uwzględnił stan prawny istniejący w dacie istotnej dla rozstrzygnięcia, to nie sposób przyjąć, że na skutek wydania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzji z 30 marca 2015 r. (utrzymanej w mocy decyzją z 7 sierpnia 2015 r.), a więc 20 lat później, decyzja komunalizacyjna jest rażąco wadliwa. Wpis prawa własności Skarbu Państwa widniejący w księdze wieczystej prowadzonej dla spornych nieruchomości jest prawomocnym orzeczeniem sądu wiążącym organ administracji publicznej, co wynika z art. 365 § 1 w zw. z art. 6268 § 6 k.p.c. Z tych względów, zważywszy na wskazaną treść księgi wieczystej dotyczącej spornej nieruchomości na dzień wydania decyzji komunalizacyjnej, której wpisy odnoszą się do stanu prawnego gruntu istniejącego 27 maja 1990 r., nie można podzielić stanowiska organu nadzoru, że właścicielem spornej nieruchomości w dniu wydania decyzji komunalizacyjnej nie był Skarb Państwa. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można organowi administracji zarzucić rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy orzekał będąc związany treścią wpisu w księdze wieczystej. Naruszenie prawa mające charakter rażący musi być oczywiste w dacie orzekania przez organ, a nie wygenerowane kilkanaście lat później (por. wyroki NSA: z 29 kwietnia 2019 r. I OSK 3703/18, z 4 grudnia 2018 r. I OSK 1675/17). Z kolei wnioskodawczynie - następczynie prawne Zofii z Lgockich Kietlińskiej nie wykazały, że 27 maja 1990 r. przysługiwał im tytuł prawny do spornej nieruchomości, który stałby na przeszkodzie komunalizowanej nieruchomości.
Z przyczyn wyżej omówionych Sąd I instancji uznał, że Minister stwierdzając nieważność decyzji komunalizacyjnej naruszył przepisy prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej (jako wzorca kontroli w postępowaniu nadzorczym) w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, poprzez ich błędną wykładnię oraz art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłową ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyły B. K., M. K. oraz Z. K. zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:
- art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej w zw. z § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej w zw. z art. 2 ust. 1 lit e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej w zw. z art. 104 § 1 i § 2 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i ustalenie wbrew ostatecznej i prawomocnej decyzji administracyjnej Wojewody Krakowskiego (Urzędu Wojewódzkiego Krakowskiego) z dnia 26 marca 1948 r. stwierdzającej, we właściwym trybie (§ 5 rozporządzenia wykonawczego do dekretu rolnego), że nieruchomości poprzedników prawnych skarżących kasacyjnie wnioskodawczyń nie podlegały z mocy prawa przejęciu na rzecz Skarbu Państwa, że w dniu 27 maja 1990 r. własność objętych postępowaniem nadzorczym nieruchomości należała do Skarbu Państwa;
- § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej w zw. z art. 2 ust. 1 lit e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej w zw. z art. 104 § 1 i § 2 k.p.a., poprzez błędną wykładnię i pominięcie/nieuwzględnienie prawnorzeczowych z mocą wsteczną skutków prawnych ostatecznej i prawomocnej decyzji stwierdzającej - nieprzejęcie nieruchomości objętych postępowaniem nadzorczym na rzecz Skarbu Państwa, a tym samym brak materialnoprawnego tytułu własności Skarbu Państwa do nieruchomości poprzedników prawnych skarżących kasacyjnie wnioskodawczyń w jakimkolwiek okresie czasowym, w tym zarówno w dacie wejścia w życie dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej (13 września 1944 r.), jak również w chwili rzekomej komunalizacji 27 maja 1990 r., która nie zaistniała z mocy prawa (ustawy komunalizacyjnej) wobec niespełnienia podstawowej materialnoprawnej przesłanki własności państwowej "komunalizowanych" nieruchomości, objętych postępowaniem nadzorczym (dekomunalizacyjnym);
- art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 roku o księgach wieczystych i hipotece w zw. z § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej w zw. z art. 2 ust. 1 lit e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej w zw. z art. 104 § 1 i 2 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i pominięcie charakteru domniemania wynikającego z w/w normy art. 3 u.k.w.h., jako wzruszalnego, jak również niewłaściwe zastosowanie, poprzez zignorowanie faktu i stanu prawnego wynikającego z decyzji administracyjnej Wojewody Krakowskiego z 26 marca 1948 r., stwierdzającej z mocą wsteczną (ex tunc) i skutkiem prawnorzeczowym niepodleganie nieruchomości poprzedników prawnych skarżących kasacyjnie wnioskodawczyń przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości wnioskodawczyń/skarżących kasacyjnie, następnie objętych komunalizacją, w konfrontacji z jedyną podstawą wpisu w księdze wieczystej Skarbu Państwa wynikającą z zaświadczenia o przejęciu nieruchomości na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, która nie istnieje, albowiem skutecznie wyeliminowana w wyłącznie właściwym trybie administracyjnym (§ 5 w/w rozporządzenia wykonawczego do dekretu rolnego);
2. naruszeniu przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 roku w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej w zw. z art. 2 ust. 1 lit e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz art. 76 § 1 k.p.a., poprzez całkowite i niedopuszczalne - jakkolwiek uwzględnionych w opisie stanu faktycznego i prawnego - pominięcie w analizowanym stanie faktycznym i prawnym sprawy, wiążących z mocą wsteczną (ex tunc), tj. od 13 września 1944 r. prawnorzeczowych skutków ostatecznej i prawomocnej decyzji administracyjnej Wojewody Krakowskiego z 26 marca 1948 r., stwierdzającej w wyłącznie właściwym trybie, w formie decyzji administracyjnej, niepodleganie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości objętej "komunalizacją", a tym samym, wbrew materialnoprawnej podstawie oraz w/w decyzji administracyjnej, pominięcie skutków prawnych w/w decyzji w postaci braku przesłanki - własności Skarbu Państwa do przedmiotowych nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r., a tym samym wadliwą ocenę przez Sąd I instancji stanu faktycznego i prawnego nieruchomości pod kątem ustalenia zaistnienia materialnoprawnego skutku w postaci uwłaszczenia Gminy Nowy Targ z mocy prawa (komunalizacji) na podstawie ustawy komunalizacyjnej;
- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, poprzez uznanie, iż wydanie deklaratoryjnej decyzji administracyjnej (komunalizacyjnej) stwierdzającej uwłaszczenie z mocy prawa Gminy w warunkach braku materialnoprawnej ustawowej przesłanki uwłaszczenia z mocy prawa w postaci - statusu nieruchomości jako mienia państwowego - nie stanowi rażącego naruszenia prawa i naruszenia porządku prawnego, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w szczególności w okolicznościach wyeliminowania z obrotu prawnego z mocą wsteczną w trybie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 11 kwietnia 1949 r. na podstawie ostatecznej i prawomocnej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 30 marca 2015 r., utrzymanej w mocy decyzją MRiRW z dnia 7 sierpnia 2015 r., skutkującego pozostawaniem w obrocie prawnym decyzji Wojewody Krakowskiego (Urzędu Wojewódzkiego Krakowskiego) z 26 marca 1948 r. stwierdzającej ze skutkiem prawnorzeczowym z mocą wsteczną niepodleganie z mocy prawa przejęciu nieruchomości poprzedników prawnych skarżących kasacyjnie na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej;
- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a., poprzez pozostawienie w obrocie prawnym decyzji komunalizacyjnej o charakterze deklaratywnym i nie tworzącym prawa, w sytuacji nieistnienia materialnoprawnej ustawowej przesłanki (mienie państwowe) do zmiany z mocy prawa stanu prawnego nieruchomości oraz uchybienie zasadzie wyłącznej kompetencji organów administracji publicznej w trybie nadzorczym do autonomicznej oceny stanu faktycznego i prawnego, tym bardziej w sytuacji nieistnienia możliwości zakwestionowania przed Sądem powszechnym decyzji komunalizacyjnej;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez niesłuszne uwzględnienie skargi Gminy Nowy Targ i uchylenie obu poddanych kontroli sądowoadmnistracyjnej decyzji nadzorczych MSWiA, w stanie rzeczy wynikającym z dokumentów i niezaistnienia skutków z mocy ustawy, w tym poprzez nietrafne ustalenie, iż organ nadzoru uchylając decyzję komunalizacyjną naruszył przepisy prawa materialnego art. 5 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej w zw. z art. 3 u.k.w.h., oraz dopuścił się innego naruszenia postępowania (art. 80 k.p.a.), a to wobec dokonania przez organ  nadzoru prawidłowej subsumcji norm prawnych wobec zgromadzonych dowodów, w tym z dokumentów urzędowych i skutków prawnych zdarzeń prawnych wynikających z przedłożonych dokumentów urzędowych i skutków zaistniałych (niezaistniałych) z mocy samego prawa.
Skarżące kasacyjnie wniosły o:
1) uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i oddalenie skargi Gminy Nowy Targ w całości,
2) ewentualnie, uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji,
3) zasądzenie na rzecz skarżących kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych.
Skarżące kasacyjnie wniosły o przeprowadzenie rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.
Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy.
Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W niniejszej sprawie natomiast zarzuty postawione w ramach obydwu podstaw kasacyjnych pozostają ze sobą w związku, wobec czego muszą zostać rozpoznane łącznie.
Przede wszystkim Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie nie podziela poglądu Sądu I instancji, że z mocy art. 3 u.k.w.h., treść wpisu prawa własności w księdze wieczystej na dzień komunalizacji z mocy prawa, tj. 27 maja 1990 r., w każdym przypadku przesądza o tym, jaki status na gruncie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej miała dana nieruchomość. Takie stanowisko prowadzi w istocie do zanegowania możliwości ustalenia prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i przypisuje wadliwym, ale istniejącym w określonej dacie wpisom w księgach wieczystych charakter, którego nie mają. Przepis art. 3 u.k.w.h., wprowadzając domniemania prawne, w tym m.in. domniemanie, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, ma na celu wzmocnienie zaufania uczestników obrotu do ksiąg wieczystych jako rejestru publicznego. Uczestnicy obrotu mogą zatem ufać temu, że prawo podmiotowe, które ujawniono w księdze wieczystej, jest zgodne z rzeczywistym stanem prawnym, jak również że prawo, które wykreślono z księgi wieczystej, nie istnieje. Przepis ten wzmacnia zatem wiarygodność informacji zamieszczonych w księdze wieczystej. Należy jednak podkreślić, że przewidziana powyższą regulacją ochrona zaufania nie ma charakteru bezwzględnego, a domniemania wyznaczone treścią tegoż przepisu mogą zostać wzruszone. Tak więc domniemanie wskazane w art. 3 ust. 1 u.k.w.h. zwalnia osobę powołującą się na wpis z obowiązku przeprowadzania dowodu na okoliczność istnienia prawa ujawnionego w księdze wieczystej, ale nie przesądza automatycznie o skutkach czynności prawnej, która stanowiła podstawę wpisu (vide: uchwała SN z dnia 8 września 2021 r. III CZP 28/21, OSNC 2022/2/14). Obalenie powyższego domniemania w prawnie dopuszczalny sposób otwiera drogę do weryfikacji, m.in. z punktu widzenia legalności, czynności prawnych i rozstrzygnięć podjętych na podstawie wpisu w księdze wieczystej, którego domniemanie zgodności z rzeczywistym stanem prawnym zostało obalone. Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.) uniemożliwia przyjęcie, że formalna treść wpisów w księdze wieczystej, istniejąca w dniu podjęcia decyzji albo w innej dacie istotnej z punktu widzenia okoliczności sprawy, w każdej sytuacji rozstrzyga o ocenie legalności decyzji podjętej na podstawie takiegoż wpisu. (...) Rzecz jasna, możliwość takiej weryfikacji, chociażby przez to, że stanowi odejście od zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.), jest ściśle reglamentowana i podlega określonym przez prawo ograniczeniom, jednak powodem odmowy wzruszenia takiej decyzji nie może być stwierdzenie, że w czasie jej podjęcia pozostawała ona formalnie w zgodzie z wpisem prawa ujawnionego w księdze wieczystej (zob. wyroki NSA z: 19.09.2023 r. I OSK 464/22; 25.03.2024 I OSK 2885/20).
Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie podziela także tezy wyrażone przez Sędziego NSA Macieja Dybowskiego w zdaniu odrębnym od wyroku z 31 maja 2023 r. I OSK 153/22, że "Domniemanie, o którym mowa w art. 3 ust. 1 kwh, może zostać obalone także w postępowaniu administracyjnym. Domniemanie ma zasadniczo ten walor prawny, że przerzuca ciężar dowodu na stronę przeciwną, która kwestionuje zgodność tego domniemania z rzeczywistym stanem. W postępowaniu administracyjnym prowadzi się postępowanie dowodowe, a zatem trudno znaleźć argumenty, które wykluczałyby możliwość obalenia domniemania zgodności wpisu w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym w ramach postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy ustalenie własności stanowi przesłankę rozstrzygnięcia o żądaniach w tym postępowaniu zgłoszonych. (...) Właśnie w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym decyzji komunalizacyjnej organ nadzoru ma obowiązek ustalić, czy prawidłowo organ rozstrzygający merytorycznie kwestię komunalizacji w postępowaniu zwykłym ustalił, że dana nieruchomość była dnia 27 maja 1990 r. rzeczywiście własnością Skarbu Państwa. Organ nadzoru ma w postępowaniu nieważnościowym obowiązek ustalić obiektywny stan prawny nieruchomości (np. wynikający z decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia wydanego na podstawie § 5 rozporządzenia), nie zaś stan wieczystoksięgowy. Norma prawna dekodowana wprost z art. 5 ust. 1 in princ. pwst zobowiązuje organ do ustalenia, czy rzeczywiście Skarb Państwa był właścicielem nieruchomości poddanej komunalizacji dnia 27 maja 1990 r. (...) Obowiązek poczynienia takich ustaleń nie wiąże się w żaden sposób z przejęciem przez organ administracji publicznej kompetencji Sądu wieczystoksięgowego ani podważeniem mocy wiążącej wpisu w księdze wieczystej. Organ administracji nie zastępuje Sądu powszechnego, wydając rozstrzygnięcie w kwestii zastrzeżonej dla postępowań cywilnych, lecz prawidłowo ustala przesłankę materialną - czy przedmiotowa nieruchomość była mieniem ogólnonarodowym (państwowym) w dniu 27 maja 1990 r. - przy pomocy narzędzi prawnych właściwych w postępowaniu nieważnościowym (wyrok I OSK 2835/19). (...) Kognicję organu administracji publicznej określa norma prawa materialnego, wskazująca na fakty istotne z punktu widzenia dyspozycji normy materialnoprawnej (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 542 nb 1, 2)." Dodać jedynie można, że skoro z mocy art. 18 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, to organ administracji uzyskał kompetencję do rozstrzygania o statusie własnościowym nieruchomości, jako przesłance komunalizacji, to nie można mu odebrać narzędzi do ustalenia faktów istotnych z punktu widzenia dyspozycji normy materialnoprawnej, w zgodzie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.).
Odrzucając możliwość ustalenia statusu własnościowego spornych nieruchomości na dzień komunalizacji zgodnie z kompetencjami organu i kierując się wyłącznie treścią wpisu w księdze wieczystej na dzień komunalizacji, Sąd I instancji naruszył przywołane w skardze kasacyjnej przepisy: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 76 § 1 k.p.a., art. 3 ust. 1 u.k.w.h. Nie wziął bowiem w ogóle pod uwagę i nie rozważał skutków prawnych wynikających z decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 7 sierpnia 2015 r. i poprzedzającej ją decyzji tego organu z 30 marca 2015 r. (o których mowa w skardze kasacyjnej), kierując się błędnym przekonaniem, że treść wpisu w księdze wieczystej istniejącego na dzień komunalizacji, zwalnia go z ustalenia rzeczywistego stanu prawnego nieruchomości, jako przesłanki rozstrzygnięcia nadzorczego.
Przed ustaleniem rzeczywistego stanu prawnego nieruchomości na dzień komunalizacji, przedwczesne jest natomiast orzekanie o zarzucie naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Rozpoznając ponownie sprawę Sąd I instancji weźmie pod uwagę powyższą ocenę prawną i oceni zaskarżoną decyzję na podstawie całości dowodów zgromadzonych w sprawie. Rozważy również, jaki był stan prawny nieruchomości objętych wnioskiem o wszczęcie postępowania nadzorczego, mimo wydania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzji z 7 sierpnia 2015 r. i poprzedzającej ją decyzji z 30 marca 2015 r. Nie jest bowiem wykluczone, że wskazane w zaskarżonej decyzji nieruchomości mogły przejść na własność Skarbu Państwa na innej podstawie prawnej niż art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wszak w orzeczeniu z 26 marca 1948 r. mowa jest o leśnym charakterze nieruchomości. Gdyby takie ustalenia nie były możliwe w postępowaniu sądowym na podstawie zgromadzonych dotychczas dokumentów lub dowodów z dokumentów zaoferowanych przez strony, Sąd I instancji podejmie rozstrzygnięcia stosowne do okoliczności sprawy.
Mając to na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.