I OSK 891/21

I OSK 891/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-12-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-05-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska
Iwona Bogucka /sprawozdawca/
Maciej Dybowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1782/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-09-11
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 144, art. 182 § 2 i 3, art. 184, art. 188, art. 203 pkt 1 oraz art. 200, art. 20 5§ 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
art. 7 ust. 1
Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
Dz.U. 1946 nr 13 poz 87
art. 7 ust. 2 i 3
Dekret z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych K. E. oraz G. G. i M. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1782/19 w sprawie ze skarg K. E., G. G. i M. N. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 24 czerwca 2019 r. nr 2257/2019 w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 26 stycznia 2017 r. nr 8/SD/2017; 2. oddala skargę kasacyjną K. E.; 3. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz G. G. i M. N. solidarnie kwotę 1.120 (jeden tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 września 2020 r., I SA/Wa 1782/19, oddalił skargi K. E., G. G. i M. N. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 24 czerwca 2019 r. nr 2257/2019 utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 26 stycznia 2017 r. nr 8/SD/2017 o odmowie przyznania odszkodowania za budynek posadowiony na nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] ozn. nr hip. [...].
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Przedmiotowa nieruchomość została objęta działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279; dalej: dekret z 1945 r.). Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Rejonowego dla Warszawy-Mokotowa Nr 1463/98 z 7 grudnia 1998 r. tytuł własności przedmiotowej nieruchomości zapisany był na imię W. I. Z dniem wejścia w życie dekretu z 1945 r. grunt ww. nieruchomości przeszedł na własność Gminy m. st. Warszawy, a następnie na mocy art. 32 ust. 2 ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. z 1950 r. Nr 14, poz. 130) stał się własnością Skarbu Państwa.
Wnioskiem z 8 sierpnia 2000 r. T. N. oraz M. N. wystąpili o odszkodowanie za budynek znajdujący się na przedmiotowej nieruchomości. Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 14 października 2014 r. odmówił przyznania odszkodowania. Wojewoda Mazowiecki (dalej: Wojewoda) decyzją z 9 grudnia 2014 r. utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 czerwca 2015 r., IV SA/Wa 620/15, uchylił decyzję Wojewody oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 14 października 2014 r.
Decyzją z 26 stycznia 2017 r. Prezydent m.st. Warszawy, działając na podstawie art. 4 pkt 9b1, art. 11 ust. 1, art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 132 ust. 1a i 5 i art. 215 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2260; dalej: u.g.n.), odmówił przyznania odszkodowania za budynek posadowiony na gruncie przedmiotowej nieruchomości.
W wyniku rozpoznania odwołania K. E. oraz G. G. i T. N. Wojewoda decyzją z 24 czerwca 2019 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu i instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że przedmiotowa nieruchomość została objęta w posiadanie przez Gminę m.st. Warszawy w dniu 25 listopada 1948 r., tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy Nr 27, zatem termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej gruntu upływał w dniu 25 maja 1949 r. Dawni właściciele nieruchomości nie złożyli wniosku o przyznanie prawa własności czasowej w trybie art. 7 dekretu z 1945 r., co wynika z treści pisma Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie z 21 kwietnia 2016 r., zgodnie z którym w rejestrze wpływów wniosków dekretowych istnieje zapis, że wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości złożony został przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny. We wniosku tym, którego kopia znajduje się w aktach sprawy, wpisano "brak danych" osób, których prawa urząd likwidacyjny rzekomo reprezentował. Orzeczeniem administracyjnym Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 9 listopada 1960 r. nr GT-III-II-6/G/314/Go odmówiono przyznania własności czasowej do przedmiotowego gruntu z uwagi na to, że ani jej właściciel, ani jego następcy prawni nie zgłosili się i nie poparli wniosku złożonego przez Urząd Likwidacyjny. Wniosek o przyznanie prawa własności czasowej na zasadzie art. 7 ust. 1 dekretu z 1945 r. nie został zatem złożony przez podmiot dysponujący uprawnieniem do wszczęcia postępowania w tymże przedmiocie. Urząd Likwidacyjny nie był co do zasady podmiotem właściwym do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu z 1945 r. W niniejszej sprawie nie miała miejsca sytuacja, w której Urząd Likwidacyjny złożył wniosek za wiedzą i zgodą właściciela. Urząd Likwidacyjny złożył wniosek dekretowy nie wiedząc kto jest właścicielem tej nieruchomości i w czyim imieniu składa wniosek. W ocenie Wojewody w przypadku działania w porozumieniu z byłym właścicielem nieruchomości, Urząd Likwidacyjny w W. umieściłby we wniosku imiona i nazwiska osób, którym przysługiwał tytuł własności do przedmiotowej nieruchomości. Ponadto, z treści orzeczenia z 9 listopada 1960 r. wynika wprost, że odmowa przyznania własności czasowej do nieruchomości nastąpiła na skutek tego, że ani jej właściciel, ani jego następcy prawni nie zgłosili się i nie poparli wniosku złożonego przez Urząd Likwidacyjny. Gdyby Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie było w posiadaniu dokumentów świadczących o tym, że Urząd Likwidacyjny działał w porozumieniu z byłym właścicielem nieruchomości, i że były właściciel akceptował wniosek złożony przez Urząd Likwidacyjny, niewątpliwie treść wydanego orzeczenia byłaby zupełnie inna. Stąd poszukiwanie dokumentów w tej sytuacji nie znajduje podstaw.
Ponadto pełnomocnicy stron nie przedstawili żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że były właściciel nieruchomości lub jego pełnomocnik, który, jak wynika z załączonej do odwołania kopii pisma (niepodpisanego) kierowanego do Zespołu Adwokackiego w W., wyemigrował z Polski w 1949 r., kontaktowali się z Urzędem Likwidacyjnym i że tenże Urząd, składając wniosek o ustanowienie własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości, działał w porozumieniu i na rzecz byłego właściciela. Skoro co do zasady, urzędy likwidacyjne nie były uprawnione do reprezentowania byłych właścicieli nieruchomości warszawskich, w tym do składania wniosków dekretowych i brak jest jakichkolwiek dowodów na to, że w niniejszej sprawie Urząd Likwidacyjny działał na wniosek dawnego właściciela, to należy uznać za słuszne stanowisko organu I instancji, że wniosek ten nie został skutecznie złożony. Budynek posadowiony na przedmiotowej nieruchomości przeszedł więc na rzecz Państwa przed dniem 5 kwietnia 1958 r., w związku z czym nie została spełniona jedna z przesłanek konieczna do ustalenia, w myśl art. 215 ust. 2 u.g.n., odszkodowania za ww. budynek.
Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję wnieśli:
I. K. E. zarzucając naruszenie:
1) przepisów art. 7 k.p.a., art. 7a § 1 k.p.a. art. 8 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, niepełne postępowanie dowodowe przez pominięcie istotnych dowodów takich jak dowód z całości akt postępowania wszczętego na wniosek Urzędu Likwidacyjnego, a w związku z tym dowodów z istotnych dokumentów, nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, niekompletne uzasadnienie faktyczne i prawne, naruszenie zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony, pominięcie w ustaleniach istotnych okoliczności faktycznych, a to kiedy nastąpiła utrata własności przedmiotowej nieruchomości przez dotychczasowego właściciela;
2) przepisu art. 7 dekretu z 8 marca 1946 r. ze zm. o majątkach opuszczonych i poniemieckich w zw. z art. 7a § 1 k.p.a., przez jego niewłaściwą wykładnię, co do zakresu działania urzędów likwidacyjnych, skutków podejmowanych przez te urzędy czynności, w tym w szczególności odnoszących się do składania wniosków na podstawie art. 7 dekretu z 1945 r.;
II. G. G. i M. N. zarzucając naruszenie:
1) art. 7 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy;
2) art. 77 § 1 k.p.a. przez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego;
3) art. 89 § 2 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie rozprawy koniecznej w niniejszym postępowaniu do wyjaśnienia sprawy;
4) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez wydanie decyzji zawierającej niepełne uzasadnienie, tj. brak wskazania dowodów, na których organ oparł rozstrzygnięcie, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;
5) naruszenie art. 80 k.p.a., tj. zasady swobodnej oceny dowodów, przez uznanie przez organ administracji publicznej, że w sprawie zostały przeprowadzone wszystkie dowody pozwalające na utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji;
6) przepisu prawa materialnego, tj. art. 215 ust. 2 u.g.n. przez jego błędną wykładnię i błędne uznanie, że nie zachodzi przesłanka umożliwiająca ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, podczas gdy przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r.
W odpowiedzi na skargi Wojewoda wniósł o ich oddalenie.
Uzasadniając oddalenie skarg Sąd I instancji wskazał, że wprawdzie wniosek o ustanowienie własności czasowej dla przedmiotowej nieruchomości został złożony przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny w W. w dniu 10 maja 1949 r., jednakże nie mógł być on prawnie skuteczny. Urząd Likwidacyjny nie był bowiem podmiotem uprawnionym do występowania na podstawie dekretu z 1945 r. o ustanowienie prawa własności czasowej za osoby nieobecne, nie miał również własnych uprawnień w tym zakresie. Ponadto, z treści wniosku wynika, że organ ten nie działał w imieniu właścicieli nieruchomości. Na wniosku w odniesieniu do właścicieli nieruchomości widnieje adnotacja "brak danych". Brak działania byłych właścicieli potwierdza również uzasadnienie orzeczenia z 9 listopada 1960 r. wskazujące na brak działania właścicieli lub ich następców prawnych w przedmiocie złożonego wniosku przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny. Brak jest również innych dowodów na potwierdzenie złożenia wniosku przez ówczesnego właściciela. Dołączone do akt sprawy pismo (bez podpisu i daty) kierowane do Zespołu Adwokackiego w W. nie jest dowodem na złożenie wniosku na podstawie art. 7 dekretu z 1945 r., a jedynie dowodem, że właściciel nieruchomości mógł prowadzić korespondencję w tej sprawie ze swoim pełnomocnikiem.
Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 7 ust. 5 dekretu z 1945 r., w razie niezgłoszenia wniosku na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu, lub nieprzyznania z jakichkolwiek innych przyczyn dotychczasowemu właścicielowi wieczystej dzierżawy gruntu albo prawa zabudowy, gmina obowiązana była uiścić odszkodowanie w myśl art. 9 dekretu. Dla odszkodowania przewidziano formę miejskich papierów wartościowych, które miały zostać emitowane według zasad określonych w rozporządzeniu wykonawczym Ministra Odbudowy (art. 9). Rozporządzenie takie nigdy jednak nie zostało wydane.
Wraz z wejściem w życie ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j: Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64 ze zm.; dalej: u.z.t.w.n.), pewna grupa podmiotów, dla których dekret przewidywał odszkodowanie, została potraktowana odrębnie – dla tych osób odszkodowanie miało zostać wypłacone na zasadach i w trybie przewidzianym przez nową ustawę. Zgodnie z art. 53 (w pierwotnej wersji art. 50) u.z.t.w.n., przepisy tej ustawy, dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, stosować należało odpowiednio do odszkodowania za gospodarstwa rolne, sadownicze i warzywnicze na gruntach, które na podstawie dekretu z 1945 r. przeszły na własność Państwa, jeżeli poprzedni właściciele lub następcy prawni tych osób, prowadzący wymienione gospodarstwa pozbawieni zostaną użytkowania tych gruntów po dniu wejścia w życie ustawy, tj. po dniu 5 kwietnia 1958 r. Podobna zasada została przyjęta w odniesieniu do odszkodowania za domy jednorodzinne i jedną działkę budowlaną pod budowę domu jednorodzinnego, które przejdą po wejściu w życie ustawy na własność Państwa na podstawie dekretu, stosownie do art. 53 ust. 3 u.z.t.w.n. Rada Ministrów mogła w drodze rozporządzenia rozciągnąć stosowanie owych przepisów dotyczących odszkodowań także co do domów jednorodzinnych oraz jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego, które przed dniem 5 kwietnia 1958 r. przeszły na własność Państwa na podstawie dekretu z 1945 r. Rozporządzenie takie nie zostało jednak nigdy wydane, tak więc krąg podmiotów uprawnionych do odszkodowania pozostał określony wyłącznie przez art. 53 u.z.t.w.n.
Sąd I instancji podkreślił, że pozostali byli właściciele gruntów warszawskich nie zostali wówczas pozbawieni prawa do odszkodowania – w dalszym ciągu przewidywał je art. 7 ust. 5 i art. 8 w zw. z art. 9 dekretu z 1945 r., aczkolwiek brak przepisów wykonawczych uniemożliwiał praktyczną realizację tego prawa. Przepisy u.z.t.w.n. przewidywały odrębny tryb ustalania i wypłaty odszkodowań dla określonej grupy osób – w stosunku do nich wyłączono działanie przepisów dekretu z 1945 r. w zakresie odszkodowań (art. 53 ust. 4 u.z.t.w.n.). Można więc uznać, że dla tej grupy osób w miejsce uprawnienia przewidzianego przez dekret powstało nowe prawo majątkowe, regulowane przez art. 53 u.z.t.w.n.
Natomiast odjęcie pozostałym (byłym) właścicielom gruntów prawa majątkowego w postaci prawa do odszkodowania nastąpiło w kolejnej ustawie, na skutek wejścia w życie regulacji art. 82 ust. 1 (art. 90 pierwotnej wersji) ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1991 r. Nr 30, ze zm., dalej: "u.g.g.w.n"). Zgodnie z tym przepisem, z dniem wejścia w życie ustawy (czyli z dniem 1 sierpnia 1985 r. – art. 101 pierwotnej wersji) wygasają prawa do odszkodowania za przejęte przez Państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 i art. 8 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze Warszawy. Jeśli zaś chodzi o osoby, dla których przewidziane zostały odszkodowania przez art. 53 u.z.t.w.n. – zasadniczo osoby te zachowały owe prawa również na gruncie przepisów u.g.g.w.n. Zgodnie z art. 83 ust. 1 u.g.g.w.n. (art. 90 ust. 1 pierwotnej wersji) przepisy ustawy dotyczące odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do odszkodowania za gospodarstwo rolne na gruntach, które na podstawie dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze Warszawy przeszły na własność Państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych właścicieli, prowadzący gospodarstwo, zostali pozbawieni faktycznego władania wspomnianym gospodarstwem po dniu 5 kwietnia 1958 r. Z kolei art. 83 ust. 2 (art. 90 ust. 2 pierwotnej wersji) u.g.g.w.n. stwierdzał, że przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność Państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu wymienionego w ust. 1 mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r.
W ocenie Sądu I instancji w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że własność nieruchomości wraz z budynkiem przeszła na własność Państwa przed 5 kwietnia 1958 r. Nie widząc podstaw do uznania naruszenia art. 215 ust. 2 u.g.n., Sąd I instancji uznał, że na tle normy aktualnie ukształtowanej w omawianym przepisie, odszkodowanie za budynek posadowiony na przedmiotowym gruncie nie mogło zostać przyznane.
Od powyższego wyroku wywiedziono 2 skargi kasacyjne.
W skardze kasacyjnej K. E. zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na decyzję organu zgodnie z wnioskami skargi, tj. uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 26 stycznia 2017 r. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się przy tym przeprowadzenia rozprawy.
Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:
1. przepisów art. 133 § 1, art. 134 § 1 i 144 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) wskutek:
- rozpoznania sprawy z pominięciem treści wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku z 11 czerwca 2015 r., IV SA/Wa 620/15,
- oddalenia skargi skarżącej na decyzję organu, mimo że organ przy rozpoznawaniu sprawy po uchyleniu decyzji wyrokiem z 11 czerwca 2015 r., IV SA/Wa 620/15, nie zastosował się do wytycznych WSA i nie uzupełnił postępowania dowodowego celem wyjaśnienia fundamentalnej okoliczności, tj. daty przejścia własności domu znajdującego się na przedmiotowej nieruchomości na Skarb Państwa;
2. przepisu art. 7 dekretu z 8 marca 1946 r. ze zm. o majątkach opuszczonych i poniemieckich w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. przez jego niewłaściwą wykładnię, co do zakresu działania urzędów likwidacyjnych, skutków podejmowanych przez te urzędy czynności w związku ze składaniem wniosków na podstawie art. 7 dekretu z 1945 r.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że organy nie zastosowały się do wskazań zawartych w wyroku z 11 czerwca 2015 r., nie przeprowadziły niezbędnego postępowania dowodowego, w tym w szczególności z dokumentów znajdujących się w aktach przeprowadzonego postępowania, zakończonego wydaniem orzeczenia z 9 listopada 1960 r. W sytuacji gdy organy w kolejnym postępowaniu ograniczyły się do powtórzenia argumentów z uchylonych decyzji to Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając kolejną skargę winien rozważyć czy organy zastosowały się do zaleceń z wyroku uchylającego decyzje a jeśli nie, to rozważyć na jakiej podstawie dokonały ustaleń, które następnie Sąd uznał jako prawidłowe, mimo że nie został ujawniony nowy materiał dowodowy, który dałby podstawę do jednoznacznego stwierdzenia, że właściciel nie złożył wniosku o przyznanie prawa własności czasowej oraz że własność nieruchomości przeszła na własność Państwa przed 5 kwietnia 1958 r. W ocenie skarżącej kasacyjnie w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutów ze skargi z 25 lipca 2019 r., co do istotnych okoliczności, które wynikają wprost z treści wniosku Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego, a to tego, że Urząd reprezentował prawa właścicieli przedmiotowej nieruchomości, zatem posiadał dane identyfikujące właściciela skoro był on ujawniony w dokumentach hipotecznych. Sąd I instancji nie wziął też pod uwagę czasu trwania postępowania administracyjnego wywołanego złożeniem wniosku (od 10 marca 1949 r. do 9 listopada 1960 r.), pominął to, że organy nie uznały za stosowne sięgnąć do akt tego postępowania, a oparły się jedynie na adnotacji z rejestru wpływów wniosków dekretowych, który potwierdził złożenie wniosku przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny, przy czym oczywiste jest, że rejestr ten nie dokumentuje przebiegu postępowania. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że dekret z 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich, powoływał urzędy likwidacyjne i określił ich zakres działania. Na tle stosowania powyższego dekretu w związku z dekretem z 1945 r. powstało bogate orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynika, że urzędy likwidacyjne nie były legitymowane do składania wniosków dekretowych, ale ponieważ była to jednak częsta praktyka, to tak złożone wnioski dekretowe mogły być skuteczne dla właścicieli nieruchomości w sytuacji, gdy upoważnili oni urząd do wystąpienia z wnioskiem lub popierali wniosek złożony przez urząd. Okoliczności powyższe, w niniejszej sprawie, z całą pewnością nie zostały wyjaśnione, a w zaskarżonym wyroku WSA nie odniósł się do zarzutu naruszenia przepisu art. 7 dekretu z 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich, w zakresie stosowanej praktyki przez urzędy likwidacyjne składania wniosków dekretowych, co było akceptowane przez organy administracyjne, które te wnioski rozpoznawały (zob. wyrok NSA z 4 lutego 2000 r., IV SA 2448/97 oraz wyrok NSA z 15 marca 2005 r., OSK 8/04). Przyjmowanie przez organy administracyjne i rozpoznawanie wniosków dekretowych składanych przez urzędy likwidacyjne, powołane dekretem z 8 marca 1946 r., który jako jedyny określał zakres działania tych urzędów, sprawiało że praktyka ta dopuszczała różne formy akceptacji takich wniosków przez właścicieli, w tym także akceptacji milczącej, która wyrażała się choćby w tym, że właściciel w żaden sposób wnioskowi się nie sprzeciwił, nawet jeśli wprost nie wyartykułował zgody pisemnie lub przez oświadczenie ustane w toku postępowania, o którym mógł nawet nie wiedzieć, a powinien był wiedzieć, skoro urząd likwidacyjny wskazywał adres nieruchomości, a dane właściciela były ujawnione w dokumentach hipotecznych. Powyższa interpretacja związana z art. 7 dekretu z 8 marca 1946 r. dałaby możliwość ochrony praw własnościowych osób wywłaszczonych dekretem z 1945 r., tym bardziej że bezczynność ustawodawcza organów w następnych latach spowodowała, że jej negatywne skutki ponosi obywatel, co w demokratycznym państwie prawa nie powinno już mieć miejsca. Skarżąca kasacyjnie podniosła, że Sąd I instancji nie odniósł się też do zgłoszonego zarzutu, czy użytkownicy nieruchomości, którym została ona oddana do korzystania podjęli działania z art. 7 dekretu, gdy z akt sprawy wynika, że nieruchomość pozostawała pod zarządem m.st. Warszawy i została oddana osobom fizycznym do użytkowania przed rokiem 1948.
W skardze kasacyjnej G. G. i M. N. zaskarżyli wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na decyzję organu zgodnie z wnioskami skargi, tj. uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 26 stycznia 2017 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych i rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:
1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez uznanie przez Sąd I instancji, że w sprawie zostały przeprowadzone wszystkie dowody pozwalające na oddalenie skargi, czym naruszono art. 80 k.p.a.;
2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. przez zaniechanie przez Sąd I instancji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, tj. zaniechanie podjęcia czynności zmierzających do odnalezienia dokumentów zgromadzonych w toku postępowania zakończonego orzeczeniem Prezydium Rady Nadzorczej w m.st. Warszawie, pominięcie dowodu z dokumentu – wniosku o wpisanie tytułu własności do księgi wieczystej z 22 listopada 1960 r., czym naruszono art. 77 § 1 k.p.a.;
3. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. przez naruszenie zasad logicznego myślenia, wiedzy oraz doświadczenia życiowego podczas oceny dowodu, tj. pisma do Zespołu Adwokackiego w W. i uznanie, że pismo nie jest dowodem na złożenie wniosku na podstawie art. 7 dekretu, a jedynie dowodem, że właściciel nieruchomości mógł prowadzić korespondencję w tej sprawie ze swoim pełnomocnikiem, podczas gdy z pisma jednoznacznie wynika, że w imieniu dotychczasowego właściciela działał pełnomocnik, który kontaktował się z Prezydium Rady Narodowej w sprawie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości, co z kolei uzasadnia brak podejmowania czynności przez dotychczasowego właściciela nieruchomości w postępowaniu, w którym ustanowił swojego pełnomocnika w osobie adwokata G., czym naruszono art. 80 k.p.a.;
4. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. przez wydanie wyroku zawierającego niepełne uzasadnienie, tj. brak wskazania dowodów, na których Sąd I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności oraz mocy dowodowej, czym naruszył art. 210 § 1 i 4 k.p.a.;
5. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 144 p.p.s.a. przez rozpoznanie sprawy i wydanie wyroku bez uwzględnienia i wykonania przez organ wskazówek zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 2015 r., IV SA/Wa 620/15, a także oddalenie skargi na decyzję organu mimo, że organ nie zastosował się do wytycznych WSA, tj. nie uzupełnił postępowania dowodowego celem wyjaśnienia daty przejścia własności domu znajdującego się na przedmiotowej nieruchomości, a WSA jedynie przyjęło za decyzją organu, iż przejście nieruchomości nastąpiło przed 5 kwietnia1958 r.;
6. prawa materialnego przez błędną wykładnię, tj. art. 7 ust. 1 dekretu z 1945 r. i uznanie, że Urząd Likwidacyjny nie był podmiotem uprawnionym do występowania na podstawie dekretu o ustanowienie prawa własności czasowej za osoby nieobecne oraz nie miał własnych uprawnień w tym zakresie, podczas gdy czynności te zostały przez ówczesne terenowe organy administracji uznane za prawidłowe i skuteczne;
7. prawa materialnego przez błędną wykładnię, tj. art. 215 ust. 2 u.g.n. i uznanie, że nie zachodzi przesłanka umożliwiająca ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, podczas gdy przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że jeżeli poprzedni właściciele gruntów zabudowanych złożyli w terminie wnioski w trybie art. 7 dekretu, pozostawali właścicielami budynków. Dopiero w przypadku odmowy uwzględnienia wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej, budynki znajdujące się na gruncie przechodziły na własność gminy, a dotychczasowy właściciel uzyskiwał prawo do odszkodowania. W związku z powyższym, za datę przejścia własności budynków na rzecz Skarbu Państwa należy uznać dzień uzyskania waloru ostateczności odmownej decyzji dekretowej.
W niniejszej sprawie zostało wydane orzeczenie administracyjne z 9 listopada 1960 r., w treści którego stwierdzono, że wszystkie budynki znajdujące się na powyższym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa w związku z odmową przyznania uprawnionemu reprezentowanemu przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny w W. prawa własności czasowej do gruntu. Dopiero pismem z 22 listopada 1960 r., Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie złożyło wniosek do Sądu Powiatowego dla Warszawy – Pragi, Wydział III Ksiąg Publicznych o przypisanie na własność Skarbu Państwa tytułu własności przedmiotowej nieruchomości. Z uwagi na powyższe, skoro organ odmówił przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości, oznacza to, że do dnia wydania ww. orzeczenia, nieruchomość pozostawała własnością skarżących. Oznacza to, że przejście własności nieruchomości miało miejsce po dniu 5 kwietnia 1958 r., tak więc odmowa przyznania odszkodowania w trybie art. 215 § 2 u.g.n. nie znajduje uzasadnienia.
Co więcej, z wyroku NSA z 4 lutego 2000 r. jednoznacznie wynika, że wniosek złożony przez Urząd Likwidacyjny jest prawnie skuteczny i winien wywołać skutki tożsame do skutków wniosku złożonego przez skarżących (ich poprzedników prawnych). W razie jednak powzięcia jakichkolwiek wątpliwości co do charakteru reprezentacji Urzędu Likwidacyjnego, Sąd I instancji mógł podjąć czynności zmierzające do ustalenia np., czy w niniejszej sprawie były właściciel nieruchomości wiedział, że Urząd Likwidacyjny złożył w jego imieniu taki wniosek, co sprawiło, iż zdecydował się nie składać drugiego wniosku. Powyższe jednoznacznie potwierdza fakt, że Urząd Likwidacyjny był podmiotem uprawnionym do występowania na podstawie dekretu o ustanowienie prawa własności czasowej za osoby nieobecne oraz miał własne uprawnienia w tym zakresie. Dodatkowo, czynności te były przez ówczesne terenowe organy administracji uznane za prawidłowe i skuteczne. Zgodnie z utrwalonym poglądem prezentowanym przez sądy administracyjne, urzędy likwidacyjne praktykowały składanie wniosków o przyznanie prawa własności czasowej do gruntów nieruchomości w imieniu ich dotychczasowych właścicieli. Natomiast skutki złożenia ww. wniosków bezwzględnie nie powinny wyrządzać obywatelowi z tego tytułu szkody. NSA w wyroku z 4 lutego 2000 r., IV SA 2449/97, stwierdził, że: Obowiązkiem właściwego organu administracji, do którego wpłynął wniosek do urzędu likwidacyjnego o ustanowienie na rzecz byłego właściciela prawa do nieruchomości warszawskiej było wyjaśnienie, czy przedmiotowy wniosek pochodzi od osoby uprawnionej. Praktyka składania wniosków przez urząd likwidacyjny nie była odosobniona. Jeżeli więc wniosek taki został złożony, zaś adresat wniosku uznając urząd likwidacyjny za podmiot nieuprawniony do złożenia wniosku nie zareagował na ten fakt, to okoliczność ta nie może pozostać niezauważoną i w ślad za tym nie poddaną ocenie. Podobnie w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 września 2003 r., OPS 3/03.
Skarżący kasacyjnie podnieśli, że w niniejszej sprawie Urząd Likwidacyjny wystąpił w imieniu właścicieli przedmiotowej nieruchomości o przyznanie prawa własności czasowej do gruntów nieruchomości. Ww. wniosek nie został przez organ administracji publicznej odrzucony, a postępowanie zakończyło się 9 listopada 1960 r. wydaniem orzeczenia administracyjnego, zgodnie z którym odmówiono przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości uprawnionemu reprezentowanemu przez Urząd Likwidacyjny. Zgodnie z art. 72 obowiązującego w dniu wydania orzeczenia Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej o postępowaniu administracyjnym z 22 marca 1928 r. (Dz. U. 1928 nr 36 poz. 341) orzeczenie administracyjne stanowiło decyzję organu, a więc stanowiło merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie. O powyższym świadczy również zawarte w orzeczeniu administracyjnym pouczenie, zgodnie z którym od ww. orzeczenia przysługuje prawo do wniesienia odwołania w terminie 14-dniowym. Co również istotne, wniosek o wpisanie tytułu własności w księdze wieczystej został złożony dopiero po wydaniu przez organ orzeczenia administracyjnego, którą to kwestię całkowicie pominięto w zaskarżonym wyroku. Dokonanie wpisu w księdze wieczystej ma bowiem służyć usunięciu niezgodności między treścią księgi wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym. W związku z powyższym wpis do księgi wieczystej mógł mieć miejsce dopiero po zaistnieniu zdarzenia powodującego zmianę stanu prawnego nieruchomości. Ostateczna decyzja o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntów nieruchomości została wydana w roku 1960. Ponadto, w ocenie skarżących kasacyjnie, Sąd I instancji wydał wyrok z pominięciem wskazówek wskazanych w wyroku z 11 czerwca 2015 r., IV SA/Wa 620/15 oraz oddalił skargę na decyzję organu mimo, że organ nie zastosował się do wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, tj. nie uzupełnił postępowania dowodowego celem wyjaśnienia daty przejścia własności domu znajdującego się na przedmiotowej nieruchomości, w szczególności nie doszło do przeprowadzenia dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach przeprowadzonego postępowania, zakończonego wydaniem orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. w Warszawie z 9 listopada 1960 r.
W sytuacji, gdy organy administracyjne w kolejnym już postępowaniu jedynie ograniczyły się do powtórzenia twierdzeń i argumentów z uchylonych uprzednio decyzji, to Sąd rozpoznając kolejną już skargę winien rozważyć, czy organy zastosowały się do zaleceń z wyroku uchylającego decyzję, a nie dokonać rozważeń, na jakiej podstawie organ dokonał ustaleń, które to ustalenia Sąd w dalszej kolejności uznał jako prawidłowe mimo tego, że nie doszło do przeprowadzenia żadnego dodatkowego postępowania dowodowego, a także mimo tego, że nie doszło do ujawnienia nowego materiału dowodowego. Żaden materiał dowodowy nie potwierdzał więc, że właściciel przedmiotowej nieruchomości nie złożył wniosku o przyznanie prawa własności czasowej oraz że własność nieruchomości przeszła na własność Skarbu Państwa przed 5 kwietnia 1958 r.
W przedmiotowej sprawie organy nie podjęły zatem wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak również nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący materiału dowodowego już zgromadzonego w sprawie. Przede wszystkim organ nie podjął żadnych czynności celem odnalezienia dokumentów zgromadzonych w roku postępowania zakończonego orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej wskazując, że byłoby to działanie bezcelowe. Ponadto Sąd I instancji całkowicie pominął dowód z dokumentu – wniosek o wpisanie tytułu własności do księgi wieczystej z 22 listopada 1960 r., co nasuwa wątpliwości co do zgodności z rzeczywistością ustalonego stanu faktycznego w sprawie, a zarazem – co do trafności oceny pozostałych dowodów w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skarg kasacyjnych. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna G. G. i M. N. okazała się skuteczna, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne i poprawnie sformułowane.
Na uwzględnienie zasługuje zarzut naruszenia przepisów postępowania obejmujący art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. postawiony w kontekście tego, że wobec nieruchomości objętej działaniem dekretu z 1945 r. zostało wydane orzeczenie z 9 listopada 1960 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej, stwierdzające jednocześnie w oparciu o art. 8 dekretu, że wszystkie budynki znajdujące się na gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa, które następnie stało się podstawą ujawnienia prawa własności w księdze wieczystej. Sąd I instancji miał podstawę do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., albowiem organy – jakkolwiek zebrały materiał dowodowy wystarczający do załatwienia sprawy, to nie rozpatrzyły go w sposób wyczerpujący, to znaczy z uwzględnieniem wniosków wynikających z każdego ze zgromadzonych dokumentów, w tym z powołanego wyżej orzeczenia, któremu nie nadano właściwego znaczenia, co narusza art. 77 § 1 k.p.a. Ustalając datę przejścia prawa własności budynku na rzecz Skarbu Państwa nie uwzględniono materiału dowodowego w tym zakresie, co narusza art. 80 k.p.a. Organy poprzestały bowiem na konkluzji, że wniosek złożony przez urząd likwidacyjny nie mógł wywołać skutków prawnych, co oznacza pominięcie przy ocenie materiału dowodowego właśnie orzeczenia wydanego na podstawie przepisów dekretu i w konsekwencji złożonego wniosku. Na konieczność uwzględnienia tego materiału dowodowego wskazywał również Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku IV SA/Wa 620/15, Sąd ten nie przesądził jednak, jakie wnioski z tej analizy powinny zostać wyciągnięte, co było o tyle uzasadnione, że organy w zupełności ten materiał dowodowy uprzednio pominęły. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela przy tym argumentów skargi kasacyjnej, że prawidłowa ocena materiału dowodowego powinna prowadzić do konkluzji, że wniosek urzędu likwidacyjnego był w istocie wnioskiem poprzedniego właściciela nieruchomości, albowiem został złożony przez urząd likwidacyjny za jego zgodą i wiedzą. Okoliczności faktyczne takiej tezy nie potwierdzają, wnioski wyprowadzone w tym zakresie z materiału sprawy są prawidłowe. Brak też jest podstaw do stawiania zarzutu, że w tym zakresie postępowanie dowodowe powinno być uzupełnione, w skardze kasacyjnej nie wskazano przy tym jakie jeszcze dowody powinny być przeprowadzone, jakie wnioski dowodowe pominięto i jaki mogło to mieć wpływ na wynik sprawy. Brak takiej konkretności pozbawia skuteczności zarzuty niezupełnego zebrania materiału dowodowego, co nie ma niweczącego wpływu na wyżej wskazaną skuteczność zarzutu niewyczerpującego rozważenia zebranego materiału dowodowego.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że urzędy likwidacyjne nie były uprawnione do składania wniosków dekretowych. Ta konkluzja ma jednak różne znaczenie w odmiennych okolicznościach faktycznych. Inne skutki wywoła w postępowaniu mającym za przedmiot stwierdzenie nieważności orzeczenia dekretowego wydanego na wniosek urzędu likwidacyjnego, gdy potwierdzone zostanie, że wniosku nie można uznać za złożony w istocie przez poprzednich właścicieli. Inne skutki może wywołać w postępowaniu mającym za przedmiot bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku dekretowego złożonego przez urząd likwidacyjny, w takim przypadku również kwestią relewantną dla sprawy będzie, czy wniosek można uznać za de facto złożony przez podmiot uprawniony, czyli poprzedniego właściciela. Inny przypadek będzie miał miejsce, gdy przedmiotem postępowania będzie rozpoznanie wniosku dekretowego o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu, co także miewa jeszcze miejsce w praktyce organów administracji. We wszystkich tych przypadkach znaczenie może mieć kwestia, czy działanie urzędu likwidacyjnego miało miejsce za wiedzą i zgodą poprzednich właścicieli nieruchomości warszawskiej, albowiem kontroli i ocenie podlega skuteczność (dopuszczalność) takiego wniosku.
W niniejszej sprawie ustalony stan faktyczny i prawny wygląda jednak inaczej, albowiem doszło do rozpoznania wniosku dekretowego złożonego przez urząd likwidacyjny, orzeczenie to pozostaje w obrocie prawnym, a jego legalność nie jest przedmiotem postępowania. To, jakie wywołało ono skutki nie może być pochodną wyłącznie postępowania dowodowego w sprawie o odszkodowanie i oceny orzeczenia jako materiału sprawy. W takim przypadku nie jest dopuszczalne poprzestanie na tezie, że wniosek nie mógł być prawnie skuteczny, a skoro tak, to orzeczenie nie wywołuje skutków prawnych. Przedmiotem postępowania nie była kwestia stwierdzenia nieważności tego orzeczenia. Pozostaje ono w obrocie prawnym i korzysta z domniemania legalności, skoro nie doszło do stwierdzenia jego nieważności. Orzeczenie to, wydane z powołaniem przepisów dekretu z 1945 r. odmawia przyznania prawa własności czasowej i potwierdza przejście własności budynku na własność Państwa. Orzeczenia tego ani nie można pominąć, ani nie można go (w przeprowadzonym postępowaniu) zweryfikować pod kątem legalności, a w konsekwencji skuteczności. Zgodnie z art. 8 dekretu z 1945 r., w razie nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy wszystkie budynki, położone na gruncie, przechodzą na własność gminy, która obowiązana jest wypłacić właścicielowi ustalone w myśl art. 9 odszkodowanie za budynki, nadające się do użytkowania lub naprawy. Takie stwierdzenie o przejściu prawa z powołaniem na art. 8 dekretu z 1945 r. wprost zostało zawarte w orzeczeniu z 9 listopada 1960 r. Ustalając datę, w jakiej doszło do nabycia prawa własności budynków przez Państwo, organy zobowiązane są uwzględnić stan prawny wywołany powołanym orzeczeniem.
Natomiast pozostałe zarzuty podniesione w rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie są trafne. Nie jest zasadne zgłaszanie zarzutu naruszenia art. 193 p.p.s.a., albowiem przepis ten ma zastosowanie w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i z tego powodu nie mógł być naruszony przez Sąd I instancji. Nie mogło też dojść do naruszania art. 210 § 1 i 4 k.p.a., albowiem takiego przepisu kodeks ten aktualnie nie zawiera, z dniem 1 października 1995 r. uchylony został dział VI k.p.a. dotyczący zaskarżania decyzji do sądu administracyjnego, a to w związku z wejściem w życie ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, aktualnie również nieobowiązującej. Nie został trafnie powołany w skardze kasacyjnej art. 141 § 1 p.p.s.a. albowiem nie miał zastosowania w sprawie, Sąd I instancji nie sporządzał uzasadnienia z urzędu, jak też nie rozpoznał sprawy na posiedzeniu niejawnym. Wymogi pod adresem uzasadnienia wyroku określa art. 141 § 4 p.p.s.a., który nie został objęty zarzutem.
Nie są skuteczne zarzuty naruszenia art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 144 p.p.s.a., postawione w kontekście naruszenia związania wynikającego z prawomocnego wyroku. Związanie oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku wynika z art. 153 p.p.s.a., który nie został w skardze wskazany. Skoro w ustawie zawarty jest przepis wprost odnoszący się do związania oceną i wskazaniami zawartymi w prawomocnym wyroku WSA, to naruszenia dotyczącego tej kwestii nie można opierać na zarzutach dotyczących innych przepisów postępowania. Do kwestii związania prawomocnym wyrokiem nie odnosi się ani art. 133 § 1, ani art. 134 § 1, ani też art. 144 p.p.s.a. Sąd I instancji rozpoznał sprawę na rozprawie i wydał wyrok po jej zamknięciu, dysponując aktami sprawy, nie naruszył zatem art. 133 § 1 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie Sądu I instancji dotyczy skargi na decyzję w przedmiocie odmowy odszkodowania, nie ma zatem podstaw do uznania, że Sąd I instancji wyszedł poza granice sprawy lub rozpoznał sprawę jedynie w granicach zarzutów i wniosków skargi. Nie uzasadnia uchylenia wyroku również zarzut naruszenia art. 144 p.p.s.a., zgodne z którym Sąd jest związany wydanym wyrokiem od chwili jego ogłoszenia, a jeżeli wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym – od podpisania sentencji wyroku. Związanie sądu wydanym wyrokiem oznacza, że jego zmiana jest możliwa jedynie poprzez wniesienie środka odwoławczego, zaś ewentualne sprostowanie w wyroku niedokładności, błędów pisarskich albo oczywistych omyłek następuje w trybie art. 156 p.p.s.a. Przepis art. 144 p.p.s.a. nie odnosi się do związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania. Nie wykazano w skardze kasacyjnej, aby Sąd I instancji dokonał w wydanym wyroku, po jego ogłoszeniu, jakichkolwiek niedopuszczalnych zmian. Zarzutami naruszenia art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 144 p.p.s.a. nie można również kwestionować prawidłowości ustaleń faktycznych w sprawie.
Nie jest trafny zarzut błędnej wykładni art. 7 ust. 1 dekretu z 1945 r. przez przyjęcie, że urzędy likwidacyjne nie były podmiotami uprawnionymi do składnia wniosków dekretowych. W tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie, że podejmowanie przez te urzędy działań w postaci składania wniosków dekretowych nie znajduje umocowania w przepisach prawa. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 września 2020 r., I OSK 152/20. Szczegółowa argumentacja w tej kwestii zostanie przedstawiona poniżej, w odniesieniu do analogicznego zarzutu zgłoszonego w drugiej skardze kasacyjnej.
Nie jest również skuteczny zarzut błędnej wykładni art. 215 ust. 2 u.g.n. Prawidłowo postawiony zarzut błędnej wykładni powinien wskazywać naruszone dyrektywy interpretacyjne i określać, na czym polega wadliwość rozumienia przyjętego przez Sąd I instancji oraz jak prawidłowo przepis powinien być rozumiany, takiej argumentacji skarga kasacyjna nie zawiera. Natomiast zarzutem błędnej wykładni prawa materialnego nie można skutecznie zwalczać ustaleń faktycznych przyjętych w sprawie, a do tego sprowadza się uzasadnienie tego zarzutu. Zarzut niewłaściwego zastosowania art. 215 ust. 2 u.g.n. nie został natomiast zgłoszony, takiej formy naruszenia tego przepisu nie można też przyjąć w oparciu o uzasadnienie skargi kasacyjnej.
Natomiast skarga kasacyjna K. E., rozpoznana w granicach zgłoszonych zarzutów, nie podlega uwzględnieniu.
Skarga kasacyjna, zgodnie z art. 174 p.p.s.a może zostać oparta na dwóch podstawach: zarzutach naruszenia naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz zarzutach naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawa z art. 174 pkt 2 p.p.s.a wymaga wskazania, w jaki sposób uchybienie przepisom postępowania mogło w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy. Zarzuty błędnej wykładni wymagają wskazania naruszonych dyrektyw interpretacyjnych i podania, w jaki sposób powinien być wykładany przepis objęty zarzutami. Zarzut niewłaściwego zastosowania łączy się natomiast w wykazaniem błędu kwalifikacji prawnej stanu faktycznego. Zarzutami błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania prawa materialnego nie można kwestionować stanu faktycznego przyjętego w sprawie.
W skardze kasacyjnej nie określono, w oparciu o którą podstawę kasacyjną zgłoszone zostały poszczególne zarzuty, wskazane przepisy pozwalają jednak uznać, że skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych. Przepisy art. 133 § 1, 134 § 1 i 144 p.p.s.a. są przepisami regulującymi postępowania przed sądem administracyjnym. Brak jest jednak korelacji pomiędzy argumentami uzasadnienia skargi kasacyjnej, a postawionymi zarzutami. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że po uchyleniu wyrokiem z 11 czerwca 2015 r., IV SA/Wa 620/15 poprzednio wydanych w sprawie decyzji, organy były związane zawartymi w nim wytycznymi, jednak nie zastosowały się od wskazań wyroku. Argument ten nie może zostać rozważony, albowiem w skardze kasacyjnej nie postawiono zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Skoro w ustawie zawarty jest przepis wprost odnoszący się do związania oceną i wskazaniami zawartymi w prawomocnym wyroku WSA, to naruszenia dotyczącego tej kwestii nie można opierać na zarzutach dotyczących innych przepisów postępowania. Do kwestii związania prawomocnym wyrokiem nie odnosi się ani art. 133 § 1, ani art. 134 § 1, ani też art. 144 p.p.s.a. Sąd I instancji rozpoznał sprawę na rozprawie i wydał wyrok po jej zamknięciu, dysponując aktami sprawy, nie naruszył zatem art. 133 § 1 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie Sądu I instancji dotyczy skargi na decyzję w przedmiocie odmowy odszkodowania, nie ma zatem podstaw do uznania, że Sąd I instancji wyszedł poza granice sprawy lub rozpoznał sprawę jedynie w granicach zarzutów i wniosków skargi. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji prawidłowo zidentyfikował, że kwestią sporną w sprawie jest data, w jakiej budynek stał się własnością państwa i zbadał przesłanki do ustalenia odszkodowania, brak podstaw do przyjęcia, że doszło w sprawie do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Nie uzasadnia uchylenia wyroku również zarzut naruszenia art. 144 p.p.s.a., zgodne z którym Sąd jest związany wydanym wyrokiem od chwili jego ogłoszenia, a jeżeli wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym – od podpisania sentencji wyroku. Związanie sądu wydanym wyrokiem oznacza, że jego zmiana jest możliwa jedynie poprzez wniesienie środka odwoławczego, zaś ewentualne sprostowanie w wyroku niedokładności, błędów pisarskich albo oczywistych omyłek następuje w trybie art. 156 p.p.s.a. Przepis art. 144 p.p.s.a. nie odnosi się do związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania. Nie wykazano w skardze kasacyjnej, aby Sąd I instancji dokonał w wydanym wyroku, po jego ogłoszeniu, jakichkolwiek niedopuszczalnych zmian. Zarzutami naruszenia art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 144 p.p.s.a. nie można również kwestionować prawidłowości ustaleń faktycznych w sprawie.
Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 7 dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. przez jego błędną wykładnię co do zakresu i skutków działania urzędów likwidacyjnych w związku z art. 7 dekretu z 1945 r. Po pierwsze, stawiając zarzut błędnej wykładni, nie określono (przez podanie publikatora), jakiego brzmienia przepisu zarzut dotyczy. Jest to istotne, skoro brzmienie przepisu podlegało znaczącej nowelizacji, a problem wykładni jest ściśle związany z tekstem prawnym. Mając na uwadze, że znajdujący się w aktach sprawy wniosek Rejonowego Urzędu Likwidacyjnego w W. został złożony 10 marca 1949 r., Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że zarzutem objęty jest przepis w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 1949 r. i uznał, że ta nieprecyzyjność postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu nie stoi na przeszkodzie do jego rozpoznania.
Przepis art. 7 dekretu o majątkach opuszczonych (...) ma złożoną strukturę, składa się z kilku jednostek redakcyjnych. W skardze kasacyjnej nie sprecyzowano, która z norm art. 7 dekretu błędnie zinterpretowana. Również jednak i ta nieprecyzyjność poddaje się usunięciu bez ingerencji Naczelnego Sądu Administracyjnego w treść sformułowanego zarzutu, albowiem w skardze kasacyjnej wskazano, że błąd wykładni dotyczy ustalenia zakresu działania urzędów likwidacyjnych i skutków czynności podejmowanych przez te urzędy w zw. ze składaniem wniosków dekretowych. Zakresu działania urzędów likwidacyjnych dotyczą przepisy art. 7 ust. 2 i 3 dekretu o majątkach opuszczonych (...), wobec tego te przepisy należy uznać za objęte zarzutami skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu, do zakresu działania urzędów likwidacyjnych należy:
a) zabezpieczenie majątków opuszczonych do czasu objęcia ich w zarząd przez władze, właściwe ze względu na rodzaj majątku,
b) kontrola i sporządzanie inwentarza majątków wymienionych pod lit. a),
c) oddawanie w najem lub dzierżawę majątków opuszczonych, przeznaczonych do tego przez władze, właściwe ze względu na rodzaj majątku,
d) przedsiębranie czynności, wymienionych pod lit. a) - c), co do majątków, przechodzących na własność Skarbu Państwa lub osób prawnych prawa publicznego,
e) sprzedaż ruchomości w przypadku, gdy zachodzi niebezpieczeństwo niszczenia ich substancji lub gdy koszty ich przechowania są niewspółmiernie wysokie w stosunku do ich wartości.
W zakres ten nie wchodzi zatem składanie wniosków w trybie art. 7 dekretu z 1945 r.
Zgodnie natomiast z art. 7 ust. 3 dekretu o majątkach opuszczonych (...), urzędy likwidacyjne powołane są ponadto do wykonywania innych czynności, zleconych im przepisami tego dekretu lub rozporządzeń wydanych na jego podstawie, bądź też przepisami szczególnymi. W skardze kasacyjnej nie wskazano żadnej podstawy prawnej, z której wynikałaby kompetencja urzędów likwidacyjnych do składania wniosków, o jakich mowa w art. 7 dekretu z 1945 r., nie przewiduje jej również sam dekret.
Zarzut błędnej wykładni wymaga wskazania naruszonych dyrektyw interpretacyjnych. W tym zakresie w skardze kasacyjnej wskazano na art. 7a § 1 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Przepis ten stanowi dyrektywę interpretacyjną drugiego stopnia, wskazując na kryterium wyboru konkurencyjnych alternatyw interpretacyjnych, uzyskanych za pomocą różnych sposobów wykładni. W niniejszej sprawie dyrektywa ta nie mogła mieć jednak zastosowania, albowiem po pierwsze, przedmiotem postępowania nie było nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie uprawnień. Przedmiotem było żądanie odszkodowania, a zatem nabycie uprawnień, odmowna decyzja w tym zakresie nie świadczy ani o odebraniu uprawnienia, ani tym bardziej, o nałożeniu obowiązku. Po drugie zaś, w skardze kasacyjnej nie wykazano, aby podstawą do wydanego rozstrzygnięcia był jakikolwiek spór dotyczący wykładni przepisów regulujących zakres kompetencji komisji likwidacyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że podejmowanie przez te urzędy działań w postaci składania wniosków dekretowych nie znajduje umocowania w przepisach prawa. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 września 2020 r., I OSK 152/20, powołując wyrok NSA z 26 kwietnia 2012 r. I OSK 616/11: "Urzędy likwidacyjne, utworzone dekretem z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87), także po zmianach dokonanych ustawą z dnia 18 listopada 1948 r. o zmianie organizacji i zakresu działania urzędów likwidacyjnych (Dz. U. Nr 57, poz. 454), nie były legitymowane do działania w imieniu byłych właścicieli nieruchomości warszawskich, w tym do składania w ich imieniu wniosków w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2000 r. sygn. akt I SA 1236/00, LEX nr 54184; wyrok NSA z dnia 15 marca 2005 r. sygn. akt OSK 8/04, LEX nr 176106; wyrok NSA z dnia 16 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 440/05, LEX nr 193974). (...) Okręgowy Urząd Likwidacyjny nie mógł także występować w roli pełnomocnika strony postępowania administracyjnego. Wynikało to z treści art. 12 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem, pełnomocnikiem mogła być osoba własnowolna, czyli w myśl art. 489 i nast. Kodeksu cywilnego Królestwa Polskiego, obowiązującego w chwili wejścia w życie rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym z 1928 r., osoba pełnoletnia lub małoletnia usamowolniona niepozbawiona własnej woli. Pod rządami ustawy z dnia 18 lipca 1950 r. Przepisy ogólne prawa cywilnego (Dz. U. Nr 34, poz. 311 z późn. zm.) była to osoba pełnoletnia nieograniczona w zdolności do czynności prawnych (por. Bronisław Graczyk "Postępowanie administracyjne", Wydawnictwo Prawnicze 1953 r., s. 42). W dzisiejszym rozumieniu (art. 33 § 1 k.p.a.) jest to osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Mając powyższe na uwadze, wniosek dekretowy Rejonowego Urzędu Likwidacyjnego jako pochodzący od podmiotu nielegitymowanego do złożenia takiego wniosku nie mógł wywołać skutków prawnych wynikających z art. 5 i art. 7 dekretu". Argumentację tę Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie podziela.
Mając na uwadze podane argumenty, a jednocześnie uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1. sentencji o uchyleniu zaskarżonego wyroku, a także o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Natomiast o oddaleniu skargi kasacyjnej K. E. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a. jak w pkt 2. sentencji.
O zwrocie kosztów postępowania sądowego w kwocie 1.120 zł od Wojewody Mazowieckiego na rzecz G. G. oraz M. N. solidarnie postanowiono jak w pkt 3. sentencji na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie – Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).
Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.