I OSK 889/08

324/4/B/2012 POSTANOWIENIE z dnia 26 lipca 2012 r. Sygn. akt Ts 270/09 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Marek Zubik – przewodniczący Piotr Tuleja – sprawozdawca Andrzej Wróbel, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 2012 r. o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej Barbary N., p o s t a n a w i a: nie uwzględnić zażalenia. UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej z 4 listopada 2009 r. skarżąca – Barbara N. zakwestionowała zgodność art. 146 § 1 oraz art. 151 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: k.p.a.) z art. 64 w zw. z art. 2, art. 21, art. 31 ust. 3 oraz art. 32 oraz art. 45 i art. 77 ust. 2 w zw. z art. 8 Konstytucji, a także z art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.; dalej: Konwencja) oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175, ze zm.; dalej: Protokół). W ocenie skarżącej norma wywiedziona z art. 146 § 1 k.p.a. przeczy celom wznowienia postępowania, nie pozwalając na usunięcie z porządku prawnego wadliwej decyzji. W zaskarżonym przepisie nie zachowano – jej zdaniem – niezbędnej symetrii między prawami i obowiązkami organów państwa oraz prawami obywateli. Okres przedawnienia przewidziany w art. 146 § 1 k.p.a. jest wyjątkowo krótki. Takie unormowanie daje w konsekwencji organowi administracyjnemu niekontrolowane możliwości ograniczania praw jednostki. W dalszej kolejności skarżąca przedstawiła argumenty mające przemawiać na rzecz niezgodności art. 146 § 1 oraz art. 151 § 2 k.p.a. z unormowaniami Konstytucji wyrażającymi prawo własności, jak również zakazującymi dokonywania wywłaszczenia w sposób niezgodny z przesłankami określonymi przez ustrojodawcę. W ocenie skarżącej zakwestionowane przepisy godzą również w zasadę ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Z zasady tej wynika zaś m.in. konieczność ochrony maksymalnie ukształtowanej ekspektatywy prawa własności części majątku skarżącej. Zdaniem skarżącej art. 146 § 1 k.p.a., w praktycznym zastosowaniu, nałożył na nią dodatkowe negatywne skutki mające źródło jeszcze w prawodawstwie okresu powojennego. Nakazuje to uznanie, że zakwestionowane unormowanie w sposób niedozwolony różnicuje sytuację obywateli, tworząc taką ich kategorię, która zostaje pozbawiona konstytucyjnie gwarantowanych praw podmiotowych. Wynikające z art. 146 § 1 oraz art. 151 § 2 k.p.a. ograniczenie prawa własności skarżącej nie służy również – jej zdaniem – realizacji żadnej z przesłanek wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Nawiązując do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanego w sprawie skarżącej, w którym podkreślono brak podstaw do stosowania w postępowaniu administracyjnym rozwiązań cywilnoprawnych dotyczących obliczania biegu terminów przewidzianych w art. 146 § 1 k.p.a., skarżąca sformułowała też zarzut naruszenia praw wyrażonych w art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji. Niezależnie od powyższego skarżąca wskazała również na niezgodność unormowań k.p.a. z przepisami Konwencji i Protokołu. Postanowieniem z 25 maja 2012 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. W uzasadnieniu tego orzeczenia Trybunał wskazał na konsekwencje wydanego w sprawie skarżącej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 marca 2008 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1149/07). Na mocy tego orzeczenia została bowiem uchylona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 2 kwietnia 2007 r. oraz poprzedzająca ją decyzja tego organu z 31 stycznia 2005 r. Skarga kasacyjna skarżącej od orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie została następnie oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lipca 2009 r. (sygn. akt I OSK 889/08). Najważniejszym skutkiem orzeczeń sądów administracyjnych stała się konieczność kontynuowania postępowania przez organy administracji, zgodnie ze wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku sądu administracyjnego I instancji. Powyższe okoliczności nakazały Trybunałowi uznać, że w sprawie, w związku z którą wniesiona została analizowana skarga konstytucyjna, nie doszło do wyczerpania przez skarżącą przysługującej jej drogi prawnej (art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym; Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Skarżąca wniosła zażalenie na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego. Zakwestionowała podstawową przesłankę odmowy nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu, tzn. niewyczerpanie przysługującej w sprawie drogi prawnej. Jej zdaniem konsekwencją wyroków sądów administracyjnych stała się niemożność uzyskania – wychodzącej naprzeciw jej żądaniom – decyzji administracyjnej stwierdzającej nieważność uprzedniej decyzji Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z 18 lipca 1950 r. Skarżąca podkreśliła, że skoro w sprawie doszło już do wydania merytorycznego orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, to należy przyjąć, że spełniona została przesłanka wyczerpania przysługującej jej drogi prawnej. Ponadto zauważyła, że skutkiem tego wyroku stała się niemożność złożenia przez nią kolejnej skargi konstytucyjnej skierowanej przeciwko art. 146 § 1 oraz art. 152 § 2 k.p.a. Jej zdaniem kwestia ta nie będzie bowiem już nigdy rozstrzygana w postępowaniu administracyjnym wszczętym przez skarżącą. W swoim zażaleniu podkreśliła także, iż w jej sprawie ostatecznym rozstrzygnięciem jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, na skutek którego nie jest już możliwe wycofanie z obrotu prawnego decyzji o pozbawieniu jej prawa własności. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: W swoim zażaleniu skarżąca nie przedstawiła argumentów, które podważyłyby prawidłowość i zasadność postanowienia o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego zastrzeżenia skarżącej dotyczące prawidłowości odmownego postanowienia mają swoje źródło w wadliwej interpretacji ustawowej przesłanki przewidzianej w art. 46 ust. 1 ustawy o TK. Zgodnie z treścią tego przepisu warunkiem dopuszczalności korzystania ze skargi konstytucyjnej jest doprowadzenie do wydania ostatecznego orzeczenia wyczerpującego przysługującą drogę prawną. Innymi słowy, dopóki w danej sprawie toczy się jeszcze postępowanie przed organami orzekającymi (organami administracji publicznej, sądami administracyjnymi), dopóty nie jest możliwe uruchomienie postępowania kontrolnego przed Trybunałem za pomocą skargi konstytucyjnej. Zastrzeżenie powyższe realizuje ideę subsydiarności skargi konstytucyjnej względem pozostałych – przewidzianych przez ustrojodawcę – środków ochrony praw i wolności. Przede wszystkim dotyczy to wykorzystania przez skarżącą sądowej drogi dochodzenia naruszonych praw i wolności, jak również prawa do zaskarżenia orzeczeń (decyzji administracyjnych, wyroków sądowych) wydanych w I instancji (art. 77 ust. 2 oraz art. 78 Konstytucji). Priorytet sądów jako organów władzy publicznej, w pierwszej kolejności powołanych do ochrony praw i wolności jednostki uwidacznia się także w nieprzypadkowej kolejności wyliczenia form rozstrzygnięć wydawanych przez organy orzekające, przewidzianej w treści art. 46 ust. 1 ustawy o TK. Także i z tego przepisu wyprowadzić można bowiem wniosek o pierwszorzędnym znaczeniu prawomocnych wyroków sądowych jako rozstrzygnięć wyczerpujących przysługującą w sprawie drogę prawną. Należy jednak podkreślić konieczność łącznego ujmowania przesłanek wymienionych przez ustawodawcę w powołanym przepisie ustawy o TK. Za nieprawidłowe musi być więc uznane rozumowanie, w którym przesłanki te potraktowane są oddzielnie, a warunek dopuszczalności skorzystania ze skargi konstytucyjnej sprowadzony zostaje jedynie do wymogu uzyskania w sprawie prawomocnego wyroku sądu. Ustawodawca uzależnia bowiem wniesienie skargi konstytucyjnej nie tylko od doprowadzenia przez skarżącego do wydania takiego orzeczenia, ale również od wyczerpania przysługującej w sprawie drogi prawnej. Dopóki więc – z formalnego choćby punktu widzenia – droga taka nie została jeszcze wyczerpana, dopóty wniesienie skargi konstytucyjnej musi być uznane za przedwczesne, a tym samym niezgodne z wymogami wynikającymi z art. 46 ust. 1 ustawy o TK. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego w przypadku analizowanej skargi konstytucyjnej słusznie przyjęto w zaskarżonym postanowieniu, że następstwem wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego było właśnie doprowadzenie do kontynuacji postępowania administracyjnego w sprawie, w związku z którą skarga ta została wniesiona. Nie można też zgodzić się z zarzutem zażalenia, jakoby negatywne postanowienie Trybunału, przy jednoczesnym uwzględnieniu następstw wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, zamykało skarżącej drogę do zakwestionowania zgodności z Konstytucją art. 146 § 1 oraz art. 151 § 2 k.p.a. Unormowania te znajdą bowiem ponownie zastosowanie (choćby z negatywnym – z punktu widzenia skarżącej – skutkiem) w sprawie kontynuowanej przed organami administracji publicznej. Wskazana okoliczność nie wyklucza zaś możliwości poddania ich konkretnej kontroli: czy to w efekcie pytania prawnego sądu administracyjnego (art. 191 Konstytucji), czy też ponownej skargi konstytucyjnej, złożonej jednakże już po wyczerpaniu drogi prawnej, jaka przysługuje skarżącej. Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, iż zasadnie odmówił nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.