I OSK 888/24

I OSK 888/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-12-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Siegień /przewodniczący/
Marek Stojanowski
Marian Wolanin /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1331/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-11-30
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1491
art. 2 ust. 2
Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 2023 poz 775
art. 105 § 1, art. 158 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 2, art. 77 ust. 1 i 2
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 1995 nr 36 poz 175
art. 1
PROTOKÓŁ Nr 1 I Nr 4 DO KONWENCJI O OCHRONIE PRAW CZŁOWIEKA I PODSTAWOWYCH WOLNOŚCI sporządzony w Paryżu dnia 20  marca 1952 r. oraz sporządzony w Strasburgu dnia 16 września 1963 r.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 182 § 2, art. 183 § 1 i 2, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: NSA Marek Stojanowski NSA Marian Wolanin (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M .A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1331/23 w sprawie ze skargi M. A. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 maja 2023 r., nr DN.gn.625.302.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 listopada 2023 r. oddalił skargę M. A. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 31 maja 2023 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca. Zaskarżyła to rozstrzygnięcie w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zgodnie z przedłożonym spisem, a w przypadku jego braku według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Dodatkowo skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: k.p.a., w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491), dalej: nowelizacja k.p.a., w zw. z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przez umorzenie z mocy prawa postępowania administracyjnego dotyczącego wniosku Skarżącej w trakcie jego merytorycznego rozpoznawania, na skutek zastosowania art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a., która to norma jednakże nie powinna znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż w stanie faktycznym i prawnym sprawy jest ona oczywiście sprzeczna z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, gdyż narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa, a także pozbawia obywateli wynagrodzenia za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej i zamyka obywatelom dochodzenie przed sądem powszechnym wynagrodzenia za szkodę w postaci pozbawienia obywatela własności mienia na skutek niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – Nadleśnictwo Ł. – wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Przystępując do analizy jedynego zarzutu skargi kasacyjnej, odnotować należy, że został on wadliwie sformułowany przez pełnomocnika skarżącej kasacyjnie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że prawidłowa konstrukcja zarzutu skargi kasacyjnej musi opierać się na powiązaniu go z przepisem ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, któremu – zdaniem autora skargi kasacyjnej – miał uchybić sąd pierwszej instancji. Sądy administracyjne dokonują bowiem kontroli działalności organów administracji publicznej, a zatem nie stosują przepisów prawa materialnego ani procesowego, na których podstawie działały organy administracji publicznej, ale dokonują oceny prawidłowości ich zastosowania, samemu działając na podstawie ustawy regulującej postępowanie przed sądami administracyjnymi. Ponadto zauważyć należy, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega, co do zasady, decyzja wydana przez organ drugiej instancji, a zatem zarzuty tak skargi, jak i skargi kasacyjnej z zasady powinny odnosić się do przepisów, które stosuje organ odwoławczy. Tymczasem podstawą jedynego zarzutu kasacyjnego autor skargi kasacyjnej uczynił przepis art. 105 § 1 k.p.a., który został zastosowany przez organ pierwszej instancji, a nie przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. , na którego mocy Minister utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Wojewody. Przyjąć jednakże należy, że rolą organu odwoławczego było rozpoznanie sprawy ponownie w drugiej instancji, a zatem zbadanie także prawidłowości i zasadności zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. przez organ pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze, wskazać należy, że pomimo wadliwej konstrukcji analizowanego zarzutu jego rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny jest możliwe i nie skutkuje bezprzedmiotowością skargi.
Spór w rozpoznawanej sprawie koncentruje się wokół zagadnienia dopuszczalności umorzenia postępowania administracyjnego z mocy prawa w związku z faktem, że postępowanie to dotyczyło stwierdzenia nieważności orzeczenia wszczętego po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia aktu administracyjnego, z uwagi na zarzucaną niekonstytucyjność przepisu art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. W rozpoznawanej sprawie postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z 15 lipca 1954 r. o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w gromadzie K.-L. stanowiącej własność G. R. nastąpiło na podstawie wniosku skarżącej z 29 listopada 2019 r. W sytuacji takiej na skutek wejścia w życie z dniem 16 września 2021 r. nowelizacji k.p.a. Wojewoda decyzją z 17 listopada 2021 r. umorzył wszczęte postępowanie na podstawie, powołując się na art. 104 § 1 i art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 nowelizacji k.p.a. W wyniku rozpatrzenia odwołania od tej decyzji Minister decyzją z 31 maja 2023 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, wskazując, że postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia dotyczyło aktu wydanego ponad 30 lat przed wszczęciem postępowania.
Prawidłowość powyższego stanowiska została potwierdzona przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że rozwiązanie wprowadzone nowelizacją k.p.a. stanowiło wykonanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. Zaznaczył przy tym, że porządkowi prawnemu nieobce są rozwiązania wprowadzające ograniczenia czasowe w zakresie dochodzenia praw. Nie podzielił także argumentów skarżącej dotyczących naruszenia zasady nieretroaktywności przepisów i powołując się na względy stabilizacji porządku prawnego i zasadę bezpieczeństwa prawnego, uznał, że wprowadzone rozwiązanie było proporcjonalne. Wywiódł także, że przed 1980 r. nie funkcjonowało sądownictwo administracyjne, co miało istotny, negatywny wpływ na standardy orzeczeń administracyjnych, które nie przystają do aktualnych standardów prawnych i społecznych. Uznał, że ocenianie legalności decyzji wydanych w innych warunkach prawnych i społecznych przez pryzmat wprowadzonej dopiero w 1980 r. przesłanki rażącego naruszenia prawa, wypacza sens nadzoru administracyjnego.
Mając powyższe na uwadze, należy wyjaśnić, że w wyniku nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego z dniem 16 września 2021 r. zmianie uległy zasady dopuszczalności stwierdzania nieważności decyzji administracyjnych. Z tą datą do art. 158 k.p.a. został dodany § 3 przewidujący, że jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wspomniana nowelizacja w art. 2 ust. 2 tej ustawy wprowadziła jednocześnie analogiczne rozwiązanie znajdujące zastosowanie do spraw będących w toku w dacie wejścia w życie tej nowelizacji, tj. spraw wszczętych przed jej wejściem w życie i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia zmiany Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem sądów administracyjnych, umorzenie postępowania z mocy prawa następuje z kolei na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości.
Analiza zacytowanych powyżej przepisów prowadzi do wniosku, że stwierdzenie przez organ w toku prowadzonego postępowania nieważnościowego, że zostało ono wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia kwestionowanego w tym trybie rozstrzygnięcia stanowi obligatoryjną przesłankę do umorzenia postępowania administracyjnego.
Jednocześnie, jak wynika z uzasadnienia do projektu nowelizacji k.p.a., celem wprowadzonego rozwiązania było dostosowanie systemu prawa do skutków wynikających ze wskazanego powyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. Orzeczeniem tym Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z art. 2 Konstytucji RP, w zakresie, w jakim nie wyłącza on dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. W uzasadnieniu Trybunał wywiódł, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Wskazał przy tym, że brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. po znacznym upływie czasu skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać. Trybunał zaznaczył, że określając przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, ustawodawca powinien wziąć pod uwagę całość zasad mieszczących się w klauzuli państwa prawnego, którą przewiduje art. 2 Konstytucji RP. Z kolei odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej, a zatem także możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał argumentował, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego, a obowiązkiem ustawodawcy jest kształtowanie regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu, wraz z upływem czasu, stanu niepewności. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być bowiem pozorna, a pozorność taka wystąpiłaby nie tylko wtedy, gdyby ustawodawca nie przewidział ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale także wówczas gdyby ograniczenia te nie były wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej przewidywać nieograniczoną w czasie możliwość wzruszania aktu, na podstawie którego strona nabyła prawo lub ekspektatywę.
Mając na względzie, że argumentacja pełnomocnika skarżącej kasacyjnie w zasadniczej mierze zmierza do wykazania niekonstytucyjności przyjętego rozwiązania, wskazać należy, że zgodnie z utrwaloną linią orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego wprowadzona regulacja ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej była konieczna i wynikała z przywoływanego powyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Doprowadziła do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, służy ochronie interesu publicznego w tym interesu Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających prawa własności nabyły ich prawa przy uwzględnieniu także i tego, że nabycie to z uwagi na upływ terminów zasiedzenia i tak by nastąpiło (por. uchwała Sądu Najwyższego z 26 października 2007 r., sygn. akt III CZP 30/07) i nie stanowią nadmiernego ciężaru dla obywatela, który przez 30 lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności. Ten czas, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, był wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego. Skoro w takim długim czasie jednostka nie korzystała z przysługujących jej praw, to musi się liczyć z tym, że w pewnym momencie takiej możliwości zostanie pozbawiona. W takim przypadku zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważa nad zasadami rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 57/23, z 4 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1827/22, z 2 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 2052/22, z 21 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 2074/22, z 5 marca 2024 r., sygn. akt I OSK 2214/22, z 12 marca 2024 r., sygn. akt I OSK 2499/20, z 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OSK 2282/22, z 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OSK 2298/22, 3 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 2215/22, z 7 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 2475/22, czy z 30 czerwca 2025 r., sygn. akt I OSK 2495/23).
Nie można przy tym podzielić stanowiska autora skargi kasacyjnej, zgodnie z którym niemożliwe było wcześniejsze dochodzenie praw związanych z przejętą nieruchomością. O ile bowiem przeszkody takie mogły wynikać z przyczyn polityczno-ustrojowych istniejących w Polsce do 1989 r., to zauważyć należy, że wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 1954 r. został złożony przeszło 30 lat po zmianie ustroju. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego był to okres wystarczający do wszczęcia postępowania i dochodzenia swoich praw. Zmiana prawa, która nastąpiła pod wpływem przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, nie powinna zatem stanowić zaskoczenia dla strony i prowadzić do naruszenia zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa.
Z uwagi na powyższe uznać zatem należało, że zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. w zw. z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP nie mógł zostać uznany za zasadny.
Na marginesie powyższego, odnosząc się do argumentu dotyczącego naruszenia art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, wskazać należy, że w stosunku do Polski przepis ten wszedł w życie z dniem 10 października 1994 r. zgodnie z treścią oświadczenia rządowego (Dz.U. z 1995 r. Nr 36, poz. 178). Wyjaśnić w tym miejscu należy, że stosownie do postanowienia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 7 października 2008 r., nr 47550/06, Prussische Treuhand GmbH & Co KGA.A. przeciwko Polsce, państwo, będące stroną Konwencji dysponuje swobodą co do restytucji lub odszkodowania za uszczerbek wynikający ze zdarzeń o charakterze już historycznym, które miały miejsce przed datą ratyfikacji Konwencji, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 czerwca 2025 r., sygn. akt I OSK 2495/23). Argumentacja ta nie mogła zatem przynieść skutku zakładanego przez autora skargi kasacyjnej i nie mogła powodować uznania zarzutu skargi kasacyjnej za usprawiedliwiony.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.