I OSK 885/16

I OSK 885/16 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2016-05-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-04-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Wiesław Morys /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6149 Inne o symbolu podstawowym 614
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
II SA/Wa 1729/15 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2015-12-30
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 58 § 1 pkt. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1729/15 o odrzuceniu skargi J. M. na działalność Zarządu Krajowej Reprezentacji Doktorantów postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 30 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1729/15, odrzucił skargę J. M. na działalność Zarządu Krajowej Reprezentacji Doktorantów. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd I instancji wskazał, że pismem z dnia 17 lipca 2015r. J. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na działalność Zarządu Krajowej Reprezentacji Doktorantów "w zakresie pozbawionej podstawy prawnej delegacji do przeprowadzenia rekrutacji na kandydatów na ekspertów Polskiej Komisji Akredytacyjnej ds. doktoranckich".
W odpowiedzi na skargę Krajowa Reprezentacja Doktorantów stwierdziła, że nie wchodzi w skład struktury administracji publicznej ani nie jest organem administracji publicznej i nie może występować w postępowaniu administracyjnym lub sądowoadministracyjnym.
W ocenie Sądu I instancji kwestionowanie zgodności z prawem procesu rekrutacji kandydatów na ekspertów Polskiej Komisji Akredytacyjnej ds. Doktoranckich nie mieści się w katalogu spraw wskazanych w art. 3 § 2 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., a tym samym skarga jako niedopuszczalna (niepodlegająca właściwości sądów administracyjnych) podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł J. M. zaskarżając je w całości i domagając się jego uchylenia oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia od Zarządu Krajowej Reprezentacji Doktorantów kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a. Zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ dotyczy postanowienia kończącego postępowanie w sposób negatywny dla skarżącego J. M.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż wbrew stanowisku Sądu I instancji niemożliwym jest rozpoznanie skargi z dnia 17 lipca 2015 r. w oparciu o "nowe" brzmienie art. 3 § 2 P.p.s.a., wprowadzone ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r., poz. 658), które zaczęło obowiązywać z dniem 15 sierpnia 2015 r., czyli po wniesieniu skargi. Niezależnie od tego podniesiono, iż zaskarżona czynność podjęta przez Zarząd Krajowej Reprezentacji Doktorantów spełniała wszystkie wymogi, aby uznać ją za czynność z zakresu administracji publicznej ujętą w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Po pierwsze delegacja do przeprowadzenia rekrutacji na kandydatów na ekspertów Polskiej Komisji Akredytacyjnej ds. doktoranckich nie miała charakteru decyzji administracyjnej, ani postanowienia. Po drugie czynność ta była podjęta w sprawie indywidualnej, ponieważ uniemożliwiła skarżącemu J. M. ubieganie się o funkcję eksperta Polskiej Komisji Akredytacyjnej ds. doktoranckich. Uprawnienie te wynika m. in. z art. 208 ust. 3 w zw. z art. 202 ust. 2 oraz art. 209 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. z 2012 r., poz. 572 ze zm.) – dalej: ustawa. Niewykonanie bezpośrednio czynności delegowania uniemożliwiło skarżącemu J. M. ubieganie się o tę funkcję. Po trzecie czynność ta ma charakter publicznoprawny, bowiem zadanie w postaci rekrutacji na kandydatów na ekspertów Polskiej Komisji Akredytacyjnej ds. doktoranckich jest jednym z rodzajów publicznoprawnych zadań nałożonych na Krajową Reprezentację Doktorantów. Po czwarte czynność ta dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa. Zgodnie z art. 203 ust 4 w zw. z art. 209 ust. 5 ustawy, zasady organizacji i tryb działania Krajowej Reprezentacji Doktorantów oraz organy i ich kompetencje określa statut uchwalony przez zjazd delegatów Krajowej Reprezentacji Doktorantów. § 15 ust. 1 statutu Krajowej Reprezentacji Doktorantów reguluje katalog kompetencji i obowiązków Zarządu Krajowej Reprezentacji Doktorantów. Z wykładni systemowej tego przepisu wynika, że Zarząd Krajowej Reprezentacji Doktorantów jest kompetentny do delegowania ekspertów Polskiej Komisji Akredytacyjnej ds. doktoranckich. Czynność w postaci powierzenia tej kompetencji koordynatorowi ekspertów wyłącza możliwość ubiegania się o funkcję eksperta przez skarżącego J. M. Z uwagi na powyższą argumentację, skarga z dnia 17 lipca 2015 r. powinna być, zdaniem autora skargi kasacyjnej, rozpoznana merytorycznie przez Sąd I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie mogła odnieść skutku, gdyż nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżone postanowienie mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.
Na wstępie godzi się przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej oparł jej zarzuty na podstawie naruszenia przepisów postępowania. Zarzuty te są nietrafne.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że rozpatrując skargę z dnia 17 lipca 2015 r., Sąd I instancji istotnie błędnie oparł się na nowym brzmieniu przepisu art. 3 ust. 2 pkt 4 P.p.s.a. Znowelizowany ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658) art. 3 ust. 2 pkt 4 P.p.s.a. nie ma zastosowania do spraw wszczętych przed dniem 15 sierpnia 2015 r. Skarga w przedmiotowej sprawie wniesiona została przed tą datą, a więc zastosowanie winien mieć przepis art. 3 ust. 2 pkt 4 w poprzednim brzmieniu. Uchybienie to nie miało jednakże wpływu na wynik postępowania, bowiem Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż badanie zgodności z prawem procesu rekrutacji kandydatów na ekspertów Polskiej Komisji Akredytacyjnej ds. Doktoranckich nie podlega właściwości sądów administracyjnych, gdyż nie mieści się w katalogu aktów i czynności poddanych ich kognicji.
Poza sporem jest, że zaskarżone działanie nie jest decyzją, postanowieniem, interpretacją przepisów prawa podatkowego, aktem organu jednostki samorządu terytorialnego, ani aktem nadzoru, jak i aktem podanym właściwości sądów administracyjnych na mocy szczególnych przepisów. Autor skargi kasacyjnej zalicza go do kategorii aktów i czynności uregulowanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Przepis ten (w jego brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia 9 kwietnia 2015 r.) precyzował ujęte w nim akty i czynności w celu umożliwienia kontroli legalności również takich działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach (jurysdykcyjnym, egzekucyjnym, zabezpieczającym), a dotyczą praw i obowiązków obywateli w sferze publicznoprawnej (tak m.in. T. Woś w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 5, str. 69-70). Rozważania w tym przedmiocie często pojawiają się w judykaturze i piśmiennictwie. Do tej kategorii powszechnie i jednolicie (p. przykładowo T. Woś, op. cit., str. 70-71, A. Krawczyk: Pojęcie innych aktów i czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w: Wykonalność aktu i czynności organu administracji publicznej, LEX, oraz Naczelny Sąd Administracyjny w uchwałach z dnia: 23 lutego 2010 r., sygn. akt II GPS 6/09, 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II GPS 2/13) zalicza się akty, które charakteryzują się następującymi cechami: 1) nie są decyzją ani postanowieniem; 2) mają charakter zewnętrzny, tj. są skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi; 3) są skierowane do indywidualnego podmiotu, a więc nie mają charakteru generalnego; 4) mają charakter publicznoprawny (należą do materii z zakresu administracji publicznej i mają charakter władczy); 5) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 6) podejmowane są przez podmiot wykonujący administrację publiczną. Te elementy określa się jako konstytuujące pojęcie aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (B. Adamiak w: Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.), Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, 2006 r., nr 2, str. 16). Jako przykłady tego rodzajów czynności podaje się: czynności faktyczne administracji, jak też o charakterze rejestracyjnym (legitymowanie osób przez organy ochrony porządku np. na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011r. Nr 287, poz. 1687); usunięcie pojazdu z drogi na podstawie art. 130a ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137); zameldowanie na podstawie art. 5 ust. 1, art. 8 ust. 1, art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993); wydanie paszportu, wypłata przyznanego czy należnego świadczenia). Natomiast aktami w rozumieniu tego przepisu są: ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), czy wydanie zaświadczenia, bo są to jednostronne wypowiedzi organu wobec konkretnego podmiotu, zawierające potwierdzenie uprawnień lub obowiązków, nie kształtując ich bezpośrednio (p. też M. Jaśkowska: Akty i czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym jako przedmiot kontroli w: Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003 r., str.160; B. Adamiak: Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, op. cit.). Konkludując, aby akt lub czynność znalazły się w tej kategorii nie mogą rozstrzygać w drodze decyzji i postanowienia, powinny ustalać (odmawiać), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) określonych uprawnień lub obowiązków określonych przepisami prawa administracyjnego, muszą wywoływać określone skutki prawne dla sprecyzowanego podmiotu prawa (T. Woś op. cit., str. 72). Akcentuje się więc, że omawiane akty podejmowane są wyłącznie w sprawach indywidualnych, choć to stanowisko nie jest jednolite (p. poglądy, jakie cytują J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa, 2013.r., str. 62), aczkolwiek było i jest dominujące (p. J. Świątkiewicz Naczelny Sąd Administracyjny. Komentarz, Warszawa 1999 r., str. 93, A. Kabat w: Komentarz do P.p.s.a., J. P. Tarno w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2008 r., str. 33). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu przywołanej już uchwały z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 (ONSAiWSA z 2008 r., z. 2, poz. 21), wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych w sprawach, dla załatwienia których nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia. Akty te są podejmowane w sprawach indywidualnych, jakich przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny, którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Poza zakresem tego rodzaju aktów pozostają akty o charakterze generalnym (T. Woś, op. cit., str. 41), choć i tu występują rozbieżności w piśmiennictwie (por. M. Jaśkowska w: Właściwość sądów administracyjnych, str. 587, która swe obawy uzasadniała głównie zagrożeniem dla prawa do sądu). Dalej, akty lub czynności, o jakich tu mowa winny dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Podniesiony związek z uprawnieniem lub obowiązkiem też budzi spory w literaturze - co do tego czy ma być ścisły (tak przykładowo T. Woś, op. cit., str. 64), czy wystarczy pośredni (tak przykładowo J. Świątkiewicz, op. cit., str. 53). Wydaje się jednak, że związek ten może dotyczyć zarówno przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Przyjmuje się, że pojęcie czynności w rozumieniu omawianego przepisu obejmuje najczęściej działania faktyczne, czyli działania nienakierowane bezpośrednio na wywołanie określonych skutków prawnych, czynności materialno-techniczne, rejestracyjne. Mogą one też mieć charakter władczy, co nie oznacza jednak władczego rozstrzygnięcia. Muszą należeć do zakresu administracji publicznej, czyli całokształtu materii w aspekcie podmiotowym (właściwych organów) i przedmiotowym (prawa administracyjnego), w ramach którego realizowane są funkcje i zadania państwa zmierzające do zaspokojenia potrzeb jego obywateli. Podsumowując te rozważania, należy stwierdzić, że w interpretacji pojęć aktu i czynności uregulowanych w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. zgoda panuje co do tego, że nie są one decyzjami i postanowieniami, należą do zakresu administracji publicznej, dotyczą zindywidualizowanego podmiotu, choć mogą też wykazywać cechy aktu generalnego, że powinny rozstrzygać władczo co do charakteru powiązania z uprawnieniami i obowiązkami określonymi w obowiązującym prawie.
Te cechy jednak nie prowadzą do wniosku, że delegacja do przeprowadzenia rekrutacji na kandydatów na ekspertów Polskiej Komisji Akredytacyjnej ds. doktoranckich mieści się w ramach opisanych aktów czy czynności, przede wszystkim z powodu niespełnienia przesłanki podjęcia przez organ administracyjny (nawet w ujęciu szerokim), w indywidualnej sprawie, jak też z uwagi na brak powiązania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa dokonanych w tym trybie. Podjęta w dniu 2 października 2015 r. uchwała Zarządu Krajowej Reprezentacji Doktorantów nr 45/2015 dotycząca rekomendacji wskazanych w niej osób na ekspertów Polskiej Komisji Akredytacyjnej oddziałuje generalnie, a więc nie odnosi się do konkretnej sytuacji określonego podmiotu (w tym przypadku skarżącego). Nie jest przekonujący argument, że czynność ta uniemożliwiła skarżącemu ubieganie się o funkcję eksperta Polskiej Komisji Akredytacyjnej, bo ten czynnik nie personalizuje przedmiotowego działania i nie czyni podjętej uchwały w ramach indywidualnej sprawy skarżącego w rozumieniu cytowanego wyżej przepisu. Wszak, aby zaliczyć akt do kategorii aktów opisanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. należy go odnosić do konkretnie oznaczonej osoby, której sytuacja winna być ukształtowana w ramach danej sprawy administracyjnej. Zaskarżone działanie skierowane jest do wielu podmiotów, a więc oddziałuje generalnie, choć dotyczy również osób w nim ujętych, lecz nie w omawianym znaczeniu (zatem tym bardziej nie osób potencjalnie zainteresowanych osobiście). Zostało podjęte przez podmiot, którego ustawodawca nie wyposażył w przymiot organu (nawet w szerokim rozumieniu), bo nie wynika to ani z przyznania Krajowej Reprezentacji Doktorantów osobowości prawnej (art. 209 ust. 2 ustawy), ani z poddania pewnych działań rygorom K.p.a. (p. art. 207 ustawy), gdyż regulacja ta nie dotyczy ani sfery podmiotowej ani przedmiotowej sprawy niniejszej. Poza tym należy zważyć, że do tej kategorii może być zaliczony tylko akt, który dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa. Związek z uprawnieniami czy obowiązkami może być tu nawet pośredni, ale skoro nie potwierdza on stanu prawnego, a go współkształtuje, to daleki jest od oświadczenia wiedzy, których w zasadzie dotyczą te akty lub czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Skarżący nie wykazał, z jakich przepisów prawa wywodzi te obowiązki. Podniesione w skardze kasacyjnej przepisy ustawy o szkolnictwie wyższym podstawy tej nie stanowią.
W konsekwencji czego podjętą przez Zarząd Krajowej Reprezentacji Doktorantów czynność dotyczącą rekomendacji wskazanych w niej osób na ekspertów Polskiej Komisji Akredytacyjnej należy zatem uznać za działanie wewnętrzne samorządu doktorantów, które może być kontrolowane w trybie nadzorczym przez rektora (art. 208 § 2 w zw. z art. 202 pkt 7 ustawy o szkolnictwie wyższym). Ma ona charakter generalny, a więc nie odnosi się do konkretnej sytuacji określonego podmiotu, a zatem nie ma charakteru indywidualnego i nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Nie została podjęta jako działanie władcze w granicach publicznoprawnego działania podmiotu wykonującego administrację publiczną.
Wobec powyższego Sąd I instancji prawidłowo uznał, że skarga na działalność Zarządu Krajowej Reprezentacji Doktorantów w sprawie procesu rekrutacji kandydatów na ekspertów Polskiej Komisji Akredytacyjnej ds. Doktoranckich jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Skarga kasacyjna nie zdołała tej konkluzji podważyć.
Mając te okoliczności na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji niniejszego postanowienia.