I OSK 880/23

I OSK 880/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-09-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka /sprawozdawca/
Jolanta Rudnicka /przewodniczący/
Marian Wolanin
Symbol z opisem
6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne
Rozgraniczenie nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Rz 968/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2023-01-17
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 6 września 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 września 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 968/22 w sprawie ze skargi W.J., A. J. i K. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz W. J., A. J. i K. Z. solidarnie kwotę 300,00 (trzysta) PLN tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 17 stycznia 2023 r., II SA/Rz 968/22 w sprawie ze skargi W. J., A. J. i K. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego, uchylił zaskarżone postanowienie i postanowienie Burmistrza P. z dnia [...] kwietnia 2022 r. znak: [...] i [...] (pkt I.) oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania (pkt II.).
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
W trakcie postępowania administracyjnego ustalono, że działki nr [...] i nr [...] stanowiły pierwotnie działkę nr [...]. Na podstawie decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] oraz opracowania – mapy z projektem podziału przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 11 lipca 2005 r. i zaewidencjonowanej pod nr [...] (aktualny nr [...]), dokonano podziału działki nr [...] na działki nr [...] i nr [...]. W wyniku dokonanej czynności działka nr [...] zmieniła właściciela i została dla niej założona nowa księga wieczysta nr [...]. W obowiązującym operacie ewidencji gruntów i budynków granice pomiędzy działkami nr [...] z działką nr [...] oraz działką nr [...] z działką nr [...] i nr [...] zostały ustalone w operacie [...] (podział działki nr [...]) dawny nr [...]. Z treści załączonego opracowania wynika, że granica pomiędzy ww. działkami została określona za pomocą punktów granicznych, których współrzędne zostały wykazane w części obliczeniowej opracowania. Po tak przeprowadzonym postępowaniu Burmistrz P. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...], [...] odmówił wszczęcia postępowania o rozgraniczenie nieruchomości tj. działki nr [...] położonej w P., objętej księgą wieczystą [...] z działką nr [...] położoną w P., objętą księgą wieczystą [...] oraz z działką nr [...] położoną w P., objętą księgą wieczystą [...] (sprzed podziału działki nr [...]) (pkt 1.) oraz odmówił wszczęcia postępowania o rozgraniczenie nieruchomości, tj. działki nr [...] położonej w P., objętej księgą wieczystą [...] z działką nr [...] położoną w P., objętą księgą wieczystą [...] (pkt 2.). Uzasadniając powyższe organ I instancji podał, że zasięg tytułu prawnego przysługującego właścicielowi działki nr [...] i nr [...] oraz działki nr [...] i nr [...] (dawniej nr [...]) został przez nich zgodnie ustalony w oparciu o opracowanie geodezyjne przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem [...] z dnia [...] lipca 2005 r. (aktualny nr [...] - podział działki nr [...]). Zdaniem organu, tak ustalony przebieg granic pomiędzy przedmiotowymi nieruchomościami należy uznać za prawnie obowiązujący. Podstawową przesłanką przemawiającą za koniecznością przeprowadzenia postępowania w przedmiotowym zakresie jest fakt wystąpienia pomiędzy stronami sporu granicznego spowodowanego prawdopodobnym przekroczeniem granicy przy wznoszeniu ogrodzenia/budynku. Wobec powyższego organ I instancji uznał, że przedmiotowa sprawa, wobec faktu prawnego uregulowania przebiegu granicy pomiędzy ww. nieruchomościami, jest sprawą o charakterze cywilnoprawnym, której rozstrzygnięcie nie może nastąpić przed organami administracji publicznej, a jedynie przed sądem powszechnym.
Od powyższego postanowienia A. J. złożyła zażalenie, działając w imieniu własnym jako właścicielka działki nr [...] oraz jako pełnomocnik W. J. – właściciela działki nr [...]. W zażaleniu podała, iż przedmiotowe działki nigdy nie zostały rozgraniczone, nie miały urzędowo ustalonych granic ani punktów granicznych. W operacie nr [...] brak jest stosownego wykazu zmian dla danych określających atrybuty punktów granicznych działki nr [...] i nr [...] z działką nr [...], co stanowi naruszenie § 46 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U..2021.1390 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie e.g.i.b." Właścicielka działki nr [...] w 2021 r. postawiła trwałe ogrodzenie na 47,15 metrze granicy zachodniej w kierunku wschodnim brzegiem rowu melioracyjnego, przygarniając na całej długości działki nr [...] łąkę i pastwisko należące do działki nr [...]. Wobec tak sformułowanych zarzutów A. J. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia.
W wyniku rozpoznania powyższego zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu, opisanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] maja 2022 r. nr [...], utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. Kolegium podało, że w przedmiotowej sprawie brak jest sporu co do granic nieruchomości, który podlegałby rozpoznaniu w postępowaniu rozgraniczeniowym. Zasięg tytułu prawnego przysługującego właścicielowi działki nr [...] i nr [...] został przez nich zgodnie ustalony w oparciu o opracowanie geodezyjne przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem [...] z [...] lipca 2005 r. (aktualny nr [...]). Tak ustalony przebieg granic pomiędzy przedmiotowymi nieruchomościami należy uznać za prawnie obowiązujący, przy czym w przypadku przekroczenia (naruszenia) granicy przy wznoszeniu obiektu, rozstrzygnięcie sprawy o charakterze cywilnoprawnym może nastąpić przed sądem, a nie poprzez przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego. Okoliczność, że granice wydzielonych działek gruntów nie pokrywają się obecnie ze wzniesionymi obiektami nie stanowi podstawy do dokonania ponownego rozgraniczenia, a wskazana rozbieżność pomiędzy stanem faktycznym i prawnym nieruchomości nie może stanowić podstawy do wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. Organu I instancji zasadnie zatem przyjął, że zestawienie zakresu żądania wniosku z obowiązującym stanem prawnym, stanowi wykazaną przeszkodę do wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego, a podnoszone przez stronę okoliczności dotyczące faktycznego użytkowania nieruchomości nie mogą mieć znaczenia w przedmiotowej sprawie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, W. J., K. Z. (z domu B.) oraz A. J. wnieśli o uchylenie postanowień organów obu instancji z uwagi na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, a także o przeprowadzenie dodatkowych dowodów z wymienionych w skardze dokumentów.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uwzględniając skargę przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 17 stycznia 2023 r. wskazał, że w rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji dokonał analizy znajdujących się w zasobie dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej dokumentów: mapy z założenia ewidencji z 1961 r. przedstawiającej m.in. działki nr [...] i nr [...] odpowiadające – według skarżących – działce nr [...], zawiadomień Sądu Rejonowego w Mielcu Wydział Ksiąg Wieczystych zawierających informacje o powierzchni działki nr [...] z 1998 r. i z 2007 r., aktu notarialnego z 1959 r. Nr [...], umowy sprzedaży działek gruntowych nr [...] i nr [...], części dokumentacji związanej z prowadzoną modernizacją gruntów z 2018 r., a także postępowania w sprawie zgłoszonych przez W. J. zarzutów, oraz protokołu z przyjęcia granic ustalonych podczas podziału działki nr [...], a następnie uznał, że na podstawie tak zgromadzonego materiału dowodowego, że nie może on być podstawą merytorycznych rozważań ponieważ w sprawie zachodzi negatywna przesłanka procesowa, a mianowicie toczyło się postępowanie rozgraniczeniowe dotyczące wymienionych we wniosku działek, które zostało zaakceptowane przez uczestniczące w nim strony. Sąd I instancji zauważył także, że zgromadzony przez organ obszerny materiał dowodowy podważa tezę o oczywistej niedopuszczalności prowadzenia postępowania w sprawie rozgraniczenia działki nr [...] z działką nr [...] oraz z działką nr [...], a także działki nr [...] z działką nr [...] (według treści postanowienia). W opisanej sytuacji nie mogło zapaść rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia postępowania, które de facto zostało przez organ przeprowadzone bez zachowania wymogów jego prowadzenia. Dokonanie przez organ I instancji wskazanych wyżej czynności stanowi o naruszeniu art. 61a § 1 k.p.a., gdyż czynności te mogły być podjęte wyłącznie w toku postępowania. Niedopuszczalne jest bowiem wydanie postanowienia o odmowie jego wszczęcia, w sytuacji gdy organ podejmuje działanie, które polega m.in. na ustalaniu stanu faktycznego bez formalnego wszczęcia takiego postępowania. W ocenie Sądu I instancji już tylko samo podjęcie czynności wyjaśniających świadczy o wszczęciu postępowania. W takiej sytuacji obowiązkiem organu było wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego przez wydanie, stosownie do art. 30 ust. 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U.2021.1990 ze zm.), dalej jako: "P.g.k.", niezaskarżalnego postanowienia i w zależności od poczynionych w jego toku ustaleń podjęcie rozstrzygnięcia, tj. merytorycznej decyzji zatwierdzającej granice ustalone przez geodetę (art. 31 ust. 2 i 3 oraz art. 33 ust. 1 P.g.k.); decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego, jeżeli doszło do zawarcia ugody granicznej przed geodetą (art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 4 P.g.k.) bądź decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego i przekazaniu sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi, jeżeli zaistniał spór co do przebiegu linii granicznej, nie doszło do zawarcia ugody i nie było podstaw do wydania decyzji merytorycznej w sprawie (art. 34 ust. 1 i 2 P.g.k.).
Jednocześnie Sąd I instancji nie zgodził się ze stanowiskiem organów, że decyzja podziałowa, tj. decyzja Wójta Gminy P. z dnia [...] lipca 2005 r. Nr [...] dotycząca działki nr [...], w trakcie której geodeta określając współrzędne przebiegu granicy pomiędzy poszczególnymi działkami odniósł się również do sąsiednich działek, w tym dotyczących aktualnego wniosku o rozgraniczenie, stanowi podstawę do przyjęcia powagi rzeczy osądzonej w stosunku do aktualnie zgłoszonego wniosku o rozgraniczenie tych działek. W zgromadzonych przez organ dokumentach znajduje się bowiem operat nr [...], zawierający informacje o przebiegu granicy, w tym wykaz współrzędnych punktów granicznych, a także protokół przyjęcia granic i szkic graniczny z 24 czerwca 2005 r. Wynika z nich, że doszło do podziału działki nr [...] i wydzielenia dwóch działek nr [...] i nr [...]. W protokole z podziału wskazano, że granica działki nr [...] z działkami nr [...] i nr [...] biegnie wzdłuż ogrodzenia z siatki bez podmurówki (ogrodzenie własności A. J.) od punktu 1 do 2, w punkcie 2 załamuje się w kierunku wschodnim i biegnie do punktu 3 wzdłuż ogrodzenia z siatki bez podmurówki i dalej linią prostą do punktu 4, w punkcie 4 załamuje się lekko w kierunku południowo-wschodnim i biegnie do punktu 5 górną krawędzią rowu i dalej do punktu 6. Zaznaczono, że opisane granice nigdy nie stanowiły i nie stanowią przedmiotu sporu. Według zapisu sporna była natomiast granica działki nr [...] z działką nr [...]. Sąd I instancji zaznaczył, że postępowanie to nie dotyczyło rozgraniczenia a jedynie podziału działki nr [...], przy dokonywaniu którego geodeta opisał współrzędne przebiegu granic pozostałych działek. Nie można z tego domniemywać, że granice nie były sporne, ani też, że strony zgodnie ustaliły ich przebieg.
Sąd I instancji podkreślił również, że nie miała charakteru rozgraniczenia podjęta w toku modernizacji, na skutek wniesienia zarzutów, próba ustalenia przebiegu granicy. Z uzasadnienia decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] grudnia 2018 r. Nr [...], wydanej na skutek zarzutów do projektu modernizacji zgłoszonych przez W. J. dotyczących działki nr [...], nr [...] i nr [...] wynika, że Starosta zwrócił się do wykonawcy prac modernizacyjnych o ponowne "ustalenie granic działki nr [...] z działkami [...] i [...] w obecności zainteresowanych". Czynności ustalenia przebiegu przedmiotowej granicy wykonawca podjął 13 lipca 2018 r. Operat techniczny będący wynikiem tych prac został wpisany do zasobu 31 lipca 2018 r. Nr [...]. Ze sprawozdania wynika: "ponieważ wszystkie obecne strony nie przedstawiły zgodnego oświadczenia co do przebiegu granicy, a stanu spokojnego posiadania nie można było stwierdzić, granice ustalono na podstawie dokumentacji zgromadzonej w Państwowym Zasobie Geodezyjnym i Kartograficznym, biorąc pod uwagę operat ewidencyjny materiału zasobu [...]". W ocenie Sądu I instancji istnienie sporu granicznego w takiej sytuacji nie budzi wątpliwości. Ani przeprowadzona modernizacja ewidencji ani wcześniejszy podziałki działki z wykazem punktów granicznych nie usunął stanu spornego. Temu celowi winno służyć postępowanie rozgraniczeniowe. Sąd I instancji nie zgodził się jednocześnie ze stanowiskiem organów, że istnienie decyzji podziałowej oraz protokołu z zatwierdzenia podziału działek sprzed niemal 20 lat, który został podpisany przez A. J., bez zastrzeżeń, dawał podstawę do stwierdzenia, iż zachodzi podstawa do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 61a k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:
I. przepisów postępowania mogące mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz w związku z art. 61a § 1, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 30 ust. 4 P.g.k. przez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia, w sytuacji gdy postępowanie przed organem nie było dotknięte żadną z wad prowadzącą do uwzględnienia skargi gdyż nie naruszono przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz w związku z art. 61a § 1, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 30 ust. 4 P.g.k. przez błędne przyjęcie, że już tylko samo podjęcie przez organy czynności wyjaśniających w sprawie wniosku o rozgraniczenie świadczy o wszczęciu tego postępowania i wykluczać ma wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, mimo nie naruszenia przez organy przepisów postępowania, gdyż postępowanie wyjaśniające w tego rodzaju sprawach przed wydaniem postanowienia z art. art. 61a § 1 k.p.a. jest konieczne z uwagi na art. 30 ust. 4 P.g.k., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci niesłusznego uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonego postanowienia pomimo jego prawidłowości;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 3 § 2 pkt 2), art. 135 i art., 151 p.p.s.a. przez wadliwe wykonanie przez Sąd I instancji kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, które skutkowało nieuzasadnionym wyeliminowaniem postanowienia z obrotu prawnego, w sytuacji gdy postanowienie to nie naruszało ani prawa materialnego, ani przepisów postępowania;
4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wydanie wyroku, którego uzasadnienie jest nieprawidłowe z uwagi na brak jasnego wskazania co do dalszego postępowania, a wyłącznie poprzestanie na niejasnym stwierdzeniu, że ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni zważania Sądu i rozpozna wniosek o rozgraniczenie "po dokładnym sprecyzowaniu żądania przez strony", tymczasem w świetle art. 141 § 4 p.p.s.a. jeżeli sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania, uchybienie powyższe mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 61a § 1, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. i błędne uznanie, że organ administracji publicznej właściwy w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości związany jest wnioskiem strony i nie ma możliwości zbadania jego zasadności, w tym zakresu żądania na etapie postępowania, tj. przed wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego, gdy w okolicznościach analizowanej sprawy organy przeprowadziły prawidłowe i w koniecznym zakresie czynności wyjaśniające, a w żadnym razie nie przeprowadziły postępowania dowodowego i ustalały stan faktyczny, a zatem możliwe i prawidłowe było wydanie przez organ postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a. gdyż nie potwierdziły się zupełnie okoliczności uzasadniające wszczęcie postępowania o rozgraniczenie;
6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 61a § 1, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że w sprawie zachodziły przesłanki z art. 29 ust. 1 i 2 P.g.k., ponieważ ustalone granice nieruchomości stały się sporne, a zatem należało wydać postanowienie o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego o którym mowa w art. 30 ust. 4 P.g.k., gdy tymczasem z postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ w sprawie wynikało, że przyczyną żądania wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego jest fakt, że stan faktyczny na gruncie rozumiany jako usytuowanie ogrodzenia nie pokrywa się ze stanem prawnym nieruchomości rozumianym jako granice działki, co oznacza w istocie spór co do usytuowania ogrodzenia działki względem granic działek ewidencyjnych, która to kwestia nie może podlegać rozstrzygnięciu w postępowaniu rozgraniczeniowym i nie może stanowić podstawy do wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego, uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy gdyż skutkowało niezasadnym uwzględnieniem skargi i niezasadnym uchyleniem postanowienia.
II. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez błędną wykładnię art. 30 ust. 4 P.g.k. polegającą na przyjęciu, że organ nie może podjąć czynności wyjaśniających w sprawie wniosku o rozgraniczenie przed wszczęciem postępowania i wydaniem postanowienia z art. 61a § 1 k.p.a.
Na podstawie ww. zarzutów organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Powyższe zarzuty zostały szerzej umotywowane.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. J., A.J. i K. Z. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Analiza zarzutów kasacji wskazuje, iż zasadniczym problemem na obecnym etapie postępowania pozostaje kwestia odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Do zarzutów podniesionych w powyższym zakresie wypada odnieść się w pierwszej kolejności. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest przekonanie, że organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, gdy zostało wniesione do organu administracji publicznej żądanie wszczęcia postępowania ale żądanie to zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn, z wyłączeniem przypadków gdy organ administracji publicznej pozostawia podanie bez rozpoznania albo przekazuje sprawę organowi właściwemu w sprawie lub zwraca podanie wnoszącemu z odpowiednim pouczeniem (vide: wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2005 r., OSK 1534/04; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2006 r., I OSK 725/05; wyrok NSA z dnia 2 października 2009 r., II OSK 1501/08; wyrok NSA z dnia 10 marca 2010 r., II GSK 433/09; wyrok NSA z dnia 28 marca 2012 r., II GSK 321/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Podkreśla się zarazem, że odmowa wszczęcia postępowania w powyższym trybie może mieć miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. Przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., muszą być dostrzegalne prima facie, a zatem ich ustalenie i podanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. W innych przypadkach organ winien wszcząć postępowanie administracyjne, bowiem na etapie wstępnego badania wniosku organ nie powinien prowadzić postępowania wyjaśniającego bez możliwości zagwarantowania wnioskodawcy udziału w czynnościach procesowych. Organ nie ma uprawnienia na etapie wstępnym do zbierania dowodów, ich weryfikacji oraz analizy stanu prawnego w sytuacji gdy jednocześnie wnioskodawca nie ma procesowo zapewnionego dostępu do materiału dowodowego i nie ma możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności istotnych dla zgłoszonego żądania (vide: wyrok NSA z dnia 9 września 2014 r., II GSK 998/13; wyrok NSA z dnia 7 września 2021 r., II OSK 3031/18; wyrok NSA z dnia 10 maja 2022 r., I OSK 911/19; wyrok NSA z dnia 16 marca 2021 r., I OSK 2493/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).
Na gruncie powyższych uwag należy dostrzec w okolicznościach badanej sprawy, iż wniosek o rozgraniczenie został złożony przez A. J. do Starosty Mieleckiego w dniu 25 czerwca 2021 r., a następnie zawiadomieniem z dnia 29 czerwca 2021 r. przekazany przez ten organ Burmistrzowi P. jako organowi właściwemu w sprawie rozgraniczenia. Z kolei postanowienie Burmistrza P. o odmowie wszczęcie postępowania rozgraniczającego podjęte zostało w dniu 20 kwietnia 2022 r., a zatem po upływie blisko 10 miesięcy. W tym czasie organ I instancji poczynił ustalenia tyczące podziału działki nr [...] na działki nr [...] i nr [...], przeanalizował opracowanie geodezyjne tegoż podziału w zakresie punktów granicznych wykazanych jako współrzędne w części obliczeniowej tegoż opracowania i na podstawie powyższych okoliczności doszedł do przekonania, że przebieg granic między poszczególnymi działkami objęty wnioskiem o rozgraniczenie jest prawnie obowiązujący, a tym samym brak jest sporu co do granic nieruchomości, który podlegałby rozpoznaniu w administracyjnym postępowaniu rozgraniczeniowym. Natomiast spór, który istnieje, wynikający z prawdopodobnego przekroczenia granicy podczas wznoszenie budynku/ogrodzenie, organ uznał za sprawę cywilną podlegającą rozpoznaniu przed sądem powszechnym. Organ odwoławczy powyższe stanowisko zaakceptował, utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.
Okoliczności wyżej przywołane wyraźnie dowodzą, iż rozstrzygnięcie odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego nie nastąpiło w wyniku skonstatowania przez organ rzucającej się w oczy trwałej przeszkody w prowadzeniu postępowania, lecz było wynikiem wielomiesięcznych ustaleń, analiz i ocen. Powyższe działania, połączone z odwoływaniem się do materiałów źródłowych powstałych w trakcie innych postępowań administracyjnych i sądowych, szczegółowo opisanych w motywach zaskarżonego postanowienia, a następnie ich agregowanie do aktualnie prowadzonej sprawy, w takim zakresie, który organ uznaje za potrzebny, nie mogą mieć miejsca przez wszczęciem postępowania administracyjnego. Gromadzenie materiału dowodowego i dokonywanie jego oceny poza formalnymi ramami postępowania administracyjnego i wbrew uprawnieniom procesowym strony postępowania, prowadzi do naruszenia art. 6 w związku z art. 79a § 1 k.p.a., a w konsekwencji art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Trafnie podnosi Sąd I instancji, iż w okolicznościach badanej sprawy powinnością organu było wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego i podjęcie w jego toku działań mających wyjaśnić stan sprawy, w sposób szanujący uprawnienia procesowe strony, co umożliwiłoby prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy.
Powyższego zapatrywania nie podważa treść art. 30 ust. 4 P.g.k., bowiem konieczność wydania niezaskarżalnego postanowienie o wszczęciu postępowania o rozgraniczenie nieruchomości w żaden sposób nie ogranicza organu w możliwości prawidłowego załatwienia sprawy na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcia te oparte są bowiem na rozłącznych przesłankach. O ile jednak art. 30 ust. 4 P.g.k. przewiduje w postępowaniu rozgraniczeniowym wydania postanowienia o jego wszczęciu – odmiennie niż w k.p.a., gdzie samo podanie wszczyna postępowanie administracyjne, o tyle trudno takiemu postanowieniu przypisać jakiś szczególny charakter, chociażby w zakresie przesadzenia o tym, czy osobie składającej wniosek przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu albo czy postępowanie może się toczyć z uwagi na brak wcześniejszego ustalenia granic nieruchomości ostateczną decyzją organu administracji lub prawomocnym postanowieniem sądu. Ponadto art. 30 ust. 4 P.g.k. nie wskazuje na konieczność badania przez organ określonych okoliczności przed wydaniem postanowienia w tym trybie. Wydaje się zatem, że przepis art. 61a § 1 k.p.a. w postępowaniu rozgraniczeniowym winien znaleźć zastosowanie na tych samych zasadach co w innych postępowaniach administracyjnych, zaś brak podstaw do jego zastosowania winien prowadzić organ do wydania postanowienia o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego, stosownie do art. 30 ust. 4 P.g.k.
W okolicznościach badanej sprawy brak jest zatem takich, które mogłyby usprawiedliwiać kasacyjne zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 61a § 1, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 30 ust. 4 P.g.k.
Nie ulega wątpliwości, że podstawą do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego na gruncie art. 61a § 1 k.p.a. może być skierowanie do organu administracji publicznej żądania wszczęcia postępowania dotyczącego sprawy już wcześniej rozstrzygniętej (vide: wyrok NSA z dnia 6 lutego 2018 r., I OSK 1825/17; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2017 r., I OSK 1053/17; wyrok NSA z dnia 13 października 2017 r., II OSK 2565/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W takiej sytuacji kluczowe jest zbadanie tożsamości sprawy inicjowanej i sprawy już rozstrzygniętej. Generalnie uznaje się, że tożsamość spraw administracyjnych zachodzi w przypadku, gdy występują w nich te same podmioty, dotyczą one tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 20 września 2022 r., III OSK 2734/21; wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2021 r., I OSK 118/19; wyrok NSA z dnia 24 lutego 2021 r., III FSK 2503/21; wyrok NSA z dnia 24 maja 2019 r., I OSK 1817/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Upatrywanie zatem procesowej przeszkody w toczeniu się postępowania rozgraniczeniowego z wniosku A. J. winno przybrać postać porównania elementów podmiotowych i przedmiotowych postępowań już zakończonych i postępowania aktualnie inicjowanego. Takich elementów pozbawione jest uzasadnienie zaskarżonej decyzji, zaś stanowisko Sądu I instancji o braku podstaw do uznania, że w badanej sprawie istnieje przeszkoda sprawy już poprzednio rozstrzygniętej, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., nie spotkało się w kasacji z zarzutami naruszenia prawa.
Za tego rodzaju zarzut nie może być upatrywane naruszenie art. 29 ust. 1 i 2 P.g.k. Przepis ten określa bowiem model i zakres postępowania rozgraniczeniowego stanowiąc, iż rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez wykonanie określonych działań na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów, a rozgraniczeniu podlegają, w miarę potrzeby, wszystkie albo niektóre granice określonej nieruchomości. To, jakie działania sąsiadów naruszające granicę nieruchomości stanowią podstawę faktyczną wniosku o rozgraniczenie, nie przesądza o istnieniu powagi rzeczy już ostatecznie rozstrzygniętej, a w konsekwencji nie może samodzielnie usprawiedliwiać odmowy wszczęcia postępowania w trybie art. 61a § 1 k.p.a. Podniesiony w tym kontekście zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 61a § 1, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. nie może być trafny.
Nie można także potwierdzić zarzutu naruszenia art. 3 § 2 pkt 2 w związku z art. 135 p.p.s.a. Regulacja art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawując kontrolę działalności administracji publicznej orzekają w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym. Przepis ten jest elementem szerszej regulacji prawnej o ustrojowym charakterze określającym zasady sądowej kontroli administracji publicznej. Sąd administracyjny mógłby naruszyć powyższy przepis gdyby oceni działalność podmiotu spoza administracji publicznej i orzekł w sprawie skargi na inne rozstrzygnięcie niż postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym. W skardze kasacyjnej brak jest natomiast zarzutów wskazujących na możliwość naruszenia ww. przepisu w sposób odpowiadający jego dyspozycji. Wypada także zauważyć, że to, czy dokonana przez sąd administracyjny ocena legalności zaskarżonej decyzji lub postanowienia, wydanych przez organ administracji publicznej była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiana z naruszeniem powyższej regulacji (vide: R.Hauser, A.Kabat, Właściwość sądów administracyjnych, RPEiS 2004/2/25; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2011 r., I OSK 345/2010; wyrok NSA z dnia 8 października 2015 r., II GSK 2991/14; www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Ugruntowane jest także zapatrywanie, iż przepis art. 135 p.p.s.a. ma zastosowanie w razie uwzględnienia skargi, tj. w przypadku stwierdzenia przez sąd niezgodności z prawem zaskarżonego aktu (vide: R.Hauser, M.Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, wydanie 3, Warszawa 2015 r., str. 574). Przesłanką zastosowania tegoż przepisu jest bowiem stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności ale także w aktach lub czynnościach poprzedzających, jeżeli tylko miało to miejsce w granicach danej sprawy. Przywołane powyżej okoliczności sprawy wyraźnie wskazują, iż Sąd I instancji prawidłowo skonstatował istotne wady podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, rozciągające się zarówno na zaskarżone postanowienie jak i postanowienie organu I instancji. W takiej sytuacji wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego i poprzedzającego rozstrzygnięcia znajduje podstawę prawną w art. 135 p.p.s.a.
Nie można także potwierdzić zasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia owego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można zatem mówić w przypadku gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera jednego z ww. elementów. Autor kasacji uważa, że brakującym elementem uzasadnienia są wskazania co do dalszego postępowania, niezbędne w razie uwzględnienia skargi. Z tym zarzutem nie można się zgodzić, co zresztą potwierdza sam zarzut kasacyjny podając treść wskazań udzielonych przez Sąd I instancji. Skoro motywy zaskarżonego wyroku zawierają wnikliwą argumentację prawną, obejmującą nie tylko ocenę zasadniczych elementów stanu sprawy ustalonych w postępowaniu administracyjnym ale także elementów pośrednio wynikających z tych okoliczności (modernizacja operatu ewidencji gruntów i budynków), to wskazanie na związanie oceną prawną i nakazanie rozpoznania wniosku o rozgraniczenie nieruchomości, po jego sprecyzowaniu, uznać wypada za dostateczne wskazanie, o którym stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a. Wszak zaskarżonym rozstrzygnięciem pozostawało postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, a zatem sprawa znajduje się na wstępnym etapie rozpoznania.
Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.