I OSK 880/19

I OSK 880/19 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2019-04-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-03-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
658
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 151/18 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2018-10-31
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 58 § 1 pkt. 1, § 3 i 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 1972 nr 53 poz 345
art. 12 ust. 1 - 4
Ustawa z dnia 16 grudnia 1972 r. o odszkodowaniach przysługujących w razie wypadków i chorób pozostających w związku ze służbą w Policji
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. L. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 października 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 151/18 odrzucające skargę S. L. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 2 stycznia 2007 r. postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 31 października 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 151/18 na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) odrzucił skargę S. L. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 2 stycznia 2007 r.
W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotem skargi uczyniono bezczynność Komendanta Głównego Policji i przewlekłe prowadzenie przez niego postępowania polegające na nieustaleniu stopnia trwałego uszczerbku na zdrowiu S. L. doznanego na skutek choroby pozostającej w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby.
Sąd pierwszej instancji, powołując się m.in. na art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadku lub choroby pozostających w związku ze służbą (Dz. U. 2018, poz. 1448 ze zm., dalej zwana "ustawą o świadczeniach odszkodowawczych"), stwierdził, że niniejsza sprawa nie podlega kontroli sądu administracyjnego.
Skargę kasacyjną od tego postanowienia złożył S. L., zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie prawa materialnego:
- brak zastosowania art. 365 § 1 k.p.c. przez brak uwzględnienia prawomocnego postanowienia z dn. [...].10.2008 r. sygn. akt [...] Sądu Rejonowego w B. VII Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych oraz postanowienia z dn. [...].12.2008 r. sygn. akt [...] Sądu Okręgowego w B. Wydział Ubezpieczeń Społecznych;
- niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy o świadczeniach odszkodowawczych - wbrew jej art. 48 ust. 1:
- błędną wykładnię art. 38 ust. 2 ustawy o świadczeniach odszkodowawczych;
- brak zastosowania art. 58 § 4 p.p.s.a.;
- błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.;
- pozbawienie skarżącego kasacyjnie wynikającego z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawa do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd;
przez uznanie wbrew wymienionym wyżej prawomocnym orzeczeniom, że w niniejszej sprawie wypełnione zostały wszystkie ustawowe przesłanki uprawniające Sąd do odrzucenia skargi, bowiem w ramach postępowania w sprawie przyznania świadczenia odszkodowawczego właściwym do rozpatrzenia odwołania od decyzji zapadłej w omawianym przedmiocie, a także w przypadku niewydania decyzji w terminie 60 dni od dnia zgłoszenia wniosku jest sąd pracy i ubezpieczeń społecznych. Autor skargi kasacyjnej podniósł, że właściwym przedmiotem skargi jest bezczynność Komendanta Głównego Policji lub przewlekłe prowadzenie przez niego postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 2 stycznia 2007 r. polegające na niewydaniu właściwego skierowania do komisji lekarskiej MSW oraz niedoręczeniu wnioskodawcy - zgodnie z art. 109 § 1 k.p.a. - oryginału decyzji z [...] września 2008 r. nr [...]. Podkreślił, że wcześniej w powyższym przedmiocie sądy powszechne na podstawie art. 355 § 1 k.p.c. umorzyły postępowanie, a Sąd Rejonowy dla [...] XIV Wydział Karny w postanowieniu z [...] września 2014 r. sygn. akt [...] uznał, że do ustaleń zgodnych z prawem skarżący powinien dochodzić na drodze właściwych postępowań administracyjnych i sądowoadministracyjnych.
Ponadto podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 Nr 153 poz. 1269 ze zm.) przez brak kontroli i oceny zgodności z przepisami prawa (w tym z art. 7, 9, 77 i 80 k.p.a.) działań organu, pominięcie oraz niewłaściwą ocenę najistotniejszych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy dowodów żądanych przez skarżącego i niedokonanie oceny szeregu faktów i okoliczności oraz dokonanie ich w ograniczonym zakresie z naruszeniem przepisów postępowania i prawa materialnego;
- art. 365 § 1 k.p.c. przez wydanie orzeczenia sprzecznego ze stanem faktycznym i prawnym ustalonym w wydanych wcześniej prawomocnych orzeczeniach sądów pracy i ubezpieczeń społecznych;
- art. 49 § 1, 62 § 1, 106 § 1-5, 113 § 1 i 133 § 1 p.p.s.a. przez brak właściwego przygotowania rozprawy, skompletowania akt sprawy i ich analizy, brak właściwego przedstawienia wniosków, twierdzeń i dowodów żądanych przez skarżącego oraz ich wszechstronnego rozpoznania i przeprowadzenia postępowania dowodowego na rozprawie, a także zamknięcie rozprawy bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy, z pominięciem mocy wiążącej wcześniej wydanych prawomocnych orzeczeń, a w efekcie uznanie, że w sprawie zachodzą przesłanki skutkujące odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.;
- art. 134 § 1 p.p.s.a. przez zawężenie granic zaskarżenia z pominięciem nie tylko obowiązku wszechstronnego rozpatrzenia sprawy z urzędu, ale także większości zarzutów i wniosków skargi oraz powołanych w niej podstaw prawnych;
- art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. przez oparcie uzasadnienia orzeczenia na wadliwych ustaleniach faktycznych dokonanych bez skompletowania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny oraz przez zawężenie wyjaśnienia przyjętego stanowiska tylko do części wniosków, twierdzeń i zarzutów podniesionych w skardze. W ocenie autora skargi kasacyjnej nie została uwidoczniona operacja logiczna, którą przeprowadził Sąd, stosując normy prawne w rozstrzyganej sprawie. Ponadto podniesiono sprzeczne ze stanem faktycznym zastosowanie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skutkujące nie tylko brakiem możliwości uznania, że Sąd wyjaśnił w dostateczny i klarowny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia, ale także winno skutkować uchyleniem z powodu sprzeczności z obowiązującym prawem.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Rozpoznawana w tak zakreślonych granicach skarga kasacyjna S. L. nie zasługuje na uwzględnienie.
Podkreślić należy, że konstytucyjne prawo do sądu, jako jedna z podstawowych zasad demokratycznego państwa prawnego, realizowane jest w zakresie kontroli działalności administracji publicznej poprzez sądownictwo administracyjne. W myśl art. 184 Konstytucji RP sądy administracyjne sprawują ową kontrolę w zakresie określonym w ustawie, a aktem prawnym rangi ustawowej wyznaczającym zakres prawa do sądu jest ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Zgodnie z art. 3 § 2 tej ustawy kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na: decyzje administracyjne (pkt 1); postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2); postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu (pkt 3); inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4 z wyłączeniem niemającym jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy); pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających (pkt 4a), a także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). Z cytowanych regulacji wynika, że skarga na bezczynność jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzję, określone postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
W niniejszej sprawie S. L. przedmiotem swojej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uczynił bezczynność Komendanta Głównego Policji lub przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania w przedmiocie ustalenia stopnia trwałego uszczerbku na zdrowiu oraz przyznania i wypłaty odszkodowania w związku z doznanymi uszczerbkami na zdrowiu powstałymi na skutek chorób pozostających w związku ze szczególnymi warunkami służby. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w dniu 2 stycznia 2007 r. złożył do organu wniosek w tej sprawie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego sprawę Sąd I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i słusznie uznał, że skarga winna zostać odrzucona z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego w sprawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
W pierwszej kolejności zgodzić należy się z autorem skargi kasacyjnej co do tego, że w przedmiotowej sprawie zastosowania nie znajdą przepisy obecnie obowiązującej ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadku lub choroby pozostających w związku ze służbą (Dz. U. 2018, poz. 1448 ze zm., dalej zwana "ustawą o świadczeniach odszkodowawczych"). Zgodnie z art. 48 ust. 1 tej ustawy do postępowań w sprawie przyznania świadczeń odszkodowawczych wszczętych a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Ustawa ta weszła w życie w dniu 1 lipca 2014 r., zaś sprawa dotyczy postępowania zainicjowanego wnioskiem S. L. z 2 stycznia 2007 roku. Nie można jednak uznać podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia cytowanego przepisu (błędnie zakwalifikowanego jako zarzut naruszenia prawa materialnego) za skuteczny. Nie miał bowiem wpływu na wynik sprawy, gdyż ani obecnie obowiązująca ustawa, ani poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 16 grudnia 1972 r. o odszkodowaniach przysługujących w razie wypadków i chorób pozostających w związku ze służbą w Policji (Dz. U. Nr 53 poz. 345 ze zm.) nie przewidują kontroli sądowoadministracyjnej w tym zakresie.
Stosownie do art. 37 ust. 1 ustawy o świadczeniach odszkodowawczych decyzję w sprawie przyznania świadczeń odszkodowawczych wydaje się w terminie 30 dni od dnia wszczęcia postępowania. W myśl art. 38 ust. 1 tej ustawy od tej decyzji przysługuje odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych, na zasadach i w terminach określonych w kodeksie postępowania cywilnego. Odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych przysługuje także w razie niewydania decyzji w terminie 60 dni od dnia zgłoszenia wniosku o przyznanie świadczenia odszkodowawczego bądź powstania obowiązku wszczęcia postępowania z urzędu (ust. 2).
Z kolei w myśl art. 12 ustawy z dnia 16 grudnia 1972 r. o odszkodowaniach przysługujących w razie wypadków i chorób pozostających w związku ze służbą w Policji postępowanie w sprawie odszkodowania wszczyna się z urzędu lub na wniosek zainteresowanego (ust. 1). Prawo do odszkodowania oraz jego wysokość ustalają właściwe organy resortu spraw wewnętrznych (ust. 2). Od decyzji organu resortu spraw wewnętrznych przysługuje zainteresowanemu odwołanie do właściwego sądu według zasad określonych w kodeksie postępowania cywilnego oraz w terminie przewidzianym w art. 4779 § 1 tego kodeksu (ust. 3). Odwołanie do sądu przysługuje także w wypadku niewydania przez organ resortu spraw wewnętrznych decyzji w terminie dwóch miesięcy od dnia zgłoszenia wniosku o świadczenia odszkodowawcze bądź powstania obowiązku wszczęcia postępowania z urzędu (ust. 4).
Brzmienie przytoczonych wyżej przepisów jest jednoznaczne. Nie budzi wątpliwości, że skarżącemu kasacyjnie nie przysługuje możliwość kwestionowania bezczynności Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku z 2 stycznia 2007 r. o odszkodowanie w związku z doznanymi uszczerbkami na zdrowiu powstałymi na skutek chorób pozostających w związku ze szczególnymi warunkami służby w drodze skargi do sądu administracyjnego. Miał natomiast możliwość złożenia odwołania do właściwego sądu powszechnego na niewydanie decyzji w tej sprawie, z której to możliwości skorzystał.
Niezasadne są zarzuty autora skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 58 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd nie może odrzucić skargi z powodu, o którym mowa w § 1 pkt 1 tego przepisu, jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. Strona skarżąca kasacyjnie sama wskazała, że postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w B. VII Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 355 § 1 k.p.c. umorzył postępowanie zainicjowane odwołaniem S. L. wniesionym w związku z niewydaniem przez Komendanta Głównego Policji decyzji ustalającej prawo do odszkodowania. Sąd ten uznał, że wobec wydania przez organ decyzji, postępowanie stało się zbędne i bezprzedmiotowe. Sąd ten nie stwierdził zatem swojej niewłaściwości i nie odrzucił wniesionego przez S. L. odwołania, lecz rozpoznał sprawę co do istoty.
W tej sytuacji nie sposób uznać, że skarżący kasacyjnie został pozbawiony prawa do merytorycznego rozpoznania swojej sprawy przez sąd. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej systemowa konstrukcja trybu odwoławczego do sądu powszechnego, który stosuje zasady kontradyktoryjnego procesu, zapewnia w pełni efektywną ochronę. Z tego, że rozpoznanie i rozstrzygnięcie o zasadności lub niezasadności odwołania strony w sprawie niewydania przez Komendanta Głównego Policji decyzji w przedmiocie odszkodowania następuje według przepisów kodeksu postępowania cywilnego nie wynikają ograniczenia w sferze wyjaśnienia przedmiotu sprawy (por. uchwała Sądu Najwyższego siedmiu sędziów - zasada prawna z dnia 23 marca 2011 roku sygn. akt I UZP 3/10 wydana na grucie przepisów dotyczących możliwości zaskarżania decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w drodze odwołań do sądu powszechnego, a także postanowienie NSA z dnia 16 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 428/18).
Za nieusprawiedliwione uznać również należy zarzuty naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 7, 9, 77 i 80 k.p.a. art. 49 § 1, 62 § 1, 106 § 1-5, 113 § 1, 133 § 1, 134 § 1, 141 § 4 oraz art. 166 p.p.s.a., a także art. 365 § 1 k.p.c. Podkreślić trzeba, że niezrozumiałe jest kwestionowanie prawidłowości przygotowania i przeprowadzenia rozprawy w sytuacji, gdy sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 58 § 3 p.p.s.a. W myśl tego przepisu odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym. Ponadto zaznaczyć wypada, że autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił, jakie konkretnie ustalenia faktyczne Sądu pierwszej instancji kwestionuje. Nie podał, jakie materiały dowodowe zostały w jego ocenie pominięte. Nie określił również, w jakim zakresie kwestionowane orzeczenie jest jego zdaniem sprzeczne ze stanem faktycznym i prawnym ustalonym w wydanych wcześniej prawomocnych orzeczeniach sądów pracy i ubezpieczeń społecznych.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę uznał, że skarga kasacyjna winna zostać oddalona na podstawie art. 184 p.p.s.a.