I OSK 879/22

I OSK 879/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-05-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Chaciński
Karol Kiczka
Piotr Niczyporuk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 31/23 - Wyrok NSA z 2024-05-24
I SA/Wa 879/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-05-20
II SA/Łd 530/21 - Wyrok WSA w Łodzi z 2022-01-26
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. P. i A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 530/21 w sprawie ze skargi T. P. i A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 19 maja 2021 r. nr KO.470.6.2021 w przedmiocie wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 530/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: "Sąd I instancji") oddalił skargę T. P. i A. P. (dalej: "Skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") z 19 maja 2021 r. nr KO.470.6.2021 w przedmiocie wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli Skarżący, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy w postaci art. 12a pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia 3 lutego 1995 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 ze zm., dalej: "u.o.g.r.l.") poprzez jego niewłaściwą wykładnię, polegającą na bezzasadnym przyjęciu, że określone w ww. przepisie powierzchnia do 0,05 ha, wyłączona z obowiązku uiszczenia należności i opłat rocznych, nie odnosi się do ilości budynków zlokalizowanych na gruncie podlegającym wyłączeniu z produkcji rolniczej na cele budownictwa mieszkaniowego, lecz określa maksymalny obszar podlegający ww. zwolnieniu, podczas gdy literalne brzemiennie ww. przepisu wskazuje, że została ona określona jako powierzchnia odnosząca się do pojedynczego budynku jednorodzinnego i może w związku z tym podlegać zwielokrotnieniu w przypadku wyłączania gruntu rolnego z produkcji z przeznaczeniem pod budowę więcej niż jednego budynku, przy czym nie zachodzą jakiekolwiek przesłanki do odstąpienia od zasady prymatu wykładni literalnej, która jest zresztą w pełni zgodna z wykładnią funkcjonalną w/w przepisu oraz założeniami racjonalnego ustawodawcy.
Wobec powyższego wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego w zakresie dotyczącym określenia obowiązków Skarżących związanych z wyłączeniem gruntu z produkcji rolnej, w wyniku merytorycznego rozpoznania skargi. Ewentualnie, w oparciu o art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Nadto, wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181
§ 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują.
Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym
w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.
Kwestionując wyrok wydany przez Sąd pierwszej instancji autor skargi kasacyjnej oparł wniesiony środek odwoławczy jedynie na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. dotyczącej naruszenia prawa materialnego.
W rozpatrywanej sprawie zasadniczą osią sporu pomiędzy stronami postępowania jest określenie w decyzji zezwalającej Skarżącym na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej na cele nierolnicze gruntów rolnych, należności i opłaty rocznej z tytułu wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów o powierzchni [...] ha z przeznaczeniem na cele budownictwa mieszkaniowego na podstawie art. 12a pkt
1 u.o.g.r.l. Skarżący stoją bowiem na stanowisku, że w sytuacji gdy przedmiotem inwestycji są dwa budynki mieszkalne w zabudowie bliźniaczej, to wyłączenie od uiszczania opłat powinno obejmować grunt o powierzchni 0,1 ha (2 budynki x 0,5ha = 0,1 ha), a nie jak przyjęły organy orzekające grunt o powierzchni 0,05ha, argumentując że art. 12a pkt 1 u.o.g.r.l. wskazuje maksymalny obszar zwolniony z opłat za wyłączenie konkretnej powierzchni gruntu rolnego możliwy do wyłączenia bez obowiązku uiszczania należności i opłat rocznych, niezależnie od ilości budynków, które będą w tym wypadku zlokalizowane na działce.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Nie mógł bowiem odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia 12a pkt 1 u.o.g.r.l. bowiem Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni tego przepisu.
Mając na względzie treść tego przepisu obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych (przez osobę, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji) nie dotyczy wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej na cele budownictwa mieszkaniowego:
1) do 0,05 ha w przypadku budynku jednorodzinnego,
2) do 0,02 ha na każdy lokal mieszkalny w przypadku budynku wielorodzinnego.
Zgodnie z przyjętym w orzecznictwie poglądem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2001 r., sygn. akt II SA 1793/00; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 655/10; wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA") artykuł 12a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie może być interpretowany rozszerzająco, stanowi on bowiem lex specialis w stosunku do art. 12 tej ustawy. Jako lex specialis art. 12a musi być interpretowany ściśle ze swoim brzmieniem.
Co prawda ustawa nie zawiera definicji budynku jednorodzinnego a zatem należy posiłkować się definicją budynku jednorodzinnego, która została zawarta w art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., dalej: "Pr. bud.") przez który należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.
Użyte w art. 12a u.o.g.r.l. określenie "do 0,05 ha w przypadku budynku jednorodzinnego" oznacza, że ustawodawca podał maksymalny obszar możliwy do wyłączenia bez obowiązku uiszczenia należności i opłat dla budynku jednorodzinnego. Zatem zwolnienie należy odnieść do całego budynku w zabudowie bliźniaczej. Co więcej, posadowienie "bliźniaka" na dwóch działkach nie spowodowałoby, że utraciłby on charakter budynku jednorodzinnego, co trafnie zauważył Sąd I instancji.
W myśl art. 12 ust. 1 u.o.g.r.l. osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, a w odniesieniu do gruntów leśnych - także jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. Przepis art. 12a pkt 1 u.o.g.r.l. statuuje wyjątek od tej zasady stanowiąc, że obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych,
a w odniesieniu do gruntów leśnych również jednorazowego odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 1, nie dotyczy wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej na cele budownictwa mieszkaniowego - do 0,05 ha w przypadku budynku jednorodzinnego. Oznacza to, że art. 12a u.o.g.r.l. zwalnia z obowiązku uiszczenia należności i opłat rocznych w stosunku do gruntu pod konkretny budynek do określonego ustawowo obszaru (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 27 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 184/21, źródło CBOSA). Przepis art. 12a u.o.g.r.l. służy celom ochronnym gruntów rolnych i leśnych dlatego nie sposób podzielić wykładni wskazanej w skardze kasacyjnej.
Skarżący kasacyjnie stoją bowiem na błędnym stanowisku, że w sytuacji gdy przedmiotem inwestycji są dwa budynki mieszkalne w zabudowie bliźniaczej, to wyłączenie od uiszczania opłat powinno obejmować grunt o powierzchni 0,1 ha (2 budynki x 0,5 ha= 0,1 ha), a nie jak przyjęły organy orzekające grunt o powierzchni 0,05 ha, argumentując że art. 12a pkt 1 u.o.g.r.l. wskazuje maksymalny obszar zwolniony z opłat za wyłączenie konkretnej powierzchni gruntu rolnego możliwy do wyłączenia bez obowiązku uiszczania należności i opłat rocznych, niezależnie od ilości budynków, które będą w tym wypadku zlokalizowane na działce.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku.