I OSK 878/24

I OSK 878/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-12-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Siegień /przewodniczący sprawozdawca/
Marek Stojanowski
Marian Wolanin
Symbol z opisem
6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1312/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-11-21
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1491
art. 2 ust. 2
Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 2023 poz 775
art. 105 § 1, art. 158 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 2, art. 77 ust. 1 i 2
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 1995 nr 36 poz 175
art. 1
PROTOKÓŁ Nr 1 I Nr 4 DO KONWENCJI O OCHRONIE PRAW CZŁOWIEKA I PODSTAWOWYCH WOLNOŚCI sporządzony w Paryżu dnia 20  marca 1952 r. oraz sporządzony w Strasburgu dnia 16 września 1963 r.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 182 § 2, art. 183 § 1i 2, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: NSA Marek Stojanowski NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1312/23 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 maja 2023 r., nr DN.gn.625.277.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY W WARSZAWIE WYROKIEM Z 21 LISTOPADA 2023 R. ODDALIŁ SKARGĘ P. K. NA DECYZJĘ MINISTRA ROLNICTWA I ROZWOJU WSI Z 19 MAJA 2023 R. W PRZEDMIOCIE UMORZENIA POSTĘPOWANIA W SPRAWIE STWIERDZENIA NIEWAŻNOŚCI ORZECZENIA.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący. Zaskarżył to rozstrzygnięcie w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zgodnie z przedłożonym spisem kosztów, a w razie jego braku według norm przepisanych. Dodatkowo skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: k.p.a., w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491, z późn. zm.), dalej: nowelizacja k.p.a., w zw. z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przez umorzenie z mocy prawa postępowania administracyjnego dotyczącego wniosku skarżącego na skutek zastosowania art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a., która to norma nie powinna znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż w stanie faktycznym i prawnym sprawy jest ona oczywiście sprzeczna z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, gdyż narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa, a także pozbawia obywateli wynagrodzenia za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej i zamyka obywatelom dochodzenie przed sądem powszechnym wynagrodzenia za szkodę w postaci pozbawienia obywatela własności mienia na skutek niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej.
Uzasadniając powyższy zarzut, autor skargi kasacyjnej podniósł, że nowelizacja k.p.a. wyszła poza zakres wytycznych zawartych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, stanowiącego przyczynę jej wprowadzenia. Wskazał także, że nowelizacja została wprowadzona w trybie reasumpcji głosowania, pomimo że w toku procedury legislacyjnej nie zaszły podstawy do zastosowania tego trybu. Zdaniem autora skargi kasacyjnej okoliczności te przemawiały za odstąpieniem od niekonstytucyjnego przepisu ustawowego i orzeczenia bezpośrednio na podstawie Konstytucji RP. Zaznaczył, że poprzednik skarżącego będący ofiarą akcji [...] nie mógł wcześniej skutecznie dochodzić swoich interesów. Argumentował także, że przez pozbawienie skarżącego prawa do uzyskania prejudykatu uniemożliwiono mu uzyskanie należnego odszkodowania, naruszając tym samym art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutu kasacyjnego należy zwrócić uwagę na jego błędne sformułowanie. Podstawą zarzutu skargi kasacyjnej jej autor uczynił bowiem przepis Kodeksu postępowania administracyjnego, którego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie niebędący organem administracji publicznej uczestniczącym w postępowaniu administracyjnym nie stosował. Prawidłowa budowa zarzutu skargi kasacyjnej wymaga powiązania naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego z przepisem, któremu uchybił sąd pierwszej instancji, tj. z przepisem ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, którą to ustawę stosują w toku orzekania sądy administracyjne. Zgodnie jednakże z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, wada ta nie dyskwalifikuje skargi kasacyjnej i nie prowadzi do nierozpoznania jej zarzutu. Nie może przy tym ujść uwadze Naczelnego Sądu Administracyjnego, że pomimo iż zaskarżeniu do sadu administracyjnego co do zasady podlega ostatnia decyzja wydana w toku instancji, tj. z reguły decyzja organu odwoławczego, to podstawą zarzutu kasacyjnego autor skargi kasacyjnej uczynił przepis art. 105 § 1 k.p.a., który został zastosowany przez organ pierwszej instancji, a nie przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowiący podstawę prawną zaskarżonej decyzji. Przyjąć jednakże należy, że rolą organu odwoławczego było rozpoznanie sprawy ponownie w drugiej instancji, a zatem zbadanie także prawidłowości i zasadności zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. przez organ pierwszej instancji. Przyjąć zatem należy, że również ta wada zarzutu nie powoduje, że skarga kasacyjna nie może zostać rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutu skargi kasacyjnej wskazać należy, że spór w rozpoznawanej sprawie koncentruje się wokół zagadnienia dopuszczalności umorzenia postępowania administracyjnego z mocy prawa w związku z faktem, że postępowanie to dotyczyło stwierdzenia nieważności orzeczenia wszczętego po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia aktu administracyjnego, z uwagi na zarzucaną niekonstytucyjność przepisu art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. W rozpoznawanej sprawie postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z 15 lipca 1954 r. o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w gromadzie [..] w części dotyczącej M. B. [...] M. B. nastąpiło na podstawie wniosku skarżącego z 4 maja 2020 r. W sytuacji takiej na skutek wejścia w życie z dniem 16 września 2021 r. nowelizacji k.p.a. Wojewoda Małopolski decyzją z 19 listopada 2021 r. umorzył wszczęte postępowanie na podstawie art. 105 § 1 i art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 nowelizacji k.p.a. W wyniku rozpatrzenia odwołania od tej decyzji Minister decyzją z 19 maja 2023 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, wskazując, że postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia dotyczyło aktu wydanego ponad 30 lat przed wszczęciem postępowania.
Prawidłowość powyższego stanowiska została potwierdzona przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że względy bezpieczeństwa obrotu prawnego wymagają dopuszczenie na wzór rozwiązań istniejących w innych gałęziach prawa ograniczenia czasowego w zakresie możliwości wzruszania aktów administracyjnych. Sąd uznał także, że wprowadzone nowelizacją k.p.a. rozwiązanie jest proporcjonalne w stosunku do tego celu. Zaznaczył, że w związku z przepisami archiwizacyjnymi na skutek znacznego upływu czasu nie wszystkie dokumenty postępowania mogły zostać zachowane, zatem wprowadzenie cezury czasowej ograniczającej możliwość wzruszenia aktów administracyjnych należy ocenić pozytywnie. Zwrócił przy tym uwagę, że wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 1954 r. został złożony po 66 latach od doręczenia orzeczenia, w tym ponad 30 latach od zmian politycznych, które umożliwiały obywatelom dochodzenie swoich praw w stosunku do władz publicznych.
Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że w wyniku nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego z dniem 16 września 2021 r. zmianie uległy zasady dopuszczalności stwierdzania nieważności decyzji administracyjnych. Z tą datą do art. 158 k.p.a. został dodany § 3 przewidujący, że jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Jednocześnie nowelizacja k.p.a. w art. 2 ust. 2 tej ustawy wprowadziła analogiczne rozwiązanie znajdujące zastosowanie do spraw będących w toku w dacie wejścia w życie tej nowelizacji. Zgodnie z tym przepisem postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Umorzenie postępowania z mocy prawa następuje z kolei na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości.
Analiza powyższych przepisów wskazuje, że stwierdzenie przez organ w toku prowadzonego postępowania nieważnościowego, że zostało ono wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia kwestionowanego w tym trybie rozstrzygnięcia stanowi obligatoryjną przesłankę do umorzenia postępowania administracyjnego.
Celem wprowadzonego nowelizacją k.p.a. rozwiązania, jak wynika z treści uzasadnienia do projektu ustawy zmieniającej, było dostosowanie systemu prawa do skutków wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. Orzeczeniem tym Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z art. 2 Konstytucji RP, w zakresie, w jakim nie wyłącza on dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. W uzasadnieniu Trybunał wywiódł, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Wskazał przy tym, że brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. po znacznym upływie czasu skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać. Trybunał zaznaczył, że określając przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, ustawodawca powinien wziąć pod uwagę całość zasad mieszczących się w klauzuli państwa prawnego, którą przewiduje art. 2 Konstytucji RP. Z kolei odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej, a zatem także możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał argumentował, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego, a obowiązkiem ustawodawcy jest kształtowanie regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu, wraz z upływem czasu, stanu niepewności. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być bowiem pozorna, a pozorność taka wystąpiłaby nie tylko wtedy, gdyby ustawodawca nie przewidział ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale także wówczas gdyby ograniczenia te nie były wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej przewidywać nieograniczoną w czasie możliwość wzruszania aktu, na podstawie którego strona nabyła prawo lub ekspektatywę.
Z uwagi na fakt, że argumentacja autora skargi kasacyjnej w przeważającej mierze zmierza do wykazania niekonstytucyjności przyjętego rozwiązania, wskazać należy, że zgodnie z utrwaloną linią orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego wprowadzona regulacja ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej była konieczna i wynikała z przywoływanego powyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Doprowadziła do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, służy ochronie interesu publicznego w tym interesu Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających prawa własności nabyły ich prawa przy uwzględnieniu także i tego, że nabycie to z uwagi na upływ terminów zasiedzenia i tak by nastąpiło (por. uchwała Sądu Najwyższego z 26 października 2007 r., sygn. akt III CZP 30/07) i nie stanowią nadmiernego ciężaru dla obywatela, który przez 30 lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności. Ten czas, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, był wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego. Skoro w takim długim czasie jednostka nie korzystała z przysługujących jej praw, to musi się liczyć z tym, że w pewnym momencie takiej możliwości zostanie pozbawiona. W takim przypadku zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważa nad zasadami rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 57/23, z 4 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1827/22, z 2 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 2052/22, z 21 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 2074/22, z 5 marca 2024 r., sygn. akt I OSK 2214/22, z 12 marca 2024 r., sygn. akt I OSK 2499/20, z 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OSK 2282/22, z 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OSK 2298/22, 3 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 2215/22, z 7 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 2475/22, czy z 30 czerwca 2025 r., sygn. akt I OSK 2495/23).
Prawidłowo przy tym Sąd pierwszej instancji wskazał, że ograniczenia czasowe w dochodzeniu roszczeń nie są rozwiązaniem nowym i występują już w innych dziedzinach prawa, gdzie ich byt prawny jest niekwestionowany. Stanowisko podobne Naczelny Sąd Administracyjny wyraził już m.in. w wyroku z 30 czerwca 2025 r., sygn. akt I OSK 2495/23, które to stanowisko skład orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela i przyjmuje za swoje.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela także stanowisko Sądu pierwszej instancji, który zasadnie wskazał, że o ile w systemie politycznym istniejącym w Polsce do 1989 r. obywatele mieli ograniczone możliwości dochodzenia roszczeń w stosunku do państwa i jego organów, to w rozpoznawanej sprawie nie sposób pominąć, że złożenie wniosku w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1954 r. miało miejsce ponad 30 lat po zmianie ustroju. Przyjąć należy, że było to czas wystarczający do wszczęcia postępowania i dochodzenia swoich praw, a zmiana prawa, która nastąpiła pod wpływem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., nie powinna była stanowić zaskoczenia dla skarżącego i podważenia zaufania strony do prawa.
Z uwagi na powyższe uznać zatem należało, że zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. w zw. z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP nie mógł zostać uznany za zasadny.
Na marginesie powyższego wskazać należy, że przed Trybunałem Konstytucyjnym z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich zawisła sprawa o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a., w zakresie, w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. W sytuacji uznania przez Trybunał Konstytucyjny, że wspomniana regulacja jest niezgodna ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, strona, której postępowanie nieważnościowe zostało zakończone umorzeniem postępowania, na podstawie art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a., będzie mogła żądać wznowienia postępowania, w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (art. 145a k.p.a.).
Odnosząc się natomiast do argumentu dotyczącego naruszenia art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności wskazać należy, że w stosunku do Polski wszedł on w życie z dniem 10 października 1994 r. zgodnie z treścią oświadczenia rządowego (Dz.U. z 1995 r. Nr 36, poz. 178). Z kolei stosownie do postanowienia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 7 października 2008 r., nr 47550/06, Prussische Treuhand GmbH & Co KGA.A. przeciwko Polsce, państwo, będące stroną Konwencji dysponuje swobodą co do restytucji lub odszkodowania za uszczerbek wynikający ze zdarzeń o charakterze już historycznym, które miały miejsce przed datą ratyfikacji Konwencji, jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 czerwca 2025 r., sygn. akt I OSK 2495/23). Argumentacja ta nie mogła zatem przynieść skutku zakładanego przez autora skargi kasacyjnej.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.