I OSK 875/21

I OSK 875/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-06-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-05-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Chaciński /sprawozdawca/
Marian Wolanin /przewodniczący/
Piotr Niczyporuk
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2576/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-08-28
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2005 nr 169 poz 1418
art. 2 pkt 1
Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej   Polskiej
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 6, art. 8, art. 77 § 1, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dariusz Bociarski po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2576/19 w sprawie ze skargi D.S., M. Ł. i J. Ł. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 12 września 2019 r. nr DAP-WOSR-7280-103/2019/AS w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz D.S., M. Ł. i J. Ł. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 sierpnia 2020 r. I SA/Wa 2576/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. S., M. Ł. i J. Ł. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 12 września 2019 r. nr DAP-WOSR-7280-103/2019/AS w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty:
1. uchylił zaskarżoną decyzję;
2. zasądził koszty postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:
1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 138 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 6 k.p.a., art. 8 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie wynikające z przyjęcia, że organ naruszył ze skutkiem mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 138 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 6 k.p.a., art. 8 k.p.a. w sytuacji kiedy organ administracji publicznej w niniejszej sprawie zadośćuczynił wymogom stawianym przez ww. przepisy, w szczególności wnikliwie ustalił stan faktyczny sprawy, zebrał i rozpatrzył dowody, dokonując ich swobodnej, wszechstronnej oceny, a do przesądzenia (bez wykazania istotnego wpływu na wynik sprawy) jakoby miał tego organ nie uczynić doszło w wyniku następujących błędów popełnionych w ocenie Ministra w zaskarżonym wyroku:
a) wadliwe odczytanie znaczenia dla sprawy poszczególnych treści zawartych w kwestionowanej przez Strony decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 12 września 2019 r., nr DAP-WOSR- 7280-103/2019/AS, co w konsekwencji doprowadziło do stwierdzenia w zaskarżonym wyroku, że organy administracji publicznej "skupiały się one raczej na ustaleniu głównego miejsca zamieszkania poprzedniczki prawnej skarżących, a nie na ustaleniu, czy miała ona co najmniej dodatkowe miejsce zamieszkania w miejscowości Gródek, położonej na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej" w sytuacji kiedy wnikliwa analiza treści ww. rozstrzygnięcia Ministra prowadzi do wniosku, że organ skupiał się m.in. na odtworzeniu charakteru, częstotliwości bądź celu przemieszczania się E. Ł. w różne miejsca w celu ustalenia istotnych dla sprawy cech pobytu E. Ł. w poszczególnych miejscowościach, w tym w miejscowości G. i czy można jej pobytom na Kresach przypisać cechę stałości, czy też jej pobyty tam w kluczowym dla sprawy okresie miały charakter jedynie pobytów czasowych i wynikały np. z przyczyn natury przemijającej, po których E. Ł. wracała do swego miejsca zamieszkania na obecnym terytorium RP,
b) przy prawidłowym ustaleniu, iż sam fakt znajdowania się głównego miejsca zamieszkania poprzedniczki prawnej skarżących w Bydgoszczy, a następnie B. nie może stać na przeszkodzie ewentualnemu przyjęciu, że właścicielka nieruchomości pozostawionej posiadała dodatkowe miejsce zamieszkiwania również na Kresach - dokonanie w zaskarżonym wyroku wadliwego przyjęcia, że powyższe "nie stało zatem na przeszkodzie ewentualnemu przyjęciu, że jej dodatkowe miejsce zamieszkania znajdowało się w miejscowości, w której posiadała ona swoją rodzinną majętność" w sytuacji kiedy sam fakt, i ż ustawodawca przedwojenny przewidywał możliwość posiadaniach dwóch lub więcej miejsc do zamieszkiwania nie powoduje od razu, że jeśli dana osoba posiadała w danej miejscowości majętność to należy przyjmować, że posiadała w niej również swoje miejsce zamieszkania, gdyż konieczne jest zaistnienie określonych okoliczności faktycznych, aby móc dokonać kwalifikacji danego miejsca jako miejsce zamieszkania określonej osoby, tym samym samo dopuszczenie danej sytuacji w sensie prawnym przez przepis nie jest wystarczające do przyjęcia - jak w zaskarżonym wyroku - że poprzedniczka prawna skarżących posiadała dodatkowe miejsce zamieszkania,
c) wadliwe przyjęcie, że "nie znajduje uzasadnienia ewentualny wniosek, że miejsce zamieszkania poprzedniczki skarżących należało ustalać zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 2 sierpnia 1926 r. o prawie właściwym dla stosunkach prywatnych wewnętrznych. Przepis powyższy regulował bowiem zasady ustalenia miejsca zamieszkania mężatek dla potrzeb określenia prawa właściwego w stosunkach prawnych podlegających różnym reżimom prawa zaborczego" w sytuacji kiedy ustawodawca w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 roku na potrzeby spraw o rekompensatę za mienie zabużańskie obliguje badać miejsce zamieszkania właściciela pozostawionej nieruchomości na byłym terytorium RP także w kontekście art. 3 ustawy z dnia 2 sierpnia 1926 r. o prawie właściwym dla stosunków prywatnych wewnętrznych, stąd sugerowanie w zaskarżonym wyroku, iż w niektórych sprawach organ administracji publicznej powinien w ogóle odstąpić (na to wskazuje uzasadnienie, iż "Przepis powyższy regulował bowiem zasady ustalenia miejsca zamieszkania mężatek dla potrzeb określenia prawa właściwego w stosunkach prawnych podlegających różnym reżimom prawa zaborczego") od badania przesłanki zamieszkiwania w kontekście jednego z aktów prawnych wymienionych w art. 2 pkt 1 a-c Minister ocenia jako wadliwe,
d) wadliwa interpretacja pojęcia "dodatkowe miejsce zamieszkania" poprzez położenie nacisku na element "dodatkowości" z pominięciem cech typowych dla "miejsca zamieszkania", z pominięciem przesłanek negatywnych dla uznania danego miejsca za miejsce zamieszkania, które są związane z czasowym pobytem w danym miejscu (który przez ustawodawcę przedwojennego nie był kwalifikowany jako miejsce zamieszkania) poprzez stwierdzenie, że wystarczającym dla uznania danej miejscowości za miejsce zamieszkania wystarczające jest, aby osoba "powinna posiadać mieszkanie, a więc miejsce umożliwiające pobyt, z którego faktycznie korzystała w zależności od woli i potrzeby", a bez znaczenia pozostaje częstotliwość i charakter pobytów, jak też bez znaczenia pozostaje, że potrzeba przebywania w danym mieszkaniu była natury przemijającej, czy że pobyty miały charakter czasowy, nie mające cech zamiaru stałego pobytu,
e) wadliwe przyjęcie, że od śmierci (bądź nawet wcześniej - od ciężkiej choroby) ojca poprzedniczki prawnej skarżących majątek w Gródku wymagał stałego i ciągłego nadzoru i odpowiedniego zarządzania przez jego współwłaścicieli E. Ł. i K. M. w sytuacji kiedy majątek miał swojego administratora, byli w nim zatrudnieni pracownicy, itp. co nie wymagało stałego ciągłego zajmowania się nim bezpośrednio przez właścicieli majętności,
f) nadanie wadliwego znaczenia (w wyniku błędnej oceny dowodu z zaświadczenia z 4 września 1939 r. uprawniającego E. Ł. do przejazdu pociągami osobowymi wojennego rozkładu jazdy ważnego do 30 września 1939 r. wraz z biletem) okoliczności, że E. Ł. w okresie od 4 września do 30 września 1939 r. przemieszczała się pomiędzy miejscowościami leżącymi na i poza obecnymi granicami RP poprzez uznanie w oparciu o ww. dowód i ww. okoliczność, że jej związek z majętnością na Kresach stanowił wyraz jej powrotu na te tereny w sytuacji kiedy działania podejmowane przez ludzi w tym szczególnym okresie, którego dotyczył bilet i zaświadczenie na przejazdy, a który przypadał na pierwsze dni II wojny światowej nie sposób kwalifikować jako nacechowane zamiarem stałości, czy woli, lecz jako działania wymuszone, podejmowane w wyniku zaistniałych wydarzeń i jako reakcja na dany moment, niekoniecznie związana z osiedleniem się, lecz często związana z załatwieniem naglącej sprawy w warunkach wojennych, jakie zaistniały (np. zabezpieczenie określonych dóbr, odbiór środków pieniężnych, itp.),
g) nadanie wadliwego znaczenia (w wyniku błędnej oceny dowodu z zaświadczenia Urzędu Gminy zawierającego opis dóbr G.) okoliczności, iż w majętności w G. istniała faktyczna możliwość zamieszkania poprzez uznanie w oparciu o ww. dowód i ww. okoliczność w połączeniu z tym, że E. Ł. jeździła we wrześniu 1939 r. na Kresy, że związek E.Ł. z majętnością na Kresach stanowił wyraz jej powrotu na te tereny w sytuacji kiedy sama możliwość zamieszkania w danej miejscowości nie oznacza, że konkretna osoba miała w niej miejsce zamieszkania i w sytuacji kiedy z okoliczności sprawy wynika, że po wyjściu przez E. Ł. za mąż G. był miejscem zamieszkania jej ojca, stąd oczywistym jest, że znajdowały się w tej majętności warunki do mieszkania, co nie może jednak oznaczać (warunki zamieszkania) woli powrotu kogokolwiek na te tereny, tym bardziej, że wskazania wiedzy, doświadczenie życiowe i logiczne rozumowanie prowadzi do wniosku, że posiadanie nieruchomości w której możliwe jest zamieszkanie nie oznacza od razu zamiaru zamieszkania w niej jeśli ten majątek nie został zbyty, gdyż częstokroć brak sprzedaży majątku, czy wydzierżawienia go był o wiele lepszą decyzją gospodarczą, często podyktowaną produkcją rolną żywności na własne potrzeby, jak na też na potrzeby zysku, jaki majątek generował i stanowił podstawę utrzymania danej rodziny, jak też podyktowaną troską o zachowanie substancji majątku na potrzeby przyszłego posagu dla córki, bądź schedy spadkowej na rzecz syna,
h) wadliwe przyjęcie, że działania podejmowane przez właściciela nieruchomości pozostawionej w pierwszych dniach września 1939 r. mają znaczenie dla ustalenia jego miejsca zamieszkania przed wybuchem II wojny światowej i odzwierciedlają jego zamiary jakie miał wobec danej nieruchomości przed wybuchem wojny i że gdyby nie wojna powróciłby na Kresy w sytuacji kiedy nie sposób przypisywać decydującego znaczenia dla ustalenia dodatkowego miejsca zamieszkania na Kresach danej osoby w kluczowym dla sprawy okresie - działaniom właściciela nieruchomości pozostawionej podejmowanych w pierwszych dniach września 1939 r., tj. w okresie kiedy pod wpływem informacji o wybuchu II wojny światowej i jako reakcja na wybuch II wojny światowej w pośpiechu i często bez większego zastanowienia ludzie podejmowali działania nagle i żyli daną chwilą, bez obierania sobie stałych zamiarów, stąd nie można zachowania E. Ł. pod wpływem wojny utożsamiać z wyrazem powrotu na Kresy mającym świadczyć o posiadaniu przez nią tam przed wojną dodatkowego miejsca zamieszkania (wszakże ustawodawca w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. wprowadzając przesłanki własności, czy miejsca zamieszkania nie odsyła do stanów w trakcie wojny lub tuż po niej, lecz decydujące znaczenie dla nabycia prawa do rekompensaty ma spełnienie tych przesłanek na czas bezpośrednio poprzedzający wybuch II wojny światowej - to wojna miała spowodować, że ktoś stracił swoją własność tub stracił swe dotychczasowe miejsce zamieszkania na Kresach),
i) wadliwe przypisanie istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, iż "w decyzji z dnia 10 kwietnia 2012 r. nr 554/2012 Wojewoda potwierdził prawo poprzedniczki prawnej skarżących do rekompensaty. Ustaleń tych nie zakwestionował Minister Skarbu Państwa w decyzji z dnia 21 czerwca 2012 r., który choć uchylił decyzję Wojewody, jednak zrobił to z zupełnie innych przyczyn" poprzez stwierdzenie, że ówcześnie organy uznały, że poprzedniczka prawna skarżących miała miejsce zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej a organ II instancji nie wyjaśnił dostatecznie, co spowodowało całkowitą zmianę stanowiska w sytuacji kiedy sam Sąd dostrzegł, że "w wyniku ponownego postępowania zgromadzony w sprawie materiał dowodowy został uzupełniony o nowe materiały i dokumenty", a ponadto z całości treści kwestionowanej przez Strony decyzji, całokształtu okoliczności sprawy, logicznego rozumowania, doświadczenia życiowego można było wywieść, że zmianę stanowiska w niniejszej sprawie spowodował popełniony wcześniej przez organy błąd przy wykładni prawa i przy ustalaniu znaczenia określonych okoliczności faktycznych dla zastosowania odpowiedniej normy prawnej, na którym - co zrozumiałe - Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie skupiał się wydając decyzję z 12 września 2019 r., natomiast oczywistym jest, że skoro organ na wcześniejszym etapie postępowania popełnił błąd i dostrzegł go, to mając już jego świadomość nie tkwi w nim, nie skupia się na nim, lecz po prostu dążąc do wydania rozstrzygnięcia w sposób uwzględniający zasadę prawdy obiektywnej ocenia sprawę na nowo w taki sposób, aby dostrzeżonego błędu nie popełnić ponownie, zatem w uzasadnieniu rozstrzygnięcia skupia się nie na błędzie, lecz swoją decyzję ukierunkowuje na wyjaśnienie przyjętego, aktualnego stanowiska i uzasadnienie osadza w okolicznościach ustalonych już prawidłowo, tj. z pominięciem błędu,
j) wadliwe przyjęcie, że organ nienależycie uzasadnił kwestię odmowy przyznania wiarygodności złożonych w sprawie zeznań świadków, w tym, że błędnie i sprzecznie z doświadczeniem życiowym organ miał uznać, że "10-i 12-letnie dzieci nie mogą nic pamiętać ze swego dzieciństwa" w sytuacji kiedy organ nie użył w swojej decyzji takiego stwierdzenia, lecz wskazał, że ze względu na tak młody wiek świadków ich zeznania (na istotną dla sprawy okoliczność związaną z zamieszkiwaniem) nie można uznać za wiarygodne, co w przekonaniu Ministra jest zgodne z doświadczeniem życiowym i jest prawidłowym ustaleniem, albowiem 10- i 12-letnim dzieciom trudno jest oceniać charakter pobytów osoby spoza swej rodziny w danej majętności, inaczej niż dorośli oceniają też częstotliwość występowania jakiegoś zdarzenia (np. przyjazdów danej osoby do danej majętności), a w oparciu o sam fakt, że daną osobę widziały - osoby w takim wieku swoją dziecięcą percepcją błędnie mogą pojmować i utożsamiać z posiadaniem przez tą osobę miejsca zamieszkania w danym miejscu, wszakże dzieci w takim wieku nie odróżniają zamiaru stałego pobytu w danym miejscu od czasowych pobytów o charakterze przemijającym, od czasowych pobytów dla wypoczynku, czy załatwienia jakiś interesów lub sezonowej pracy,
k) wyciągnięcie wadliwych wniosków z faktu, że zakwestionowane przez organ zeznania składane były pod rygorem odpowiedzialności karnej, a organ nie uwzględniwszy ich - nie wystąpił jednocześnie w tej sprawie do odpowiednich organów (ścigania). W ocenie Sądu organ "winien był wystąpić w tej sprawie do odpowiednich organów (...) Skoro organ tego nie uczynił, to brak jest podstaw do zakwestionowania prawdziwości złożonych wyjaśnień", w sytuacji kiedy w setkach spraw prowadzonych przez organy administracji publicznej znajdują się dowody w postaci zeznań świadków, których wiarygodność budzi wątpliwości i gdyby organy administracji publicznej w każdym takim przypadku miały występować do organów ścigania z zawiadomieniem o podejrzeniu popełnieniu przestępstwa z art. 233 k.k. to w pewnym momencie niczym innym by się nie zajmowały tylko prowadzeniem postępowań karnych, korespondencją z organami ścigania, itp., nade wszystko podnieść zaś należy, że porównanie treści użytych przez organ w zaskarżonej decyzji a treści, które przypisano organowi w zaskarżonym wyroku wskazuje na diametralną różnicę, np. organ uznał, że zeznania dzieci "nie można uznać za wiarygodne", zaś w wyroku przypisano organowi słowa, że dzieci "nie mogą nic pamiętać ze swego dzieciństwa", tak samo organ uznał, że "zeznań nie można uznać za wiarygodne", zaś w wyroku przypisano organowi słowa "zeznania są nieprawdziwe", i w sytuacji kiedy w zaskarżonym wyroku nie wzięto (przy ocenie zeznań świadków) pod uwagę, że ustalenie wiarygodności sprowadza się m.in. do zbadania środków i możliwości poznawczych, jakimi dysponował świadek, a zatem z zanegowaniem wiarygodności mamy do czynienia m.in. wówczas, gdy odmawiamy zaufania zeznaniom świadka, o którym wiemy, że nie miał możliwości sprawdzenia w sposób rzetelny podanej przez siebie informacji ze względu na przeszkody zewnętrzne czy też tkwiące w nim samym, np. ze względu na brak kompetencji, młody wiek, brak odpowiedniego zrozumienia bądź dokonania rzetelnego rozróżnienia w dzieciństwie pewnych elementów (jak charakter, częstotliwość pobytów), czy też z uwagi na dziecięcą percepcję opisywanego zjawiska (np. jeśli był tam dom to pewnie mieszkała tam lub gdy się kogoś widzi w danym miejscu, gdzie jest dom więcej niż raz to oznacza to, że osoba ta mieszka tam albo że skoro przyjechała drugi raz to na pewno przyjeżdża często), należy również uwzględnić, iż inaczej należy oceniać zapamiętane z dzieciństwa zjawiska (np. dotyczące zamieszkania określonych osób w danej miejscowości) kiedy dziecko mieszkało w danym miejscu tylko do określonego czasu swego dzieciństwa, a inaczej kiedy dziecko mieszkało w danym miejscu zarówno będąc dzieckiem, jak i pozostając dorosłym, czy będąc dzieckiem i odwiedzając dane miejsce jako dorosły. Niewątpliwie w ostatnich dwóch przypadkach pamięć jest mniej podatna na zniekształcenia,
l) wadliwe przyjęcie, że zeznania świadków zgromadzone na potrzeby spraw rodzinnych poprzedniczki prawnej skarżących, a zatem złożone w całkiem innej sprawie mogą dotyczyć kwestii miejsca zamieszkania właścicielki nieruchomości pozostawionej tylko pośrednio, a w konsekwencji umniejszenie roli i znaczenia takich zeznań dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy w sytuacji kiedy zeznania te dotyczą jak najbardziej miejsca zamieszkania E. Ł., a nadto są wyjątkowo wiarygodne, gdyż trudno zarzucić brak obiektywizmu świadkowi, który zeznania m.in. na okoliczność zamieszkiwania małżonków Ł. przed wojną składał w 1941 r., nie wiedząc, że mogą być wykorzystane w celu uzyskania rekompensaty za mienie zabużańskie (świadek świadomy celu zeznań może być podatny na sugestie, w szczególności wynikającą z cech sytuacyjnych, np. pozostawanie samemu potomkiem osób, które opuściły Kresy, tym samym weryfikując motywację na potrzeby ustalenia wiarygodności świadka - organ bierze pod uwagę ryzyko ewentualnych życzeń, dążeń, czy zamiarów świadka), stąd nie sposób umniejszać znaczenia dla sprawy zeznania świadka S. Ł. z dnia 20 czerwca 1941 r., który był administratorem majątku G., a który zeznał "Byłem administratorem majątku G. na Wołyniu w którym strony (tj. E. Ł. z mężem) w pierwszy rok po ślubie zamieszkiwały. Po przybyciu na świat J. Ł. strony krótki czas mieszkały w Warszawie, następnie w Bydgoszczy, lecz kilka razy na rok strony przyjeżdżały do majątku G.", w szczególności kiedy świadek ten odróżnił stan, w którym E. Ł. w danej miejscowości zamieszkiwała (zamieszkanie), a kiedy tylko przyjeżdżała (czasowy pobyt),
m) wadliwe przyjęcie, że "organ oparł swoje rozstrzygnięcie jedynie na części materiału dowodowego, pomijając istotne, zgromadzone w sprawie dowody (...)" w sytuacji kiedy organ przeanalizował cały materiał dowodowy, tylko zaistniały różnice pomiędzy organem a Sądem co do oceny ich wiarygodności wynikające m.in. z faktu pominięcia w zaskarżonym wyroku znaczenia dla sprawy tzw. czasowych pobytów w danej miejscowości i dokonania odpowiedniej kwalifikacji pobytów E. Ł. w G. (czy zamieszkiwanie, czy czasowy pobyt);
2. prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej (dalej: ustawa z 2005 r.) w zw. z § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 23 maja 1934 r. o meldunkach i księgach ludności (zw. dalej także rozporządzeniem meldunkowym z 1934 r.) poprzez błędną, fragmentaryczną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że dla uznania, że właściciel nieruchomości pozostawionej na byłym terytorium RP posiadał główne lub dodatkowe miejsce zamieszkania na tym terytorium w rozumieniu ww. przepisów - wystarczające jest stwierdzenie, że dana osoba posiadała na tzw. kresach wschodnich II RP majętność, z którą zachowywała związek polegający na zamiarze choćby czasowego w niej przebywania i który to związek został przerwany przez zdarzenia, o których mowa w art. 1 ustawy z 2005 r. w sytuacji kiedy:
a) interpretacja § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z 23 maja 1934 r. o meldunkach i księgach ludności powinna uwzględniać wszystkie elementy wymienione w tym przepisie, jak też powinna być dokonana po uwzględnieniu treści pozostałych przepisów ww. rozporządzenia meldunkowego, aby nie pozostać z nimi sprzeczna,
b) związek z majętnością na Kresach polegający jedynie na zamiarze czasowego w niej przebywania nie może być podstawą do stwierdzenia, że dana osoba posiadała w tej majętności główne lub dodatkowe miejsce zamieszkania w rozumieniu ww. przepisów, tym bardziej, że zgodnie z: § 3 pkt 3 ww. rozporządzenia meldunkowego z 1934 r. "Pojęcie czasowego pobytu obejmuje stan przebywania w jakimkolwiek domu bez zamiaru obrania sobie tam miejsca zamieszkania", § 4 pkt 2 ww. rozporządzenia mówi, że: "Zmiana miejsca zamieszkania nie następuje z powodu czasowej nieobecności w danej miejscowości", zaś zgodnie z § 5 pkt b), c), i) ww. rozporządzenia "Do czasowo nieobecnych w miejscu swego zamieszkania zalicza się osoby pracujące sezonowo, jeżeli powracają periodycznie do swego miejsca zamieszkania, osoby przebywające w innej gminie dla wypoczynku (...), czy osoby nieobecne w miejscu swego zamieszkania z powodów natury przemijającej".
W wyniku błędnej wykładni ww. przepisów prawa zarzucono zaskarżonemu wyrokowi niewłaściwe zastosowanie art. 2 pkt 1 ustawy z 2005 r. w zw. z § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z 23 maja 1934 r. o meldunkach i księgach ludności.
Błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów miały istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem gdyby w wyroku dokonano prawidłowej wykładni ww. przepisów to dostrzeżona zostałaby istotna różnica pomiędzy zamiarem stałego pobytu w danej miejscowości a zamiarem jedynie czasowego w niej przebywania oraz skutki wynikające z różnic pomiędzy tymi pojęciami, w konsekwencji czego przy prawidłowej wykładni kwalifikacja czasowego pobytu wdanej miejscowości nie mieściłaby się w pojęciu posiadania w niej miejsca zamieszkania, co przy uwzględnieniu okoliczności, że E. Ł. przyjeżdżała do majątku G. kilka razy w roku, po czym wracała do swego miejsca zamieszkania na obecnym terytorium RP (a więc na Kresach przebywała jedynie czasowo) doprowadziłoby do odmiennego zastosowania ww. przepisów prawa materialnego, tj. wykluczającego posiadanie miejsca zamieszkania głównego lub dodatkowego w miejscu pobytów natury przemijającej (w tym przypadku w majętności w G.). W konsekwencji, przy prawidłowej wykładni i właściwym zastosowaniu ww. przepisów prawa materialnego w zaskarżonym wyroku nie zostałaby postawiona teza, że w rozpatrywanej sprawie doszło do błędnej wykładni i wadliwego zastosowania przez organ prawa materialnego - art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., co legło u podstaw zastosowania przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt ł lit. a) p.p.s.a.
Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, oraz w każdym wypadku zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Wniesiono także o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.
Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.
Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W niniejszej sprawie natomiast zarzuty postawione w ramach obydwu podstaw kasacyjnych pozostają ze sobą w ścisłym związku (wręcz czasami trudno oddzielić rekonstrukcję normy prawnej od kwestionowanych ustaleń faktycznych), wobec czego zostaną rozpoznane łącznie. Poza tym, zarzuty "procesowe" są następstwem przyjętego w skardze kasacyjnej sposobu rozumienia przesłanki domicylu, określonej w art. 2 pkt 1 ustawy z 2005 r., który to przepis pozostaje objęty zarzutem wadliwej wykładni i niewłaściwego zastosowania. Dlatego też ocenę zasadności skargi kasacyjnej wypada rozpocząć od zarzutu naruszenia prawa materialnego.
Istota sporu sprowadza się bowiem do kwestii spełnienia przez E. Ł., poprzedniczkę prawną skarżących i właścicielkę 1/2 udziału w majątku ziemskim w G., położonym poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, przesłanki domicylu określonej w art. 2 pkt 1 ustawy z 2005 r., stanowiącej jeden z warunków prawa do rekompensaty.
Przesłanka miejsca zamieszkania uregulowana w ustawie z 2005 r. swój obecny kształt zawdzięcza art. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2014 r., poz. 195), uchwalonej w wykonaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23 października 2012 r. SK 11/12, stwierdzającego niezgodność art. 2 pkt 1 ustawy z 2005 r., w jego ówczesnym brzmieniu, z art. 64 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim uzależnia prawo do rekompensaty od zamieszkiwania w dniu 1 września 1939 r. na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wykonując powyższy wyrok ustawodawca nie zrezygnował z domicylu jako przesłanki prawa do rekompensaty, jednak znacznie rozszerzył zakres pojęcia miejsce zamieszkania na byłym terytorium. Zrezygnował z konieczności zamieszkiwania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w konkretnym dniu, tj. w dniu 1 września 1939 r., oraz dopuścił możliwość powoływania się na wielość miejsc zamieszkania, co uwzględniało przedwojenny stan prawny istniejący na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wskutek dokonanej nowelizacji przepis art 2 pkt 1 ustawy z 2005 r. stanowi, że prawo do rekompensaty przysługuje właścicielowi nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli był w dniu 1 września 1939 r. obywatelem polskim i miał miejsce zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w rozumieniu przepisów:
a) art. 3 ustawy z dnia 2 sierpnia 1926 r. o prawie właściwym dla stosunków prywatnych wewnętrznych (Dz.U.101.580) lub
b) art. 24 Kodeksu Postępowania Cywilnego (Dz.U.1932.112.934), lub
c) § 3–10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 23 maja 1934 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Skarbu co do § 2 ust. 3–5, z Ministrem Spraw Wojskowych co do §§ 20, 21, 22, 24 ust. 3, § 49 ust. 1 i 2, § 55 i § 56 oraz z Ministrem Spraw Zagranicznych co do § 18 ust. 1 i 2, § 51 i § 55, o meldunkach i księgach ludności (Dz.U.54.489), dalej jako "rozporządzenie meldunkowe"
– oraz opuścił byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn, o których mowa w art. 1 ustawy z 2005 r., lub z tych przyczyn nie mógł na nie powrócić.
Wskutek powyższej nowelizacji ustawa z 2005 r. uznaje, że przesłanka domicylu zostaje spełniona, jeśli właściciel nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej miał na Kresach co najmniej dodatkowe miejsce zamieszkania. Nie budzi bowiem zastrzeżeń, że przepisy przedwojenne dopuszczały posiadanie nie tylko głównego miejsca zamieszkania ale także dodatkowych miejsc zamieszkania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, że posiadanie przez właściciela nieruchomości co najmniej jednego dodatkowego miejsca zamieszkania na byłym terytorium RP, w rozumieniu co najmniej jednej z ww. przedwojennych regulacji prawnych definiujących zagadnienie miejsca zamieszkania, przesądza o spełnieniu przesłanki domicylowej z art. 2 pkt. 1 ustawy z 2005 r. (vide: wyrok NSA z 21 sierpnia 2018 r. I OSK 2262/16; wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2022 r. I OSK 331/22, wyrok NSA z 13 lipca 2023 r. I OSK 255/20). Posiadanie miejsca zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w rozumieniu przedwojennych przepisów wskazanych w znowelizowanym art. 2 pkt 1 ustawy z 2005 r., nie oznacza konieczności kumulatywnego wypełnienia definicji miejsca zamieszkania w rozumieniu regulacji zawartych w tych aktach prawnych. Nie istnieje także konkurencyjność pomiędzy powyższymi podstawami prawnymi. Tym samym należy przyjąć, że jeżeli właściciel nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej wypełniał co najmniej jedną definicję głównego lub dodatkowego miejsca zamieszkania na Kresach, to potwierdzona zostaje przesłanka domicylowa znowelizowanego art. 2 pkt 1 ustawy zabużańskiej (vide: J.Forystek, Komentarz do ustawy o mieniu zabużańskim. Studium historyczno-prawne, LEX/el. 2020, uwagi do art. 2; wyrok NSA z 21 sierpnia 2018 r. I OSK 2262/16; wyrok NSA z 23 czerwca 2022 r. I OSK 331/22).
Z niekwestionowanych okoliczności faktyczne niniejszej sprawy wynika, że E. Ł. po wyjściu za mąż za J. Ł. zamieszkiwała w Bydgoszczy, a po śmierci ojca stała się współwłaścicielką majątku ziemskiego położonego w G., poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, który wcześniej regularnie (co najmniej kilka razy do roku) odwiedzała. Należy zatem odwołać się do definicji głównego oraz dodatkowego miejsca zamieszkania zawartych w ww. rozporządzeniu meldunkowym. Dla celów ustalenia składu ludności gminy w rozporządzeniu przyjęto, że osoby mające "rzeczywiste miejsce zamieszkania" w gminie, to osoby zajmujące w obrębie gminy mieszkania "wśród okoliczności, wskazujących na ześrodkowanie tam stosunków osobistych i gospodarczych" (§ 3 rozporządzenia meldunkowego). Definicja ta odpowiadała pojęciu głównego miejsca zamieszkania. Jednocześnie w § 9 rozporządzenia uregulowano zagadnienie ustalania dla celów meldunkowych miejsca zamieszkania w sytuacji wielości tych miejsc, przyjmując założenie, że w razie wielości miejsc zamieszkania trudno wskazać miejscowość, w której dana osoba ma "ześrodkowane" stosunki osobiste i gospodarcze. W takiej sytuacji rozporządzenie meldunkowe uznaje, że za miejsce zamieszkania "osoby, zwykle mieszkającej w dwóch lub więcej miejscowościach, będzie uważana stosownie do okoliczności jedna z tych miejscowości, a mianowicie ta, w której osoba interesowana posiada siedzibę główną, lub w której wykonywa główny swój zawód lub urząd, lub gdzie znajduje się jej majętność albo – o ile chodzi o małoletnich i niewłasnowolnych – gdzie znajduje się ich prawne miejsce zamieszkania". Tym samym rozporządzenie meldunkowe uznaje, że powyższe kategorie miejsc mogły pełnić funkcje zarówno głównego, jak i dodatkowego miejsca zamieszkania. Na gruncie art. 2 pkt. 1 ustawy z 2005 r. regulacja zawarta w § 9 rozporządzenia meldunkowego oznacza, że jeżeli właściciel nieruchomości pozostawionej na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej posiadał główne lub dodatkowe miejsce zamieszkania na tym terytorium w rozumieniu ww. przepisu, to spełniona zostaje przesłanka domicylowa, o której mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z 2005 r. Przyjmuje się przy tym, że na gruncie ww. przepisów wystarczające jest ustalenie, że określona osoba posiadała na Kresach "majętność", z którą zachowywała związek polegający na zamiarze stałego lub choćby czasowego w niej przebywania i który to związek został przerwany przez zdarzenia, o których mowa w art. 1 ustawy z 2005 r., doprowadzając do pozostawienia powyższej majętności poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w wyniku opuszczenia byłego terytorium państwa polskiego albo niemożności powrotu na nie (vide: J.Forystek, Komentarz do ustawy o mieniu zabużańskim. Studium historyczno-prawne, LEX/el. 2020, uwagi do art. 2; wyrok NSA z 21 sierpnia 2018 r. I OSK 2262/16; wyrok NSA z 23 czerwca 2022 r. I OSK 331/22). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela powyższe zapatrywanie.
Przedwojenny prawodawca w § 9 rozporządzenia meldunkowego, definiując pojęcie miejsca zamieszkania (głównego lub dodatkowego), odwołał się do konkretnych okoliczności faktycznych, które obiektywnie dla osoby postronnej są w stanie wskazać, że konkretna miejscowość jest miejscem prowadzenia spraw określonej osoby. Sytuacje te egzemplifikuje: miejsce siedziby głównej określonej osoby, miejsce wykonywania głównego zawodu lub sprawowania urzędu, a także miejsce położenia majętności.
Nie ma przy tym potrzeby odnoszenia się do wszystkich zakwestionowanych w skardze kasacyjnej argumentów Sądu I instancji zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, skoro Sąd I instancji nie kwestionował zasadniczych ustaleń organu i przyjął, że przed wybuchem wojny głównym miejscem zamieszkania poprzedniczki prawnej skarżących była Bydgoszcz, gdzie pracował jej mąż i gdzie przebywała ona przez co najmniej część roku. Podobnie wiarygodne są ustalenia organów, że podczas wojny głównym miejscem zamieszkania poprzedniczki prawnej skarżących był rodzinny majątek Babianka w dzisiejszym województwie lubelskim, z ewentualnym krótkim okresem zamieszkania w Lublinie. Niewątpliwy jest przy tym fakt, że we wrześniu 1939 r. poprzedniczka prawna skarżących przebywała także na byłym terytorium Rzeczypospolitej w będącym jej współwłasnością rodzinnym majątku w miejscowości G. Nie ulega przy tym wątpliwości, że w związku z zajęciem tych terenów przez Armię Czerwoną po dniu 17 września 1939 r. dalszy jej pobyt w tej miejscowości narażałby ją na poważnie niebezpieczeństwo.
Zauważyć jedynie dodatkowo należy, że w aktach sprawy znajdują się dwa archiwalne pisma procesowe adwokatów, które w sposób odmienny określają, kiedy E. Ł. faktycznie opuściła męża i zamieszkała w G.. Z pozwu J. Ł. o wydanie dziecka wynika, że małżonkowie przestali razem zamieszkiwać w lutym 1940 r., a ze skargi do Sądu Biskupiego o separację wynika, że E. Ł. już w 1937 r. "wyjechała od pozwanego i zamieszkiwała w domu swoich rodziców". W pewnym stopniu tę ostatnią wersję potwierdzają zeznania (oświadczenia) świadków, które organ uznaje za niewiarygodne. Biorąc pod uwagę okoliczności, z powodu których E. Ł. wnosiła o separację (zachowanie i charakter męża), wiarygodne wydaje się twierdzenie, że już w 1937 r. zamieszkała w G., tym bardziej, że w tym czasie jej ojciec już chorował i majątek, który przynosił dochody, wymagał nadzoru. Okoliczności podawane w pozwie o wydanie dziecka dotyczą zaś sytuacji po wybuchu wojny.
Wyjaśniona wyżej treść normy prawnej z art. 2 pkt 1 ustawy z 2005 r. determinuje ocenę zasadności zarzutów kasacyjnych podniesionych w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Z niekwestionowanych okoliczności sprawy wynika, że E. Ł., po tym jak z mężem wyprowadziła się z G. do Bydgoszczy, zachowała żywy związek z majątkiem na Kresach, którego po śmierci ojca w maju 1939 r. stała się współwłaścicielką, co wymagało też nadzoru, mimo że w majątku był zarządca. To zaś świadczy o związku miejsca zamieszkiwania z majętnością, w rozumieniu § 9 rozporządzenia meldunkowego.
Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.