I OSK 870/22

I OSK 870/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-03-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska
Monika Nowicka
Piotr Przybysz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6324 Rodzina   zastępcza,  pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Lu 726/21 - Wyrok WSA w Lublinie z 2021-12-09
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art,. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 61 § 4 w zw. z art. 10 § 1, art. 163
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2020 poz 821
art. 193 ust. 1 pkt 2, art. 194 ust. 1a
Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej - t.j.
Sentencja
Dnia 22 marca 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2023 r. na posiedzenie niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 726/21 w sprawie ze skargi J.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z 28 lipca 2021 r., nr SKO.II.41/637/PS/2021, w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, wyrokiem z 9 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 726/21, oddalił skargę.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Postanowieniem z 10 lutego 2017 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w [...] III Wydział Rodzinny i Nieletnich, w trybie zarządzenia tymczasowego, orzekł o umieszczeniu małoletniego K. D. w instytucjonalnej pieczy zastępczej – placówce opiekuńczo-wychowawczej typu socjalizacyjnego. Na mocy tego postanowienia małoletni K. D. został w dniu 10 lutego 2017 r. umieszczony w [...] Centrum Pomocy Dziecku i Rodzinie w [...].
Decyzją z 8 maja 2018 r. działający z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] odmówił odstąpienia od ustalenia Z. D. i J. B. (jako rodzicom) solidarnie opłaty za pobyt małoletniego K. D. w ww. placówce. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z 27 lipca 2017 r. Z kolei skarga J. B. na ww. decyzję organu odwoławczego została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 6 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 982/17.
Decyzją z 11 lipca 2018 r. organ I instancji ustalił Z. D. i J.B. solidarnie opłatę za pobyt małoletniego K. D. w [...] Centrum Pomocy Dziecku i Rodzinie w [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z 27 września 2018 r. Skarga J. B. na ww. decyzję organu odwoławczego została natomiast oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 9 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 909/18.
Decyzja organu pierwszej instancji z 11 lipca 2018 r. była kilkukrotnie zmieniana w związku ze zmianą wysokości średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówkach opiekuńczo-wychowawczych działających na terenie Miasta [...], określaną na każdy rok w drodze zarządzenia przez Prezydenta Miasta [...]. Mocą ostatniej jej ostatniej zmiany dokonanej decyzja organu pierwszej instancji z 25 lutego 2020 r. wysokość przedmiotowej opłaty ustalono na kwotę 5.810,16 zł miesięcznie.
Z dniem 1 stycznia 2021 r. [...] Centrum Pomocy Dziecku i Rodzinie w [...] zostało przekształcone w dwie odrębne placówki, tj. [...] Centrum Pomocy Dziecku i Rodzinie w [...] oraz [...] Centrum Pomocy Dziecku i Rodzinie Nr [...] w [...], w którym przebywa małoletni K. D.
W dniu 25 lutego 2021 r. Prezydent Miasta [...] wydał zarządzenie nr 987/21 w sprawie ustalenia średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w 2021 r. w placówkach opiekuńczo-wychowawczych działających na terenie Miasta [...]. Zarządzenie to zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego z 26 lutego 2021 r. pod poz. 938 i – zgodnie z jego § 5 – weszło w życie do dnia 1 marca 2021 r. Zgodnie z § 1 pkt 1 tego zarządzenia, średnie miesięczne wydatki przeznaczone na utrzymanie dziecka w 2021 r. w [...] Centrum Pomocy Dziecku i Rodzinie Nr [...] w [...] ustalono na kwotę 5.473,81 zł.
W tym stanie rzeczy działający z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] Starszy Inspektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] powołaną na wstępie decyzją z 12 marca 2021 r. zmienił własną decyzję z 11 lipca 2018 r. w części dotyczącej ustalonej w niej wysokości opłaty, w ten sposób, że na okres od dnia 1 marca 2021 r. do dnia 28 lutego 2022 r. opłatę za pobyt K. D. w [...] Centrum Pomocy Dziecku i Rodzinie Nr [...] w [...] ustalił na kwotę 5.473,81 zł miesięcznie.
Odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł J. B., zarzucając jej naruszenie przepisów art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. w związku z art. 193 ust. 1 pkt 2 ustawy oraz § 2 uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z 30 stycznia 2012 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub części odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstąpienia od ustalenia opłaty rodziców za pobyt dziecka w pieczy zastępczej (Dz. Urz. Woj. [...] poz. 1233), poprzez zaniechanie wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy przed wydaniem decyzji oraz wydanie decyzji bez analizy możliwości finansowych odwołującego się, związanych z poważnym ograniczeniem prowadzonej działalności gospodarczej z powodu pandemii koronawirusa. Odwołujący się wniósł na tej podstawie o uchylenie zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.
Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie znalazło podstaw do jego uwzględnienia i powołaną na wstępie decyzją ostateczną z 28 lipca 2021 r. (zaskarżoną w niniejszej sprawie) utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Mając na względzie zarzuty odwołania, zwłaszcza dotyczące braku zbadania sytuacji finansowej strony oraz rozważenia odstąpienia od ustalenia opłaty, organ odwoławczy podkreślił, że zaskarżona decyzja organu I instancji, wydana na podstawie art. 163 k.p.a. w związku z art. 194 ust. 1a ustawy, nie jest decyzją ustalającą opłatę za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, lecz decyzją o zmianie takiego rozstrzygnięcia, do podjęcia której organ pierwszej instancji był zobligowany ze względu na zmianę stanu prawnego wywołaną zarządzeniem nr 987/21 Prezydenta Miasta [...] z 25 lutego 2021 r., tj. zmianą wysokości średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Kwestia odstąpienia od ustalenia odpłatności stanowiła natomiast przedmiot postępowania poprzedzającego postępowanie o ustalenie opłaty (tj. postępowania zakończonego ostateczną decyzją Kolegium z 27 lipca 2017 r.).
Odnosząc się do zarzutu strony wskazującego na brak poinformowania jej o wszczęciu postepowania w niniejszej sprawie, Kolegium stwierdziło, że z akt sprawy wynika, iż pełnomocnik J. B. w toku postępowania odwoławczego został poinformowany o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do zebranych materiałów. W ocenie organu odwoławczego, stronie umożliwiono zatem czynny udział w postępowaniu. Organ podkreślił, ze strona nie skorzystała z tego uprawnienia i nie przedłożyła żadnych dodatkowych wyjaśnień i dokumentów.
Na opisaną wyżej decyzję J. B., reprezentowany przez adwokata, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W treści skargi skarżący podniósł następujące zarzuty wobec zaskarżonej decyzji:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 193 ust 1 pkt, 2 ustawy w zw. z § 2 ust 4 uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z 30 stycznia 2012 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub części odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstąpienia od ustalenia opłaty rodziców za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, poprzez jego niezastosowanie oraz bezpodstawne uznanie, że nie zaistniały przesłanki do odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej;
II. naruszenie przepisów postępowania mających istotnych wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy przed wydaniem zaskarżonej decyzji, w szczególności zaniechanie analizy możliwości finansowych skarżącego w związku z ilością osób pozostających na jego aktualnym utrzymaniu oraz ograniczeniem działalności gospodarczej ze względu na pandemię wirusa COVID-19 oraz uniemożliwienie skarżącemu ubiegania się o odstąpienie od ustalenia opłaty przed organem pierwszej instancji;
2) art. 61 § 4 k.p.a. poprzez niezawiadomienie skarżącego z urzędu o wszczęciu postępowania administracyjnego przez organ pierwszej instancji, co uniemożliwiło skarżącemu udział w postępowaniu w tym ubieganie się o odstąpienie od ustalenia opłaty oraz zgromadzenie stosownych dokumentów w tym zakresie.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazanie sprawy Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Rodzinie w [...] do ponownego rozpoznania.
Rozwijając zarzuty skarżący w uzasadnieniu skargi podniósł, że organ w uzasadnieniu decyzji nie wskazał podstaw rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, w szczególności nie przedstawił sposobu obliczenia opłaty. Ponadto nie zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w zakresie zmiany prawomocnej decyzji, co zobowiązany był uczynić, by umożliwić stronie udział w tym postępowaniu, a następnie - z urzędu lub na wniosek skarżącego - ponownie rozważyć jego możliwości zarobkowe i majątkowe oraz zweryfikować jego aktualną sytuację rodzinną.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Powołanym na wstępie wyrokiem z 9 grudnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę. Uznał, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta Miasta [...] z a 12 marca 2021 r. nie naruszają prawa.
Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją jest zmiana decyzji Prezydenta Miasta [...] 11 lipca 2018 r. w przedmiocie ustalenia skarżącemu J. B. oraz Z.D. solidarnie opłaty za pobyt małoletniego K. D. w placówce opiekuńczo-wychowawczej, w części dotyczącej wysokości ustalonej opłaty.
Zgodnie z art. 193 ust. 1 pkt 2 ustawy za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym - w przypadku umieszczenia dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym. Powyższą opłatę rodzice ponoszą od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej (art. 193 ust. 1a). Opłatę tę ustala, w drodze decyzji, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka, placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym (art. 194 ust. 1). Średnie miesięczne wydatki przeznaczone na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej są natomiast ustalane przez starostę, a w przypadku regionalnych placówek opiekuńczo-terapeutycznych oraz interwencyjnych ośrodków preadopcyjnych przez marszałka województwa, i ogłaszane odpowiednio przez starostę lub marszałka województwa w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie później niż do dnia 31 marca danego roku (art. 196 ust. 3)
Stosownie zaś do art. 194 ust. 1a ustawy, będącego materialnoprawną podstawą rozstrzygnięć podjętych w niniejszym postepowaniu, jeżeli zmianie uległy okoliczności mające wpływ na wydanie decyzji administracyjnej dotyczącej opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1, w szczególności zmianie uległa wysokość przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81, albo średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym, starosta może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną dotyczącą tej opłaty.
Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że wysokość opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, ciążącej solidarnie na rodzicach dziecka, w przypadku dziecka umieszczonego w placówce opiekuńczo-wychowawczej determinowana jest wysokością średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w danej placówce. Wysokość owych wydatków ustala corocznie właściwy miejscowo starosta, przy czym należy zaznaczyć, że w miastach na prawach powiatu (a takim jest [...]) funkcję tę sprawuje prezydent miasta.
W związku z powyższym nie może, zdaniem Sądu I instancji, budzić wątpliwości, że ewentualna zmiana wysokości średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w danej placówce opiekuńczo-wychowawczej, stanowi podstawę do zmiany, w trybie art. 194 ust. 1a ustawy, wysokości opłaty za pobyt dziecka w owej placówce, nałożonej solidarnie na jego rodziców. Sąd wojewódzki podkreślił, że decyzja wydawana na podstawie powyższego przepisu, ma charakter decyzji związanej. W tym zakresie organ nie dysponuje luzem decyzyjnym i możliwością samodzielnego kształtowania treści rozstrzygnięcia, a zatem nie podejmuje jej w warunkach uznania administracyjnego. Wydanie przedmiotowej decyzji oczywiście musi być poprzedzone przeprowadzeniem niezbędnego postępowania dowodowego. Zakres tego postępowania jest ograniczony i sprowadza się wyłącznie do ustalenia, czy zaistniała okoliczność uzasadniająca uruchomienie tego postępowania administracyjnego (por. S. Nitecki, A. Wilk, Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Komentarz – uwagi do art. 194, opubl. WK 2016).
W niniejszej sprawie bezsporne pozostaje, że małoletni K.D. jest synem Z. D. oraz skarżącego J. B. (z akt sprawy wynika, że ojcostwo skarżącego zostało ustalone wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] z 19 stycznia 2012 r. sygn. akt [...]). Nie jest także kwestionowane, że K. D. od 10 lutego 2017 r. przebywa w [...] Centrum Pomocy Dziecku i Rodzinie w [...] (od 1 stycznia 2021 r. w wyodrębnionym z tej placówki Chełmskim Centrum Pomocy Dziecku i Rodzinie Nr [...] w [...]). Poza sporem jest również to, że Prezydent Miasta [...] decyzją z 11 lipca 2018 r. ustalił Z. D. i J.B. solidarnie opłatę za pobyt K. D. w [...] Centrum Pomocy Dziecku i Rodzinie w [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z 27 września 2018 r., nr SKO.II.41/609/PS/2018, i jako ostateczna funkcjonuje w obrocie prawnym. Ponadto decyzja ta była już kilkukrotnie zmieniana w zakresie wysokości ustalonej nią opłaty. Wskutek jej ostatniej zmiany w tym zakresie, poprzedzającej zaskarżoną decyzję, tj. zmiany orzeczonej decyzją organu pierwszej instancji z 25 lutego 2020 r. (k. 56 akt adm. I inst.), opłata za pobyt K. D. ww. placówce obowiązywała w wysokości 5.810,16 zł miesięcznie.
W dniu 1 marca 2021 r. weszło w życie zarządzenie nr 987/21 Prezydenta Miasta [...] z 25 lutego 2021 r., wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 196 ust. 3 ustawy, ustalające wysokość średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w 2021 r. w placówkach opiekuńczo-wychowawczych działających na terenie Miasta [...], w tym w [...] Centrum Pomocy Dziecku i Rodzinie Nr [...] w [...], w którym przebywa syn skarżącego. Wysokość miesięcznych wydatków na pobyt dziecka w tej placówce została, mocą powołanego zarządzenia, ustalona na kwotę 5.473,81 zł miesięcznie (§ 1 pkt 3), a zatem w wysokości różniącej się od wysokości opłaty ciążącej do tej pory na rodzicach K. D.
Zmiana stanu prawnego wywołana powyższym zarządzeniem obligowała zatem Prezydenta Miasta [...] do zmiany, w trybie art. 194 ust. 1a ustawy, własnej decyzji z 11 lipca 2018 r. w zakresie wysokości ustalonej nią opłaty, poprzez ustalenie przedmiotowej opłaty na okres obowiązywania ww. zarządzenia (tj. od 1 marca 2021 r. do 28 lutego 2022 r.) w kwocie adekwatnej do jego treści, tj. w wysokości 5.473,81 zł miesięcznie. Nie sposób przy tym nie zauważyć, że zmiana ta ma charakter korzystny dla osób solidarnie zobowiązanych do ponoszenia przedmiotowej opłaty, w tym skarżącego, albowiem zmniejsza jej dotychczasową wysokość.
Zdaniem Sądu I instancji, organy orzekające w sprawie zachowały wymogi określone w art. 7 i art. 77 k.p.a. i prawidłowo ustaliły wszystkie istotne dla jej rozstrzygnięcia okoliczności. Uzasadnienia podjętych decyzji spełniają natomiast wymogi przewidziane w art. 107 § 3 k.p.a. O naruszeniu ww. przepisów postępowania nie może natomiast świadczyć brak poczynienia przez organy ustaleń w zakresie aktualnej sytuacji finansowej bądź rodzinnej skarżącego i - co za tym idzie - brak rozważenia zasadności odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt K. D. w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Należy zauważyć, że zasadność odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, ze swej istoty może być badana jedynie przed wydaniem decyzji o ustaleniu tej opłaty. W niniejszej sprawie kwestia ta była przedmiotem odrębnego postępowania, przeprowadzonego przed wszczęciem postępowania o ustalenie opłaty, a zakończonego ostateczną i prawomocną decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z 17 lipca 2017 r., utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji z 8 maja 2017 r. o odmowie odstąpienia od ustalenia opłaty. To właśnie wynik tego postępowania przesądził zresztą o wydaniu zmienionej decyzji z dnia 11 lipca 2018 r. o ustaleniu opłaty. Wobec faktu, iż decyzja ta została już wydana i jako ostateczna funkcjonuje w obrocie prawnym, sytuacja finansowa bądź osobista skarżącego może być przedmiotem badania jedynie w ewentualnym postępowaniu o umorzenie lub rozłożenia na raty kwoty należnej od skarżącego za pobyt K. D. w pieczy zastępczej, przy czym wszczęcie postepowania w takim przedmiocie uzależnione jest od złożenia stosownego wniosku przez stronę. Kwestie te nie mogły być natomiast przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu, albowiem nie mogły mieć wpływu na treść podjętej w trybie art. 194 ust. 1a ustawy decyzji o zmianie wysokości opłaty, która – co należy ponownie podkreślić – ma charakter decyzji związanej, której treść determinowana jest wyłącznie okolicznościami mającymi wpływ na wysokość już ustalonej opłaty.
Sąd wojewódzki nadto stwierdził, że zamierzonego skutku w postaci uwzględnienia skargi nie może tez odnieść zarzut dotyczący naruszenia w niniejszym postepowaniu przez organ I instancji art. 61 § 4 k.p.a., aczkolwiek nie jest on całkowicie pozbawiony podstaw. Akta sprawy potwierdzają bowiem stanowisko skarżącego, że nie został on przez organ I instancji zawiadomiony o wszczęciu z urzędu przedmiotowego postepowania w sprawie zmiany decyzji z 11 lipca 2018 r. Co więcej, z akt sprawy wynika – co należy dostrzec z urzędu – że organ I instancji naruszył również art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów (wymóg ten spełnił dopiero organ odwoławczy). Należy jednak zauważyć, że naruszenie wynikającego z art. 61 § 4 k.p.a. obowiązku zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania, winno być zawsze oceniane w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego konkretnej sprawy administracyjnej, a nie zawsze naruszenie art. 61 § 4 k.p.a. jest takim naruszeniem tego przepisu, które powoduje konieczność uchylenia decyzji. Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, skutkujące wpływem na byt prawny decyzji, dotyczy tylko takich czynności, które miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. W każdej indywidualnej sprawie strona zobowiązana jest wykazać, że między brakiem zawiadomienia o wszczęciu postępowania, a treścią decyzji administracyjnej zachodził jakikolwiek związek przyczynowy (por. wyrok WSA w Warszawie z 4 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1919/20, LEX nr 3190535). Podobnie należy oceniać wagę naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. polegającego na braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. W konsekwencji uznać należy, że każdorazowo naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, wyrażonej w powyższych przepisach, może skutkować uchyleniem decyzji jedynie wówczas, gdy strona wykaże, że uchybienie to uniemożliwiło jej dokonanie konkretnej czynności dowodowej (por. wyrok NSA z 22 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 431/12, LEX nr 1145527).
Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności niniejszej sprawy sąd I instancji stwierdził, że skarżący nie wykazał, jakoby naruszenie przez organ I instancji powyższych wymogów procesowych uniemożliwiło mu dokonanie czynności dowodowej mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Skarżący, jako skutek wytkniętego uchybienia w postaci braku zawiadomienia o wszczęciu postępowania, wskazał bowiem wyłącznie uniemożliwienie mu ubiegania się o odstąpienie od ustalenia opłaty oraz zgromadzenia stosownych dokumentów w tym zakresie. Skoro jednak – jak już wyżej wskazano – kwestia ewentualnego odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt K. D. w placówce opiekuńczo-wychowawczej, nie mogła być badana w niniejszym postepowaniu, nie sposób uznać, by uchybienie to mogło mieć choć potencjalny wpływ na treść zapadłych w sprawie decyzji, a tylko wówczas - w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. – dawałoby ono podstawę do uwzględnienia skargi.
Na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wniósł J. B., reprezentowany przez adwokata, zaskarżając go w całości i zarzucając mu:
I. Naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: art. 193 ust. 1 pkt 2 ustawy o wspieraniu rodziny w systemie pieczy zastępczej w zw. z § 2 ust. 4 Uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z 30 stycznia 2012 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub części, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstąpienia od ustalenia opłaty rodziców za pobyt dziecka w pieczy zastępczej (Dz.U. Woj. [...] poz. 1233) poprzez jego niezastosowanie oraz bezpodstawne uznanie, że niepowiadomienie skarżącego o toczącym się postępowaniu administracyjnym oraz uniemożliwienie mu czynnego udziału w sprawie, nie pozbawiło go możliwości o ubieganie się o odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej,
II. Naruszenie przepisów postępowania mających istotnych wpływ na wynik sprawy tj. art. 61 § 4 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że niezawiadomienie skarżącego z urzędu o wszczęciu postępowania administracyjnego przez organ pierwszej instancji oraz uniemożliwienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu w tym ubieganie się o odstąpienie od ustalenia opłaty oraz zgromadzenie stosownych dokumentów w tym zakresie nie jest podstawą do uchylenie zaskarżonych decyzji.
Na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Strona przeciwna nie złożyła odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego została oddalona.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a.
Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.
Skarżący zarzuca, że Sąd I instancji naruszył art. 61 § 4 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że niezawiadomienie skarżącego z urzędu o wszczęciu postępowania administracyjnego przez organ pierwszej instancji oraz uniemożliwienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu w tym ubieganie się o odstąpienie od ustalenia opłaty oraz zgromadzenie stosownych dokumentów w tym zakresie nie jest podstawą do uchylenie zaskarżonych decyzji.
Przepis art. 61 § 4 k.p.a. stanowi, że o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Przepis art. 10 § 1 k.p.a. stanowi natomiast, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
Należy w tym miejscu wskazać, że o skuteczności zarzutów przepisów postępowania nie decyduje każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny (zob. np. wyrok NSA z 5 listopada 2019 r., II FSK 3864/17).
Trafnie zauważył Sąd I instancji, że każdorazowo naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, wyrażonej w art. 10 § 1 oraz w art. 61 § 4 k.p.a., może skutkować uchyleniem decyzji jedynie wówczas, gdy strona wykaże, że uchybienie to uniemożliwiło jej dokonanie konkretnej czynności dowodowej (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2012 r., sygn. akt II GWSK 431/12, LEX nr 1145527).
Skarżący nie wskazał w skardze kasacyjnej, w jaki sposób naruszenie powyższych przepisów postępowania pozbawiło go możności dokonania konkretnej czynności dowodowej. Stwierdził, że nawet aktywny udział skarżącego na etapie postępowania odwoławczego uniemożliwił mu ubieganie się o odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy społecznej, gdyż opłata została już ustalona przez organ I instancji. Argument ten nie mógł jednak odnieść skutku w postaci uwzględnienia skargi kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie powstała bowiem sytuacja, gdy decyzją z 8 maja 2018 r. działający z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] odmówił odstąpienia od ustalenia Z. D. i J. B. (jako rodzicom) solidarnie opłaty za pobyt małoletniego K.D. w ww. placówce. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z 27 lipca 2017 r. Z kolei skarga J. B. na ww. decyzję organu odwoławczego została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 6 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 982/17. W konsekwencji została wydana w dniu 11 lipca 2018 r. decyzja o ustaleniu opłaty, utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z 27 września 2018 r.; skarga J. B. na ww. decyzję organu odwoławczego została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 9 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Lu 909/18, a ponadto – jak Sądowi wiadomo z urzędu – skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem NSA z 6 grudnia 2022 r., I OSK 2636/19. Powyższe oznacza, że niezasadne jest oczekiwanie skarżącego odstąpienia przez organy od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy społecznej, bowiem opłata ta została już ustalona prawomocną decyzją. Jego ewentualne wnioski dowodowe mające doprowadzić do odstąpienia przez organy od ustalenia opłaty nie miały zatem znaczenia dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy.
Zarzut naruszenia art. 61 § 4 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. jest zatem niezasadny.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego należy wskazać, że zgodnie z art. 193 ust. 1 pkt 2 ustawy o wspieraniu rodziny w systemie pieczy zastępczej za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym - w przypadku umieszczenia dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym. Przepis ten nie normuje problematyki odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy społecznej, zatem nie mógł on zostać naruszony poprzez jego niezastosowanie w kontekście zawartej w skardze kasacyjnej argumentacji wskazującej na to, że w wyniku jego niezastosowania skarżący został pozbawiony możliwości o ubieganie się o odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej.
Należy również zauważyć, że materialnoprawną podstawą rozstrzygnięć podjętych w niniejszym postępowaniu jest art. 194 ust. 1a ustawy o wspieraniu rodziny w systemie pieczy zastępczej, a nie art. 193 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Zgodnie z art. 194 ust. 1a tej ustawy, jeżeli zmianie uległy okoliczności mające wpływ na wydanie decyzji administracyjnej dotyczącej opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1, w szczególności zmianie uległa wysokość przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81, albo średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym, starosta może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną dotyczącą tej opłaty.
Strona skarżąca kasacyjnie zarzuca również naruszenie § 2 ust. 4 uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 30 stycznia 2012 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub części odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstąpienia od ustalenia opłaty rodziców za pobyt dziecka w pieczy zastępczej (Dz.Urz. Woj. [...] z 2012 r., poz. [...]). Przepis ten stanowi, że w przypadku, gdy rodzic dziecka jest niepełnoletni, odstępuje się od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej do czasu uzyskania przez rodzica biologicznego pełnoletności. Niewątpliwie przepis ten nie został naruszony w rozpoznawanej sprawie.
Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 259).