I OSK 87/25

I OSK 87/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Chaciński /sprawozdawca/
Krzysztof Sobieralski /przewodniczący/
Monika Nowicka
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
659
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
IV SAB/Wa 285/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-10-22
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149 § 1 pkt 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2024 r. sygn. akt IV SAB/Wa 285/24 w sprawie ze skargi S. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 października 2024 r. IV SAB/Wa 285/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie ustalenia odszkodowania:
1. zobowiązał Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia odszkodowania, w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;
2. stwierdził, że Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania, o którym mowa w pkt 1 wyroku;
3. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
4. przyznał od Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz S. K. sumę pieniężną w wysokości 20.000 złotych;
5. wymierzył Prezydentowi Miasta Stołecznego Warszawy grzywnę w wysokości 3.000 złotych;
6. zasądził od Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz S. K. kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Skargę kasacyjna od powyższego wyroku złożył Prezydent m. st. Warszawy. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
1) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że Prezydent m.st. Warszawy dopuścił się przewlekłości postępowania, w sytuacji kiedy sprawa była zawieszona, a w okresie braku zawieszenia postępowania organ podejmował liczne, celowe czynności w sprawie;
2) art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji kiedy w ogóle nie doszło do przewlekłości postępowania, a nawet w przypadku uznania, że doszło do przewlekłości postępowania, to była ona usprawiedliwiona i nie miała charakteru rażącego, albowiem postępowanie było zawieszone, a w okresie braku zawieszenia postępowania organ podejmował liczne, a przy tym celowe czynności w sprawie;
3) art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez wymierzenie Prezydentowi m.st. Warszawy grzywny i przyznanie od Prezydenta m.st. Warszawy sumy pieniężnej na rzecz skarżącego, które powinny być zastosowane jedynie w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, w sytuacji gdy niniejsza sprawa nie miała takiego charakteru;
4) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez istotne wady uzasadnienia polegające na błędnym opisie stanu faktycznego i prawnego sprawy i uznaniu, że organ przekroczył terminy załatwienia sprawy ponad 100 krotnie, a w następstwie błędne uznanie, że przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie Prezydentowi m.st. Warszawy grzywny i przyznanie od Prezydenta m.st. Warszawy rażąco wysokiej sumy pieniężnej na rzecz skarżącego.
Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie organ wniósł o:
- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi,
- w przypadku uznania, że nie zachodzą przesłanki do wydania wyroku reformatoryjnego, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,
- zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych,
- rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na wstępie należy przypomnieć, że stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Skarga kasacyjna okazała się być pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Z tego względu w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, elementy te zawiera uzasadnienie Sądu I instancji. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną.
W niniejszej sprawie zarzucono naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa procesowego, poprzez błędne przyjęcie, że organ przewlekle prowadził postępowanie w sprawie, a dalej, że przewlekłość organu miała charakter rażącego naruszenia prawa i uzasadniała wymierzenie grzywny oraz przyznanie sumy pieniężnej.
Istotne dla sprawy były podniesione w skardze kasacyjnej dwa elementy: po pierwsze skarżący kasacyjnie Prezydent kwestionuje, że dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, bowiem sprawa była zawieszona, a po drugie w momencie kiedy nie była zawieszona, podejmował liczne i celowe czynności w celu jej załatwienia, dlatego niezasadne było wymierzenie grzywny oraz przyznanie sumy pieniężnej.
Z twierdzeniami skarżącego kasacyjnie nie można się zgodzić.
Zauważyć należy, że Sąd I instancji słusznie zwrócił uwagę, za organem, że w nieniniejszym postępowaniu mieliśmy do czynienia z niecelowym i sprzecznym z prawem zawieszeniem postępowania administracyjnego, co już samo w sobie może prowadzić w rezultacie do uznania, że postępowanie jest prowadzone przewlekle. Tytułem wyjaśnienia Prezydent m.st. Warszawy bezzasadnie przewlekał bowiem postępowanie przez ponad 10 lat, nie rozpoznając wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 367 m2 z obrębu [...], powstałą z podziału działki ew. nr [...], uregulowaną w księdze wieczystej nr [...], położoną w dzielnicy Targówek m.st. Warszawy przy ul. W. i przejętej z mocy prawa na rzecz m. st. Warszawy na podstawie decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 12 grudnia 2012 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Skutkowało to otwarciem 30-dniowego terminu na wydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za nieruchomość, o którym mowa w art. 12 ust. 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (ZRID). W dniu 19 lutego 2013 r. zostało wszczęte przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy postępowanie administracyjne, które powinno doprowadzić do wydania decyzji administracyjnej o ustaleniu i wypłacie odszkodowania. Postępowanie to powinno - co do zasady - zakończyć się poprzez wydanie decyzji administracyjnej w terminie przewidzianym w art. 12 ust. 4b ZRID. W niniejszej sprawie jest bezsporne, że postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania do dnia wydania zaskarżonego wyroku (22 października 2024 r.) nie zostało przez Prezydenta m.st. Warszawy załatwione. Determinowało to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do uznania skargi na przewlekłość organu za uzasadnioną. Sąd I instancji wskazał, że nie tylko samo bezzasadne zawieszenie postępowania miało na to wpływ, ale także działania Prezydenta, które z punktu widzenia szybkiego załatwienia sprawy okazały się być niecelowe.
Stanowisko Sądu I instancji zasługuje w pełni na aprobatę, bowiem odnosząc się najpierw do niezasadnego zawieszenia postępowania wyjaśnić należy "Zawieszenie postępowania stanowi odstępstwo od zasady ciągłości postępowania oraz godzi w zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Dlatego też uzasadnione jest zastosowanie w tym przypadku wykładni systemowej, funkcjonalnej i celowościowej art. 97 § 2 k.p.a. poprzez dopuszczenie, w ramach kontroli postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, weryfikacji legalności zawieszenia tego postępowania. (...) Skoro organ administracji ma obowiązek podjąć zawieszone postępowanie, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, to tym bardziej ma taki obowiązek, gdy w rzeczywistości nie było powodów do zawieszenia" (zob. wyrok NSA z 15.06.2023 r. II OSK 2196/20, LEX nr 3575635). W tej sprawie natomiast, jak wynika z niezakwestionowanych ustaleń Sądu I instancji, wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania został złożony, postanowieniem z 10 października 2023 r. Nr 652/2023 Wojewoda Mazowiecki po rozpatrzeniu zażalenia S.K. na postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy z 15 maja 2023 r. odmawiające podjęcia zawieszonego postępowania, uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, co w konsekwencji prowadziło do podjęcia zawieszonego postępowania postanowieniem Prezydenta m. st. Warszawy z 19 lutego 2024 r.
Kolejno dla stwierdzenia przewlekłości organu ma znaczenie fakt, z jakich powodów postępowanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy przewlekłość została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Okoliczności, jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów mają znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona przewlekłość miała charakter kwalifikowany, tj. czy nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniom autorki skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy w rozpoznawanej sprawie pozostawał bierny, oraz że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Okoliczności prezentowane przez organ nie usprawiedliwiają tak długiego okresu niezałatwienia sprawy. Przede wszystkim wskazano, że postanowienie z 6 lutego 2014 r. nr 26/GK/SP/IV/2014, którym Prezydent m.st. Warszawy z urzędu zawiesił postępowanie administracyjne do czasu rozstrzygnięcia postępowania sądowego, mającego na celu uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym było bezpodstawne. Nadto wykazano, że skoro organ miał wątpliwości, co do określenia podmiotów uprawnionych do odszkodowania, powinien ustalić na podstawie materiału dowodowego, czy ostrzeżenia wpisane do księgi wieczystej dotyczą działki ew. nr [...] będącej przedmiotem niniejszego postępowania oraz jakim obecnie działkom odpowiadają działki wskazane w ostrzeżeniach. Nie było bowiem w tej sytuacji podstaw do zawieszenia postępowania, gdyż nie jest istotą postępowania o ustalenie odszkodowania w trybie ZRID, regulowanie stanu prawnego działek sprzed daty wejścia w życie ZRID. Kolejno, skoro nie było podstaw do zawieszenia postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy, to Prezydent m.st. Warszawy mógł wydać rozstrzygnięcie odszkodowawcze dużo wcześniej.
Jeśli zaś chodzi o orzeczenie w przedmiocie charakteru przewlekłości, to wypada zważyć, iż zostało ono pozostawione uznaniu sądu orzekającego, gdyż ustawa nie zakreśla kryteriów, jakie przesądzają o tym, czy przewlekłość rażąco narusza prawo czy też nie. Uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Skuteczne zakwestionowanie poprawności rozumowania sądu w tej materii może nastąpić wówczas, gdy kryteria te zostały naruszone, bądź wówczas, gdy pominięto istotne okoliczności faktyczne lub prawne, a więc gdy doszło do przekroczenia granic uznania, które prowadzi do niepożądanej dowolności. W orzecznictwie akcentuje się, że użyte w przepisie art. 149 § 1 p.p.s.a. pojęcie "z rażącym naruszeniem prawa", jakkolwiek nie może być tożsame z interpretacją tego zwrotu zawartego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., choć ma identyczne brzmienie i w obu wypadkach chodzi o istotne uchybienie obowiązującemu przepisowi prawa, to jednak pozwala na pewne uogólnienia właściwe dla ich obu. Poza tym wskazuje się szereg przypadków rażącej przewlekłości, do których zalicza się zwykle zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w ilości spraw do załatwienia przez organ, ani w ilości wniosków procesowych składanych przez strony (p. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 stycznia 2014r., sygn. akt II OSK 2426/13 i z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 3059/12).
Sformułowanie "rażące" oznacza działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną (por. wyroki NSA z: 30 stycznia 2014 r. I OSK 2563/13; 17 listopada 2015 r. II OSK 652/15). Kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie przewlekłości prowadzenia postępowania przez organ do naruszającej prawo w sposób rażący, jest więc oczywistość i drastyczność naruszenia prawa, przy jednoczesnym braku racjonalnego uzasadnienia tego naruszenia (por. wyrok NSA z 10 marca 2021 r. II OSK 1610/20; wyrok NSA z 27.06.2023 r. III OSK 4497/21, LEX nr 3591520).
Kolejno Europejski Trybunału Praw Człowieka (ETPC) wielokrotnie stwierdzał, że przedłużające się postępowanie administracyjne stanowi naruszenie przez Polskę art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (por. np. sprawa Fuchs przeciwko Polsce, skarga nr 33870/96, wyrok z 11 lutego 2003 r. i sprawa Beller przeciwko Polsce, skarga nr 51837/99 wyrok z 1 lutego 2005 r.). Otóż w swoim orzecznictwie ETPC przyjmuje, że istnieje silne domniemanie, że nadmierna długość postępowania powoduje szkodę moralną (por. sprawa Scordino przeciwko Włochom, 36813/97 wyrok z dnia 29 marca 2006 r.). Jest to co prawda domniemanie możliwe do obalenia, jednak to nie skarżący ma wykazywać fakt poniesienia określonego uszczerbku i jego rozmiary, lecz ciężar wykazania, że uszczerbek taki nie powstał, obciąża podmiot wykonujący władztwo publiczne, jeśli kwestionuje on zasadność roszczeń skarżącego w tym zakresie. Oznacza to, że sąd administracyjny odstępując od przyznania skarżącemu sumy pieniężnej obowiązany jest wyjaśnić, jaki to wyjątkowo uzasadniony przypadek zaistniał, żeby uznać za uzasadnione odstąpienie od zastosowania tego środka (por. wyroki NSA: z 11 maja 2018 I OSK 2230/17; z 10 listopada 2022 r. III OSK 2036/21; z 7.12.2022 r. I OSK 2173/21, LEX nr 3482536).
Wprowadzenie obowiązku przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej jest związane z wielokrotnie wytykaną Polsce przez ETPC wadliwością stosowania instytucji przyznania sumy pieniężnej. Trybunał wymaga bowiem oprócz urzędowego przyznania, że doszło do przewlekłości i podjęcia działań przyspieszających postępowanie, także zapewnienia skarżącemu słusznej i adekwatnej do okoliczności danej sprawy rekompensaty za naruszenie prawa do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie (por. np. sprawa Jagiełło przeciwko Polsce, skarga nr 59738/00, wyrok z 23 stycznia 2007 r., sprawa Rutkowski i inni przeciwko Polsce, wyrok z 7 lipca 2015).
Jak słusznie dostrzegł Sąd I instancji, na co już wyżej zwrócono uwagę, to jakkolwiek w sprawie podejmowano pewne czynności procesowe, to nie zmierzały one bezpośrednio do zakończenia sprawy, a stan ten trwał nadmiernie długo. Sąd I instancji wskazywał tu na okres zarówno przed zawieszeniem postępowania, a także na czas po jego podjęciu. Skarga kasacyjna nie zdołała podważyć poglądu o naruszeniu prawa, wynikającego z oceny całokształtu okoliczności sprawy i skutecznie zanegować argumentów przytoczonych na jego uzasadnienie. Nie zdołała więc dowieść przekroczenia granic uznania sądowego w zakresie przyjęcia rażącego naruszenia prawa tą przewlekłością. Ta konkluzja uzasadniała wymierzenie grzywny i sumy pieniężnej, a która również ma swe oparcie w uznaniowej ocenie Sądu I instancji.
Biorąc pod uwagę powyższe zarzuty naruszenia art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a oraz art. 149 § 2 p.p.s.a. nie mogły znaleźć usprawiedliwienia.
Końcowo należy jedynie zaznaczyć, że w okolicznościach tej sprawy nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tą normą procesową, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010, nr 3, poz. 39) podkreślono, że podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Uzasadnienie wyroku winno umożliwiać kontrolę instancyjną rozumowania sądu pierwszej instancji. Kontrolowany wyrok zawiera powyższe elementy, stąd też zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za bezzasadny. Za pomocą tego zarzutu nie można natomiast podważać ustaleń faktycznych ani ocen prawnych przyjętych przez Sąd I instancji, do czego w istocie zmierza ten zarzut w niniejszej skardze kasacyjnej.
W konsekwencji czego skarga ta nie mogła odnieść skutku, co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., ją oddalił.