I OSK 869/24

I OSK 869/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Chaciński /sprawozdawca/
Monika Nowicka /przewodniczący/
Piotr Przybysz
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1535/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-11-28
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 105 § 1, art. 157 § 1, art. 28
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 1535/23 w sprawie ze skargi W. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2023 r. nr DAP-WPK-727-1-406/2022/ICh w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 listopada 2023 r. I SA/Wa 1535/23, oddalił skargę W. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 7 czerwca 2023 r. nr DAP-WPK-727-1-406/2022/ICh w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. B. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niedokonanie wszechstronnych ustaleń w sprawie, nie odniesienie się do wszelkich zarzutów skargi, w tym naruszenia przez organ art. 105 § 1 k.p.a., 157 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., czy też przepisów Konstytucji RP, tym samym nierozpoznanie istoty sprawy, pominięcie zarzutów wskazanych w skardze oraz okoliczności podniesionych na rozprawie w dniu 28 listopada 2023 r., w szczególności w zakresie przedstawienia ewidentnego dowodu świadczącego o prawie własności skarżącego do nieruchomości stanowiących przedmiot decyzji komunalizacyjnej, tym samym posiadania przymiotu strony uprawnionej do domagania się stwierdzenia nieważności tej decyzji oraz wydaniu decyzji komunalizacyjnej z bezwzględnym naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. w okolicznościach, w których Skarb Państwa nie był właścicielem nieruchomości;
2. art. 153 p.p.s.a. poprzez jego nieprawidłową wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny jest związany wyrokiem NSA z 30 sierpnia 2019 r. zapadłym w sprawie I OSK 2744/17 w postępowaniu wznowieniowym w przedmiocie przyznania skarżącemu przymiotu strony w sprawie komunalizacji spornej nieruchomości, podczas gdy:
a) zgodnie z doktryną i orzecznictwem związanie organów i sądów dotyczy konkretnego postępowania do czasu ostatecznego zakończenia sprawy, tymczasem sprawa niniejsza jest nową sprawą, toczącą się i rozstrzyganą przez inne organy;
b) niniejsza sprawa dotyczyła stwierdzenia nieważności decyzji, a zatem przedmiot postępowania był inny niż w postępowaniu I OSK 2744/17, co doprowadziło do pominięcia przez sąd, że zasada wynikająca z art. 153 p.p.s.a. musi być stosowana z dużą ostrożnością, również w sprawie późniejszej, w której pojawia się kwestia już uprzednio oceniona. Sąd orzekający w niniejszej sprawie powinien prawidłowo przyjąć zakres związania poprzednio wydanym wyrokiem, podczas gdy zbyt pochopnie uznał, że nie może dokonać oceny we wskazanym zakresie;
c) w niniejszym postępowaniu uczestniczyły inne strony niż w postępowaniu toczącym się pod sygn. akt I OSK 2744/17;
d) na przestrzeni od wydania wyroku z 30 sierpnia 2019 r. zmieniła się wykładnia prawna, czego przykładem jest wyrok NSA z 11 lipca 2023 r. I OSK 68/22;
e) ujawniły się nowe okoliczności, które nie były przedmiotem rozważania w postępowaniu wznowieniowym, albowiem skarżący podniósł, że z uwagi na powierzchnię pozostałych w spadku po S. B. nieruchomości, tj. udziałów w nieruchomościach stanowiących przedmiot decyzji komunalizacyjnej - pierwotnie o nr geod. [...] i [...], a następnie o nr geod. [...] i [...] o łącznej powierzchni ogólnej [...] ha, czyli łącznej powierzchni [...] ha - nie stanowiły gospodarstwa rolnego w rozumieniu definicja gospodarstwa rolnego oraz nieruchomości rolnej wynikała z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28.11.1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz. U. nr 45, poz. 304) - wydanego na podstawie art. 160 § 3, art. 165, 215, 218, 1064, 1068 § 2, 1074,1076 i 1085 kodeksu cywilnego, co wynika bezpośrednio z przedłożonego pisma ze Starostwa Powiatowego z 21 lutego 2012 r., z których to okoliczności jednoznacznie wynika, że W. B. ma przymiot strony i jest legitymowany do domagania się stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, mając tym samym dobitne podstawy do kwestionowania powyższego.
Wobec powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz ostatecznie zrzekł się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.
Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, bowiem zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.
Za częściowo uzasadniony należy uznać zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., gdyż już z samego przepisu wynika, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W orzecznictwie podnosi się, że "w sprawie" oznacza "do czasu jej ostatecznego rozstrzygnięcia" (zob. wyrok NSA z 22.09.1999 r. I SA 2019/98, ONSA 2000, nr 3, poz. 129). Kwestia związania oceną prawną była przedmiotem licznych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, które zachowują swoją aktualność również pod rządem obecnej ustawy.
Rację ma więc skarżący kasacyjnie, że skoro ocena interesu prawnego skarżącego wyrażona została w sprawie dotyczącej wznowienia postępowania "komunalizacyjnego" (I OSK 2744/17), a nie w niniejszym postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, to w niniejszym postępowaniu, na gruncie art. 153 p.p.s.a., ocena wyrażona w sprawie I OSK 2744/17 nie była wiążąca. Zastrzec jednak należy, że Sąd I instancji, choć wyraził pogląd, że jest związany w trybie art. 153 p.p.s.a. wyrokiem NSA z 30 sierpnia 2019 r. I OSK 2744/17 (str. 6 uzasadnienia), to jednakże przedstawił również własne stanowisko w kwestii interesu prawnego skarżącego. Stwierdził bowiem, że zarzuty skarżącego, jakoby skomunalizowane grunty nie wchodziły w skład odziedziczonego przez Skarb Państwa gospodarstwa rolnego, powinny być podniesione w sprawie o charakterze cywilnym, a organ nadzoru oceniający komunalizację nie jest władny dokonywać tego rodzaju ustaleń we własnym zakresie, zwłaszcza w postępowaniu nieważnościowym nad mającą z mocy ustawy ponad 30 lat temu komunalizacją. Okoliczności tej nie zmienia fakt, że księga wieczysta nr [...] dla w/w nieruchomości została założona dopiero na wniosek z 29 września 1997 r.
Przy powyższym stanowisku Sądu I instancji pojawiają się dwie kwestie wymagające wyjaśnienia. Po pierwsze, mimo że stanowisko Sądu I instancji odwołujące się do art. 153 p.p.s.a. nie było poprawne, to jednak na gruncie art. 170 i art. 171 p.p.s.a. ocena interesu prawnego skarżącego wyrażona w sprawie I OSK 2744/17 nie może zostać zignorowana. Zauważyć należy, że "Wprawdzie powaga rzeczy osądzonej obejmuje sentencję orzeczenia, jednak biorąc pod uwagę, że istota sądowej kontroli wyraża się w ocenie prawnej, ta zaś wyrażona jest w uzasadnieniu, to na zakres powagi rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 171 p.p.s.a. wskazują motywy. (...) Sądy rozpoznające między tymi samymi stronami inny spór muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym wyroku" (wyrok NSA z 13.06.2023 r. II OSK 1997/20, LEX nr 3589523). "Ratio legis regulacji z art. 170 i 171 p.p.s.a. polega na wymuszaniu logicznego działania szeroko rozumianych organów państwa i zapobieganiu sytuacjom funkcjonowania w obrocie prawnym rozstrzygnięć wzajemnie ze sobą sprzecznych (przykładem takiej sytuacji jest współistnienie dwóch lub więcej rozbieżnych orzeczeń, które inaczej oceniają tę samą kwestię)" (wyrok NSA z 14.11.2023 r. I FSK 2540/21, LEX nr 3745065). "Należy w związku z tym przyjąć, że powaga rzeczy osądzonej powinna być oceniania według istoty orzeczenia w związku ze stanem sprawy mającym swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu" (B. Dauter [w:] A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2024, art. 171). "Podzielić należy pogląd wyrażony w jednym z orzeczeń przez NSA, że jakkolwiek związanie prawomocnym wyrokiem wiąże tylko w danej sprawie, może odnosić się do innych postępowań w zakresie, w jakim w wyroku tym rozstrzygnięta została określona kwestia prawna, która ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w innej sprawie jako zagadnienie wstępne, czy też dalszy element kształtujący proces stosowania prawa przez sąd (zob. wyrok NSA z 24.11.2020 r., II FSK 1014/19, LEX nr 3109066)" – zob. B. Dauter j/w, art. 170. Przy czym w doktrynie przyjmuje się, że "należy opowiedzieć się za przedmiotową koncepcją granic powagi rzeczy osądzonej i należy przyjąć, że – niezależnie od niespójności postanowień art. 170 i 58 § 1 pkt 4 z jednej strony oraz art. 171, 183 § 2 pkt 3 i art. 273 § 3 z drugiej strony – granice stanu rei iudicatae wyroku sądu administracyjnego rozstrzygającego skargę w stosunku do indywidualnych aktów i czynności (bezczynności, przewlekłego prowadzenia postępowania), zaskarżalnych do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 1–4a, 8 i 9, w sposób samodzielny i pełny reguluje art. 171 i ustawodawca świadomie – uwzględniając specyficzne cechy postępowania sądowoadministracyjnego – pominął w nim zwrot "a ponadto tylko między tymi samymi stronami" z art. 366 k.p.c." (T. Woś [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016, art. 171).
Przy niezmiennych okolicznościach faktycznych związanych z interesem prawnym skarżącego, ta sama kwestia prawna (czyli istnienie lub nie interesu prawnego) nie może być inaczej oceniana w różnych postępowaniach nadzorczych, w których interes prawny skarżącego (jego poprzedników prawnych) rozumiany jest w ten sam sposób, jako prawo własności do nieruchomości (lub jego brak) na datę komunalizacji z mocy prawa. Skoro w wyroku NSA z 30 sierpnia 2019 r. I OSK 2744/17 przyjęto, że "organ nie miał podstaw do uznania, że w dniu rozstrzygania o komunalizacji nieruchomości dysponowali oni jakimkolwiek tytułem prawnym do nieruchomości", to ta kwestia prawna nie może być oceniona inaczej obecnie, czyli musi być oceniona tak "jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym wyroku" (ostatni cytat z przywołanego wyżej wyroku NSA z 13.06.2023 r. II OSK 1997/20).
Faktu tego nie zmieniają okoliczności podniesione w pkt 2 lit. e) skargi kasacyjnej (w powyższym ujęciu). Rację ma bowiem Sąd I instancji, że wskazanych tam okoliczności organ nadzoru nie mógł uwzględnić w ramach swoich kompetencji nadzorczych i że ustalenie, co wchodziło w skład spadków po F. B. i S. B. jest zagadnieniem cywilnym, a nie administracyjnym. Tym bardziej, że w dacie wydawania decyzji Wojewody Białostockiego z 5 października 1998 r. (wprawdzie co do zasady deklaratoryjnej) istniał wpis Skarbu Państwa, jako właściciela nieruchomości, czego organ nie mógł zignorować (art. 365 § 1 k.p.c.). Powoływany w skardze kasacyjnej wyrok NSA z 11 lipca 2023 r. I OSK 68/22 odnosi się do zupełnie innych okoliczności niż te w niniejszej sprawie. Tam chodziło o możliwość obalenia domniemania wynikającego z księgi wieczystej, gdy organ dysponował dowodem z dokumentu, że stan prawny był inny niż ujawniony w księdze wieczystej. Tutaj z taką sytuacją nie mamy do czynienia, a uznawana przez skarżącego kasacyjnie za oczywistą okoliczność może być dopiero ustalona w postępowaniu cywilnym. Naczelny Sąd Administracyjny zdaje sobie przy tym sprawę z orzecznictwa przywoływanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a mówiącego o tym, że dopóki decyzja komunalizacyjna, na podstawie której dokonano wpisu, jest w obrocie prawnym, sąd powszechny nie jest uprawniony do kwestionowania stwierdzonego w niej stanu prawnego. Dopiero stwierdzenie nieważności decyzji przez organy administracyjne uprawnia do uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Tym niemniej uzgodnienie treści księgi wieczystej, a ustalenie składu spadku, do czego w istocie zmierza wywód skargi kasacyjnej w powołanym zakresie, to odrębne zagadnienia cywilistyczne.
W tej sytuacji także zarzut odnoszący się do art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 105 § 1 k.p.a., art. 157 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. również nie ma usprawiedliwionych podstaw. Jeśli bowiem dotychczas skarżący kasacyjnie nie wykazał swojego interesu prawnego, to postępowanie nadzorcze z jego wniosku nie mogło być kontynuowane.
Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.