I OSK 868/23

I OSK 868/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-09-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik /sprawozdawca/
Jolanta Rudnicka /przewodniczący/
Marian Wolanin
Symbol z opisem
6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 400/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-11-16
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art, 138 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 1491
art. 2 ust. 2
Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 1921 nr 44 poz 267
art. 2, art. 77 ust. 1 i ust. 2
Ustawa z dnia 17 marca 1921 r. KONSTYTUCJA RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A., B. B., C. C., D. D., E. E. i F. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 400/22 w sprawie ze skargi A. A., B. B., C. C., D. D., E. E. i F. F. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 stycznia 2022 r. nr DN.gn.625.195.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 listopada 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 400/22 oddalił skargę A. A., B. B., C. C., D. D., E. E. i F. F. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 10 stycznia 2022 r. nr DN.gn.625.195.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. A., B. B., C. C., D. D., E. E. i F. F. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.":
1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
a. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491), powoływanej dalej jako "ustawa nowelizująca", w związku z art. 2 oraz art. 77 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez umorzenie z mocy prawa postępowania administracyjnego w trakcie jego merytorycznego rozpatrywania, na skutek zastosowania art. 2 ust. 2 cyt. ustawy, który to przepis nie powinien znaleźć zastosowania ze względu na jego sprzeczność – w stanie faktycznym i prawnym sprawy – z art. 2, art. 21, art. 64 oraz art. 77 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, a także z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, gdyż narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, a także pozbawia obywateli wynagrodzenia za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej i zamyka obywatelom drogę do dochodzenia przed sądem powszechnym wynagrodzenia za szkodę w postaci pozbawienia obywatela własności mienia na skutek niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej;
b. art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. przez błędne ustalenie, że od daty doręczenia orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z 28 sierpnia 1951 r. upłynęło już ponad 30 lat i w związku z tym postępowanie ulega umorzeniu z mocy prawa, w sytuacji gdy organy administracji nie ustaliły daty ogłoszenia tego orzeczenia w Dzienniku Urzędowym Prezydium Wojewódzkiego Rady Narodowej w Rzeszowie, który to sposób ogłoszenia dla tego orzeczenia był przewidziany w rozporządzeniu Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych z 15 lipca 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie trybu orzekania o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz. U. z 1948 r. poz. 271), powoływanego dalej jako "rozporządzenie z 15 lipca 1948 r.", a w związku z tym nie można domniemywać daty doręczenia, w tym zakładać takiego, czy też innego działania ówczesnych organów administracji państwowej.
Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania zgodnie z przedłożonym spisem kosztów, a w razie jego braku, według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że zmiany wprowadzone w K.p.a. wykraczają daleko poza to, co stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13. Na skutek nowelizacji, toczące się nierzadko od długiego czasu (nawet 20 lat) postępowania administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych, zostały nagle umorzone z mocy prawa, a osoby uprawnione straciły możliwość uzyskania prejudykatu do dochodzenia odszkodowania przed sądem powszechnym.
Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną, orzeczenie z 28 sierpnia 1951 r. nie dotyczyło nabycia prawa lub ekspektatywy, gdyż na jego podstawie poprzednik prawny wnoszących skargę kasacyjną został pozbawiony prawa własności. Przywołany jako podstawa nowelizacji K.p.a., wyrok TK o sygn. akt P 46/13, nie dotyczył więc sytuacji, jaka zaistniała w niniejszej sprawie.
W opinii wnoszących skargę kasacyjną, art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej jest niezgodny z art. 2, art. 77 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. Przepis art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej godzi w zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, ponieważ nakazuje umarzać trwające postępowania, które zostały wszczęte w porządku prawnym, który pozwalał na ich prowadzenie i merytoryczne rozpatrywanie. Wnoszący skargę kasacyjną nie mieli realnego wpływu na długość postępowania i datę jego zakończenia. Mieli za to prawo oczekiwać, że ich wniosek zostanie rozpatrzony, a rozstrzygnięcie będzie mogło zostać poddane kontroli sądowej.
Umorzenie postępowania na podstawie przepisu art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej narusza również wywodzące się z zasady ochrony zaufania do państwa i prawa: zasadę ochrony interesów w toku, zasadę lex retro non agit, a także zasadę przyzwoitej legislacji. Wnoszący skargę kasacyjną mieli prawo oczekiwać, że wprowadzane zmiany przepisów prawa będą miały zastosowanie do spraw wszczynanych po wejściu w życie przepisów ustawy nowelizującej, a nie do spraw będących w toku.
Przez wprowadzenie regulacji umarzającej z mocy prawa wszczęte a niezakończone postępowanie, wnoszący skargę kasacyjną zostali w sposób nagły pozbawieni możliwości wynagrodzenia szkody, jakiej doznał w przeszłości ich poprzednik prawny za niezgodne z prawem pozbawienie ich własności nieruchomości.
Umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej o pozbawieniu własności na rzecz Skarbu Państwa uniemożliwia wnoszącym skargę kasacyjną dochodzenie odszkodowania przed sądem cywilnym. Przepis art. 4171 § 2 zd. 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.) nakłada obowiązek uzyskania prejudykatu potwierdzającego bezprawność orzeczenia lub decyzji wywołujących szkodę przed wystąpieniem do sądu cywilnego o naprawienie szkody. W odniesieniu do decyzji administracyjnych, prejudykatem jest stwierdzenie nieważności decyzji lub też stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Zatem, przepis art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej pozbawia w sposób pośredni wnoszących skargę kasacyjną drogi sądowej do dochodzenia odszkodowania za mienie utracone przez ich poprzednika prawnego.
Ponadto, wnoszący skargę kasacyjną podkreślili, że nie można zarzucać im, że czekali ponad 55 lat od ogłoszenia zaskarżonego orzeczenia do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie jego nieważności, gdyż nic nie stało na przeszkodzie, aby wcześniej podjęli działania zmierzające do wzruszenia orzeczenia o przejęciu mienia. Gdyby przyjąć za zasadne takie twierdzenie, to oznaczałoby to dokonanie ustaleń w sposób "zupełnie bezrefleksyjny i oderwany od stanu faktycznego sprawy i faktów historycznych", ponieważ poprzednik prawny wnoszących skargę kasacyjną został pozbawiony mienia po jego przymusowym przesiedleniu po II wojnie światowej na wschód, na tereny obecnej Ukrainy. Zatem, nie sposób oczekiwać, że w okresie PRL mogły zostać podjęte skuteczne starania o wzruszenie orzeczenia o przejęciu mienia. Przywołując orzecznictwo wnoszący skargę kasacyjną wyjaśnili, że z perspektywy historycznej, uzasadniona jest ocena, że moment ustania przeszkód do działania należało wiązać z wyborami z czerwca 1989 r.
Powołując się na orzeczenie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Plechanov p. Polsce, wnoszący skargę kasacyjną wskazali, że umorzenie postępowania administracyjnego będącego w toku należy traktować jako naruszenie przez Polskę art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.
Wnoszący skargę kasacyjną zaznaczyli, że sąd administracyjny jest uprawniony do stwierdzenia niezgodności z Konstytucją RP przepisu art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej i odmowy zastosowania go przy wydawaniu rozstrzygnięcia (tak NSA w wyroku z 4 marca 2020 r. sygn. akt I OSK 2140/18).
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7, art. 77, art. i 80 K.p.a., wnoszący skargę kasacyjną podkreślili, że Minister nie zdołał ustalić daty ogłoszenia orzeczenia w Dzienniku Urzędowym Prezydium Wojewódzkiego Rady Narodowej w Rzeszowie, który to sposób ogłoszenia był przewidziany w rozporządzeniu z 15 lipca 1948 r. (§ 4 i § 5 tego rozporządzenia). Mając na uwadze materię, jakiej dotyczy orzeczenie z 28 sierpnia 1951 r., nie można się opierać na domniemanej dacie doręczenia, w tym zakładać takiego, czy też innego działania ówczesnych organów administracji państwowej. Wnoszący skargę kasacyjną nie zgodzili się więc z twierdzeniami Ministra, że datą doręczenia jest najpóźniej 22 kwietnia 1965 r., kiedy to orzeczenie z klauzulą ostateczności zostało przedłożone do wydziału ksiąg wieczystych. Aby to orzeczenie mogło uzyskać status ostateczności, powinno zostać należycie ogłoszone. Skoro nie zostało to wykazane, to należy uznać, że orzeczenie to do dnia dzisiejszego nie jest ostateczne, ponieważ nie zostało ogłoszone (doręczone).
Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł Skarb Państwa – Nadleśnictwo Łosie. W odpowiedzi wskazano, że Nadleśnictwo Łosie w pełni popiera stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaprezentowane w piśmie z 9 lutego 2022 r. znak DN.gn.625.63.202.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekli się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu, Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Jak wynikało z bezspornych ustaleń zawartych w zaskarżonym wyroku, Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach orzeczeniem z 28 sierpnia 1951 r. nr L.R.11/4/6/10/51 orzekło o przejęciu na własność Skarbu Państwa gruntów położonych w gromadzie X. o powierzchni 1559 ha, pozostałych po osobach przesiedlonych do ZSRR, nieznajdujących się w faktycznym władaniu właścicieli przesiedlonych na Ziemie Zachodnie oraz niewiadomych z miejsca pobytu, w części dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości G. G. (wymienionego w punkcie II, poz. 53 orzeczenia).
Wnioskami z 16 grudnia 2019 r. A. A., B. B., F. F., D. D., C. C. i E. E. wystąpili do Wojewody Małopolskiego o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia, w części dotyczącej przejęcia na własność nieruchomości G. G.
Wojewoda Małopolski decyzją z 18 października 2021 r. WS-II.7515.2.149.2019.TG stwierdził, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z 28 sierpnia 1951 r. zostało umorzone z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu odwołania A. A., B. B., C. C., D. D., E. E. i F. F., decyzją z 10 stycznia 2022 r. nr DN.gn.625.195.2021 utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z 18 października 2021 r.
Powyższe decyzje zostały wydane na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej. Organ wskazał, że na odwrocie kwestionowanego orzeczenia z 28 sierpnia 1951 r. znajduje się adnotacja sołtysa gromady X., potwierdzająca ogłoszenie orzeczenia w sprawie przejęcia na Skarb Państwa nieruchomości ziemskich. Z adnotacji podpisanej przez sołtysa gromady wynika, że orzeczenie PPRN w Gorlicach z 18 października 1951 r. w sprawie przejęcia na Skarb Państwa nieruchomości ziemskich w gromadzie X. sołtys podał do powszechnej wiadomości zainteresowanym gromady X., Y. przez odczytanie na zebraniu gromadzkim 30 października 1951 r. Jednocześnie na tym zebraniu sołtys podał do wiadomości, że orzeczenie było do wglądu u sołtysa i w Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w Z. Z treści adnotacji wynika, że do powszechnej wiadomości było podane orzeczenie PPRN w Gorlicach z 18 października 1951 r. Natomiast w sprawie mamy do czynienia z orzeczeniem PPRN w Gorlicach z 28 sierpnia 1951 r. Skoro jednak adnotacja podpisana przez sołtysa gromady znajduje się na odwrocie kwestionowanego orzeczenia PPRN w Gorlicach z 28 sierpnia 1951 r., to okoliczność ta wskazuje, że do powszechnej wiadomości musiało zostać podane właśnie orzeczenie z 28 sierpnia 1951 r.
Organ odwoławczy zauważył także, że Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach postanowieniem z 28 grudnia 1964 r. zaktualizowało, w oparciu o rejestr pomiarowo-klasyfikacyjny, zatwierdzony decyzją PPRN w Gorlicach z 25 listopada 1964 r. nr L.RL.VI-114/13/62/64 w sprawie wymiany gruntu we wsi X., gromada W., orzeczenie PPRN w Gorlicach z 28 sierpnia 1951 r. nr L.R.11/4/6/10/51, w części dotyczącej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonych we wsi X. Na postanowieniu tym znajduje się klauzula, że postanowienie stało się ostateczne w rozumieniu art. 190 K.p.a., z datą wpisu 22 kwietnia 1965 r. Także na orzeczeniu PPRN w Gorlicach znajduje się klauzula, że orzeczenie stało się ostateczne w rozumieniu art. 190 K.p.a. z datą wpisu klauzuli 22 kwietnia 1965 r. Sąd Rejonowy w Gorlicach, w piśmie z 3 października 2003 r., potwierdził zgodność kserokopii z dokumentem złożonym w aktach księgi wieczystej nr [...]. Okoliczność ta, zdaniem organu, pośrednio wskazuje, że orzeczenie zostało ogłoszone, gdyż do sądu można było przekazać orzeczenie ostateczne, a więc skutecznie doręczone (ogłoszone) i od którego upłynął termin na jego zaskarżenie. Podobnie, klauzula ostateczności na orzeczeniu PPRN w Gorlicach z 28 sierpnia 1951 r. potwierdza, że orzeczenie było doręczone (ogłoszone) i nie zostało zaskarżone.
Na tej podstawie organ uznał, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte po upływie 30 lat od ogłoszenia kontrolowanej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. A., B. B., C. C., D. D., E. E. i F. F. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 10 stycznia 2022 r.
Sąd I instancji podzielił ocenę organu odwoławczego, że w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki, uprawniające organ do zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej. Ustalone przez organ okoliczności stanu faktycznego i ich ocena – zdaniem Sądu I instancji – pozwalają na wyprowadzenie wniosku, że datą doręczenia (ogłoszenia) kwestionowanego orzeczenia był najpóźniej 22 kwietnia 1965 r., tj. dzień, z którym stało się ono ostateczne. Natomiast, datą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności był 23 grudnia 2019 r. Zatem, z porównania powyższych dat wynika, że upłynęło już blisko 55 lat od dnia doręczenie (ogłoszenia) tego orzeczenia.
Sąd I instancji zwrócił uwagę, że istota uregulowań ustawy zmieniającej, wskazująca na konieczność doręczenia, musiała uwzględniać fakt, że w większości wypadków, od daty wydania decyzji upływał bardzo długi okres, co skutkować musiało brakami w dokumentacji. Dlatego przepisy ustawy zmieniającej należy wykładać w ten sposób, że celem tej regulacji było wygaszenie postępowań, które nie zakończyły się do dnia wejścia w życie tej ustawy – zarówno tych toczących się jak i przyszłych.
Sąd I instancji nie podzielił również poglądu skarżących o niekonstytucyjności normy wywodzonej z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej.
W skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie wskazano wyłącznie na zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej oraz w związku z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.
Autor skargi kasacyjnej podnosząc zarzuty naruszenia wskazanego przepisu K.p.a. nie powiązał naruszenia tego przepisu z naruszeniem przez Sąd I instancji odpowiednich przepisów ustawy P.p.s.a. Należy podkreślić, że w doktrynie postępowania sądowoadministracyjnego oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest, podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie, pogląd, zgodnie z którym istotą postępowania zainicjowanego skargą kasacyjną w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (por. H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 238 - 240; np. wyrok NSA z 15 lipca 2005 r. sygn. akt FSK 2706/04 czy wyrok NSA z 13 lutego 2007 r. sygn. akt II FSK 329/06, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Samodzielną podstawę zarzutów kasacyjnych w przypadku kontroli kasacyjnej postępowania, które doprowadziło do wydania zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego stanowić będą więc jedynie te przepisy, które w przypadku postępowania sądowoadministracyjnego regulują jego przebieg. Wojewódzki sąd administracyjny prowadzi postępowanie bowiem na podstawie przepisów P.p.s.a. a nie przepisów K.p.a. Zatem sąd ten nie może naruszyć samodzielnie przepisów K.p.a., a jedynie wadliwie ocenić ich ewentualne naruszenie przez organ administracji publicznej przy nieodpowiednim zastosowania, w efekcie tej kontroli, przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyrok NSA z 8 lutego 2007 r. sygn. akt II FSK 216/06). Modelowo zatem zarzut naruszenia przepisów postępowania stosowanych przez organy administracji może być zatem na gruncie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzutem skutecznym jedynie wówczas, gdy zostanie jednocześnie powiązany z naruszeniem odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyrok NSA z 19 października 2005 r. sygn. akt I FSK 109/05). Jednocześnie, pozostając na gruncie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010/1/1) należy uznać, że brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów K.p.a. z naruszeniem stosowanych przez ten sąd przepisów P.p.s.a. nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów (por. ONSAiWSA 2010/1/1, s. 33 i n., szczeg. s. 38-39). W przedmiotowej sprawie zarzut naruszenia przepisu regulującego postępowanie administracyjne, mimo że nie został powiązany z zarzutem naruszenia odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne, powinien być zatem w świetle powyższego potraktowany jako zarzut braku właściwej kontroli zastosowania wskazanych przepisów K.p.a. przez Sąd I instancji.
Kolejno należy zauważyć, że ze sposobu skonstruowania zarzutu kasacyjnego przez powiązanie naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. z naruszeniem art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, należy wnosić, że autor skargi kasacyjnej nie kwestionuje uprawnień organu odwoławczego w zakresie utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji w sprawie (art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.), ale kwestionuje stanowisko organu odwoławczego, który podzielił pogląd organu I instancji o zastosowaniu przepisu art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej do ustalonego stanu faktycznego. Zdaniem stron skarżących kasacyjnie, przepis ten nie powinien mieć zastosowania w sprawie, gdyż umorzenie z mocy prawa postępowania administracyjnego z wniosku skarżących w trakcie jego merytorycznego rozpoznawania, narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, a także pozbawia obywateli wynagrodzenia za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej i zamyka obywatelom dochodzenie przed sądem powszechnym wynagrodzenia za szkodę w postaci pozbawienia obywatela własności mienia na skutek niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej.
Z punktu widzenia formalnego należy jeszcze zwrócić uwagę, że przepis art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej jest przepisem prawa materialnego a nie procesowego, jak błędnie wskazano w skardze kasacyjnej. O charakterze danego przepisu nie decyduje charakter aktu prawnego, w jakim jest on zamieszczony, ale jego treść i cel (wyroki NSA z 10 maja 2006 r. sygn. akt II OSK 1356/05, z 16 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 733/06). Za przepisy prawa materialnego uznaje się przepisy regulujące bezpośrednio stosunki administracyjnoprawne (określają zachowanie podmiotów) oraz roszczenia wynikające z tych stosunków (obowiązki, uprawnienia i prawa), a za przepisy postępowania uznaje się normy instrumentalne, określające drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych (tak m.in. w uchwale NSA z 20 maja 2010 r. sygn. akt II OPS 5/09, w wyroku NSA z 8 lutego 2008 r. sygn. akt II FSK 1603/06).
Zważywszy jednak, że wskazane uchybienia nie są na tyle istotne, aby uniemożliwiały ustalenie granic wniesionej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że została ona sporządzona w stopniu umożliwiającym jej merytoryczne rozpoznanie.
Odnosząc się więc do zarzutów skargi kasacyjnej, należy wskazać, że nie można podzielić stanowiska skarżących kasacyjnie, że Sąd I instancji aprobując zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej w stanie faktycznym i prawnym sprawy, naruszył art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.
Z istoty sądowej kontroli administracji wynika, że sądy administracyjne orzekają wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm. oraz art. 133 § 1 P.p.s.a.; J. P. Tarno, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LexisNexis 2012, s. 344). Wyjątkiem są tu sprawy ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, w których sąd orzeka, biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy w czasie orzekania, a właściwie w chwili zamknięcia rozprawy, albo stan z daty wniesienia skargi (patrz: Jan P. Tarno, op. cit., s. 343-344 uw. 1; postanowienie NSA z 23 września 1986 r. sygn. akt IV SAB 8/86, uzasadnienie uchwały NSA z 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 6/08).
Co do zasady zatem, Sąd ma obowiązek ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, ma obowiązek ocenić jaki stan faktyczny sprawy wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. Mówiąc innymi słowy sąd administracyjny bada, czy ustalenia faktyczne dokonane w postępowaniu przed organami administracyjnymi, odpowiadają prawu (wyrok NSA z 23 stycznia 2007 r. sygn. akt II FSK 72/06; J. P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2011, art. 133, https://sip.lex.pl, dostęp: 2024-09-06).
Nie jest kwestionowane, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywał przepis art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. dniem 16 września 2021 r.) ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Umorzenie postępowania z mocy prawa następuje z kolei na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości.
Z powyższego wynika, że stwierdzenie przez organ w toku prowadzonego postępowania nieważnościowego, że zostało ono wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia kwestionowanego w tym trybie rozstrzygnięcia stanowi obligatoryjną przesłankę do umorzenia postępowania administracyjnego.
Wskazać trzeba, że celem opisanego rozwiązania prawnego, na co wskazano wprost w uzasadnieniu do projektu ustawy zmieniającej, było dostosowanie systemu prawa do skutków wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13. Powołanym orzeczeniem Trybunał stwierdził niezgodność art. 156 § 2 K.p.a. z art. 2 Konstytucji RP, w zakresie w jakim nie wyłącza on dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. W motywach powyższego orzeczenia Trybunał podniósł, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie wskazał, że brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. po znacznym upływie czasu skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać. W tym kontekście sąd konstytucyjny zaznaczył, że określając przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania ustawodawca powinien wziąć pod uwagę całość zasad mieszczących się w klauzuli państwa prawnego, którą przewiduje art. 2 Konstytucji RP. Z kolei odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których należy również możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał dostrzegł również, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału, obowiązkiem ustawodawcy jest wręcz kształtowanie regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu, wraz z upływem czasu, stanu niepewności. Niezbędne jest zatem, zdaniem sądu trybunalskiego, ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być bowiem pozorna. Taka zaś pozorność wystąpiłaby nie tylko wtedy, gdyby ustawodawca nie przewidział ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale także wówczas gdyby ograniczenia te nie były wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej przewidywać nieograniczoną w czasie możliwość wzruszania aktu, na podstawie którego strona nabyła prawo lub ekspektatywę.
Te właśnie przyczyny stały się podstawą przyjętej przez ustawodawcę regulacji, którą w art. 156 § 3 K.p.a. wprowadzono cezurę czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło trzydzieści lat. W konsekwencji, nie ma obecnie możliwości zakończenia merytorycznym rozstrzygnięciem spraw o stwierdzenie nieważności będących w toku. Niemożność ta wynika wyraźnie z zawartego w ustawie nowelizującej art. 2 ust. 2, który zakłada umorzenie z mocy prawa wszystkich postępowań wszczętych po upływie 30 lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia, niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy.
Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie już wypowiadał się na temat problematyki związanej ze zgodnością z Konstytucją RP zastosowania art. 2 ustawy nowelizującej (por. np. wyroki z: 4 grudnia 2023 r. sygn. akt I OSK 1827/22, 2 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2052/22, 21 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2074/22, 5 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 2214/22, 12 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 2499/20, 10 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2282/22, 24 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2298/22, 3 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 2215/22, 7 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 2475/22 i 16 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 57/23).
Wskazać też warto, że czasowe ograniczenia w dochodzeniu roszczeń, a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu, nie są novum - przewidziano je również w systemie prawa cywilnego czy karnego. Przykładowo, system prawa cywilnego zna instytucję zasiedzenia, co następuje odpowiednio po upływie 30 bądź 20 lat w zależności od tego czy mamy do czynienia z posiadaczem w złej czy dobrej wierze (art. 172 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego). Kolejnym przykładem przyjętych przez ustawodawcę w systemie prawa cywilnego ograniczeń czasowych jest przedawnienie roszczeń przeciwko użytkownikowi wieczystemu o naprawienie szkód wynikłych z niewłaściwego korzystania z gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków, a także roszczenie użytkownika wieczystego o wynagrodzenie za budynki i urządzenia istniejące w dniu zwrotu użytkowanego gruntu które przedawniają się z upływem lat trzech od tej daty (art. 243 K.c.) czy przedawnienie roszczeń z tytułu czynów niedozwolonych (art. 4421 § 1 i 2 K.c.). Wszystkie powołane regulacje (poza szczególnymi wyjątkami) określają maksymalny termin przedawnienia (dochodzenia) roszczeń na 30 lat.
Dodać trzeba, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ nie ma żadnych uprawnień do badania prawidłowości uchwalenia określonych przepisów prawa. Jego zadaniem jest rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji na podstawie obowiązujących przepisów prawa (art. 6 K.p.a.), a nie ocena procesu legislacyjnego, w którym podstawa prawna decyzji została uchwalona.
Zasada powyższa dotyczy również sądów administracyjnych, a wyjątek ma miejsce tylko i wyłącznie w sytuacji, w której po wniesieniu skargi bądź skargi kasacyjnej przez stronę, Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone orzeczenie, nawet jeżeli niekonstytucyjny przepis nie został wskazany w podstawach kasacyjnych. Wówczas sądy administracyjne powinny zastosować bezpośrednio przepisy art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP i uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego, a Naczelny Sąd Administracyjny nie pozostaje wówczas związany treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. (uchwała składu 7 sędziów NSA z 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 9/09; J. P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2011, art. 183, https://sip.lex.pl, dostęp: 2024-09-06).
Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Przed Trybunałem Konstytucyjnym z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich zawisła sprawa o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP.
W sytuacji natomiast uznania przez Trybunał Konstytucyjny, że regulacja z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej jest niezgodna ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, strona, której postępowanie nieważnościowe zostało zakończone umorzeniem postępowania, na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, będzie mogła żądać wznowienia postępowania, w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego - art. 145a K.p.a.
Niezasadny również okazał się zarzut dotyczący niezgodności art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej z art 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Według skarżących – jak wyżej wspomniano - poprzez wprowadzenie regulacji umarzającej - z mocy prawa - niezakończone postępowanie nadzorcze, prowadzone z ich wniosku, zostali oni pozbawieni możliwości uzyskania prejudykatu, w oparciu o który w przyszłym postępowaniu cywilnym mogliby ubiegać się o zasądzenie na ich rzecz odszkodowania z tytułu szkody, jakiej doznał w 1951 r. ich poprzednik prawny za niezgodnie z prawem pozbawienie go własności nieruchomości.
Wyjaśnić zatem należy, że art. 1 Protokołu nr 1 do ww. Konwencji, u którego podstaw leżą zasady praworządności i zasady legalizmu, wszedł w życie w stosunku do Polski z dniem 10 października 1994 r., zgodnie z treścią oświadczenia rządowego - Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 178). W myśl zaś postanowienia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 7 października 2008 r. nr 47550/06 Prussische Treuhand GmbH & Co KGA.A. przeciwko Polsce, państwo, będące stroną Konwencji dysponuje swobodą co do restytucji lub odszkodowania za uszczerbek wynikający ze zdarzeń o charakterze już historycznym (które miały miejsce przed datą ratyfikacji Konwencji). Ponadto, przepis art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, wyznaczając granice ingerencji państw w prawo własności poprzez formułowanie zasad: poszanowania mienia, pozbawienia mienia i korzystania z prywatnej własności w interesie publicznym, chroni prawo do korzystania i poszanowania mienia, a nie prawo do jego uzyskiwania czy nabywania (por. wyrok NSA z 5 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 2214/22).
Nie można było również uznać za zasadny zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.
Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 77 K.p.a. konieczne jest zauważenie, że został on skonstruowany niedokładnie, ponieważ jego struktura jest złożona – skała się z czterech jednostek redakcyjnych (paragrafów) o zróżnicowanej treści normatywnej. Obowiązek wskazania naruszonego przepisu oznacza wskazanie konkretnie naruszonej normy prawnej, ogólne odwołanie się do przepisu zawierającego kilka różnych norm nie spełnia tego warunku i zarzut tak postawiony nie poddaje się weryfikacji.
Skarżący kasacyjnie w ramach zarzutu naruszenia ww. przepisów postępowania uznali, że błędnie ustalono w postępowaniu administracyjnym, że od daty doręczenia orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z 28 sierpnia 1951 r. nr L.R.II/4/6/10/51 upłynęło ponad 30 lat, w sytuacji gdy organy administracji nie ustaliły daty ogłoszenia tego orzeczenia w Dzienniku Urzędowym Prezydium Wojewódzkiego Rady Narodowej w Rzeszowie, który to sposób ogłoszenia dla tego orzeczenia był przewidziany w rozporządzeniu z 15 lipca 1948 r. Zdaniem skarżących kasacyjnie, nie można domniemywać daty doręczenia, w tym zakładać takiego, czy też innego działania ówczesnych organów administracji państwowej, to znaczy, nie można opierać się na dacie przedłożenia do wydziału ksiąg wieczystych przedmiotowego orzeczenia z klauzulą ostateczności.
Odnosząc się do tego zarzutu, należy przypomnieć, że kwestionowane orzeczenie zostało wydane na podstawie dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejęciu na rzecz Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz. U. poz. 318) oraz dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. poz. 339). Kwestionowane orzeczenie podlegało więc ogłoszeniu w trybie przepisów rozporządzenia Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 15 lipca 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie trybu orzekania o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz.U. z 1948 r. poz. 271) oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany (Dz. U. poz. 416). Uregulowania zawarte w tych rozporządzeniach przewidywały, że władza, która wydała orzeczenie o przejściu mienia na własność Państwa, ogłaszała je w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz wywieszała równocześnie w swoim lokalu urzędowym i – w przypadku pierwszego rozporządzenia - w lokalu zarządu gminy, w której mienie było położone, a w przypadku drugiego rozporządzenia - w lokalu prezydium gminnej rady narodowej tej gminy, w której nieruchomość jest położona. Za datę doręczenia orzeczenia uważało się dzień trzydziesty, następujący po dniu wydania wojewódzkiego dziennika urzędowego, w którym nastąpiło ogłoszenie orzeczenia.
Faktem bezspornym w sprawie jest brak ustalenia przez Ministra daty ogłoszenia tego orzeczenia w Dzienniku Urzędowym Prezydium Wojewódzkiego Rady Narodowej w Rzeszowie. Sąd I instancji przyjął za organami administracyjnymi jako datę doręczenia przedmiotowego orzeczenia najpóźniej dzień 22 kwietnia 1965 r., tj. dzień, z którym stało się ono ostateczne. Ustalenia powyższe, zaaprobowane następnie przez Sąd I instancji, zostały poczynione na podstawie następujących okoliczności:
- informacja o wydaniu przedmiotowego orzeczenia została ogłoszona w budynku Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach wraz z informacją z 30 października 1951 r., że powyższe ogłoszenie jest do wglądu u sołtysa gromady oraz w Prezydium Gminnej Rady Narodowej w U.,
- w powyższym orzeczeniu wskazano, że w ciągu 14 dni od dnia następnego po ukończeniu wyłożenia orzeczenia do wglądu, stronom służy odwołanie do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Rzeszowie;
- na powyższym orzeczeniu znajduje się informacja o jego ostateczności w rozumieniu art. 190 k.p.a. nosząca datę 22 kwietnia 1965 r. wraz z pieczęcią Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach Wydział Rolnictwa i Leśnictwa,
- pismem z 3 października 2003 r. Sąd Rejonowy w Gorlicach potwierdził zgodność z kserokopii orzeczenia z 1951 r. z dokumentem złożonym do akt księgi wieczystej,
- datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 K.p.a.- w przedmiotowej sprawie 23 grudnia 2019 r.).
Przy czym nie jest kwestionowane, że organy administracyjne w postępowaniu wyjaśniającym podjęły czynności w celu ustalenia daty ogłoszenia orzeczenia, a także że od daty ogłoszenia kwestionowanego orzeczenia nastąpił znaczny upływ czasu. Niesporna pozostaje również okoliczność, że orzeczenie z 28 sierpnia 1951 r. weszło do obrotu prawnego i zostało wykonane. Nie jest kwestionowane również, że datą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności był dzień 23 grudnia 2019 r. Wobec tego, uzasadnione pozostaje stanowisko Sądu I instancji, że z porównania powyższych dat wynika zatem, że biorąc pod uwagę datę 22 kwietnia 1965 r., upłynęło już blisko 55 lat od dnia doręczenia (ogłoszenia) tego orzeczenia. W konsekwencji zastosowanie w sprawie znalazł w art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., obligujący organ do umorzenia postępowania.
Powyższe wskazuje, że ustalenia faktyczne w kontrolowanej sprawie zostały poczynione z uwzględnieniem konstrukcji domniemania faktycznego, mimo że organy obu instancji i Sąd I instancji nie wskazują, że oparły się na tej instytucji. Za dopuszczalnością stosowania domniemania faktycznego w postępowaniu administracyjnym przemawia dorobek doktryny i orzecznictwa (por. wyrok NSA z 27 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 663/22; art. 231 K.p.c.; Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. Pr. PWN 1999 s. 223, uw. 5b; E. Iserzon w: E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, W. Pr. 1970, s. 158, uw. 9). Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych, powszechnie dostrzega się konieczność stosowania domniemania faktycznego w postępowaniu administracyjnym (wyrok NSA z 14 lipca 2009 r. sygn. akt II GSK 1078/08; z 22 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2267/11, aprobowane przez P. Daniela, Administracyjne postępowanie dowodowe, PRESSCOM 2013, s. 38-41). Przykładowo - w sprawach dotyczących rewindykacji nieruchomości na podstawie dekretu z 1949 r., za stosowaniem domniemania faktycznego co do wydania opinii organu wojewódzkiego opowiedział się M. Gdesz, wskazując, że jeżeli w zezwoleniu PKPG była wzmianka o wydaniu opinii przez organ wojewódzki, to należy domniemywać, że taka opinia została wydana (M. Gdesz, Rewindykacja nieruchomości wywłaszczonych w trybie dekretu wywłaszczeniowego z 26 kwietnia 1949 r., Pal. 2003/9-10/s.36, akapit 2).
Fakt domniemany nie wymaga dowodu, wymagają go natomiast fakty składające się na podstawę faktyczną domniemania (art. 231 K.p.c.; wyrok SN z 12 października 1999 r. sygn. akt III CKN 436/98, aprobowany przez J. Gudowskiego - op. cit., s. 727). Domniemanie faktyczne jest trybem dowodzenia w ramach swobodnej oceny dowodów, ułatwiającym ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, mieszczącego się w sferze postępowania dowodowego. Jest ono formułowane przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności sprawy, a jego punktem wyjścia jest fakt pośredni. Podstawą domniemania faktycznego są zasady doświadczenia życiowego. Sąd zmuszony byłby stosować tę metodę, nawet gdyby nie było przepisu (art. 241 dawnego K.p.c.) w ustawie. Domniemanie faktyczne sprowadza się w swej istocie do wnioskowania, rozumowania. Jest ono trybem dowodzenia w ramach swobodnej oceny dowodów. Ułatwia organowi orzekającemu realizację zadania w zakresie ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia (K. Piasecki, System dowodów i postępowanie dowodowe w sprawach cywilnych, LexisNexis 2012, s. 110-113). U jego podstaw spoczywa przy tym niemożność udowodnienia określonych okoliczności faktycznych na podstawie środków dowodowych. Dotyczy to w szczególności sytuacji, gdy brak jest środków dowodowych albo przeprowadzenie określonego dowodu jest niemożliwe lub szczególnie utrudnione (A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, M. Wilbrandt-Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2020, s. 426-427, uw. 15 do Rozdziału 4 Dowody).
Należało zgodzić się z Sądem I instancji, że przy ocenie wątpliwości dotyczących ogłoszenia kwestionowanego orzeczenia wobec nieustalenia daty jego ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie można abstrahować od faktu znacznego upływu czasu, to jest upływu blisko 55 lat od daty wydania kwestionowanego orzeczenia i wynikającej stąd całkowitej racjonalności zakładania, że dowody ogłoszenia orzeczenia uległy w międzyczasie zaginięciu lub rozproszeniu.
Uprawnione wobec tego pozostaje stanowisko Sądu I instancji, że całokształt zebranej w sprawie dokumentacji w dostateczny sposób potwierdza fakt ogłoszenia (doręczenia) kwestionowanego orzeczenia. Skoro z okoliczności powyższych wynika, że orzeczenie PPRN w Gorlicach z 28 sierpnia 1951 r. w sprawie przejęcia na Skarb Państwa nieruchomości ziemskich w gromadzie X. zostało podane do powszechnej wiadomości zainteresowanym gromady X., Y., a przeprowadzenie dowodu na okoliczność ogłoszenia orzeczenia okazało się niemożliwe ze względu na upływ czasu, pomimo przeprowadzonych czynności wyjaśniających, to - wobec braku dowodów przeciwnych - na podstawie art. 75 § 1 K.p.a. w związku z art. 231 K.p.c. - prawidłowo organy ustaliły, że orzeczenie zostało doręczone najpóźniej 22 kwietnia 1965 r.
Zasadnie przy tym Sąd I instancji zwrócił uwagę na tryb, w którym toczyło się postępowanie w niniejszej sprawie. Mianowicie w postępowaniu nieważnościowym w sposób bezsporny muszą zostać wykazane okoliczności istotne i niezbędne do domagania się weryfikacji kwestionowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji administracyjnej. Jest to wymóg wynikający z obowiązującej w procedurze administracyjnej zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 K.p.a.). Równocześnie w tym postępowaniu nie mogły podlegać ocenie kwestie związane z prawidłowością ogłoszenia tego orzeczenia zgodnie z przepisami ww. rozporządzeń.
W tej sytuacji Sąd I instancji prawidłowo przyjął stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznające, że orzeczenie z 1951 r. zostało doręczone ponad trzydzieści lat temu, a wobec wszczęcia postępowania nieważnościowego w dniu 23 grudnia 2019 r., zasadnie zastosował art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej w związku z art. 105 § 1 K.p.a. i w formie decyzji administracyjnej stwierdził, że postępowanie nieważnościowe, w części objętej wnioskami z 16 grudnia 2019 r., zostało umorzone z mocy prawa.
Wobec powyższego, należało uznać, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak sentencji. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 in fine P.p.s.a.