I OSK 865/20

I OSK 865/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-07-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-05-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska /sprawozdawca/
Elżbieta Kremer
Maciej Dybowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Wywłaszczanie nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Lu 567/19 - Wyrok WSA w Lublinie z 2019-11-21
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art.184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Krzysztof Ważny po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Lu 567/19 w sprawie ze skargi Gminy L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. prostuje oczywistą omyłkę pisarską w komparycji zaskarżonego wyroku w ten sposób, że w miejsce numeru zaskarżonej decyzji "[...]" wpisuje numer "[...]"; 2. oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z 21 listopada 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Gminy L. (Gmina) na decyzję Wojewody L. (Wojewoda) z [...] sierpnia 2019 r. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy :
Nieruchomość stanowiąca - zgodnie z Aktem Własności Ziemi nr [...]- własność K. Ż., oznaczona jako działka nr ewid. [...] o powierzchni 3,4103 ha, została na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99, dalej "ustawa z 29 kwietnia 1985 r.") objęta podziałem pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne. Podział ww. nieruchomości został zatwierdzony decyzją Urzędu Miejskiego w L. z [...] marca 1988 r. Część objętej podziałem nieruchomości pozostała własnością K. Ż., natomiast pozostała jej część została aktem notarialnym Rep. A Nr [...] z dnia [...] lipca 1988 r. (zawartej pod rygorem wywłaszczenia) nabyta przez Skarb Państwa z przeznaczeniem pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne.
W piśmie z 6 lutego 2017 r. część spadkobierców byłej właścicielki ww. nieruchomości wystąpiła do Prezydenta Miasta L. (Prezydent) z wnioskiem o jej o zwrot. Wnioskodawcy podnieśli, że cel wywłaszczenia przedmiotowej działki, określony w umowie sprzedaży z [...] lipca 1988 r., nie został zrealizowany. Teren ten nie jest bowiem zabudowany i nie znajduje się w pasie drogowym. Następstwo prawne występujących z wnioskiem po byłej właścicielce nieruchomości ustalone zostało na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w L. z 15 czerwca 2009 r. sygn. akt II Ns 807/09
Starosta L. (Starosta) wyznaczony postanowieniem Wojewody do przeprowadzenia postępowania poinformował wnioskodawców, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości powinno pochodzić od wszystkich spadkobierców byłego właściciela nieruchomości, natomiast jeśli udział w postępowaniu wszystkich uprawnionych jest niemożliwy bądź utrudniony, wnioskodawcy mogą wystąpić o zwrot przypadającego im udziału w nieruchomości. W takim przypadku konieczne jest sprecyzowanie treści wniosku poprzez wskazanie, że wnioskodawcy ubiegają się o zwrot przypadającego im udziału w nieruchomości.
W odpowiedzi na powyższe pismo jedynie A.K. i M. K. sprecyzowały wniosek o zwrot nieruchomości, wnosząc o zwrot przypadających im udziałów w wywłaszczonej działce. Czynności takiej nie dokonali natomiast pozostali wnioskodawcy, tj. J. K. i K.K., wobec czego Starosta postanowieniem z 5 stycznia 2018 r., wyłączył ich wniosek do odrębnego postępowania.
Starosta w toku prowadzonego następnie postępowania włączył do akt sprawy dotyczącą przedmiotowej nieruchomości dokumentację geodezyjno-prawną sporządzoną przez uprawnionego geodetę U. K., zarejestrowaną w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Urzędu Miasta L. 28 listopada 2017 r. pod nr [...]. Ponadto pozyskał od Wydziału Planowania Urzędu Miasta L. kopię wybranych kart z archiwalnego tekstu oraz fragment rysunku Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego LZM, zatwierdzonego uchwałą Nr XV/91/86 Miejskiej Rady Narodowej w L. z 30 grudnia 1986 r. Organ pierwszej instancji ustalił ponadto, że wnioskowany do zwrotu teren objęty był Miejscowym Szczegółowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego rejonu ul. S. w L., zatwierdzonym zarządzeniem Prezydenta Nr [...] z 28 grudnia 1984 r. Według ustaleń tego planu wnioskowany do zwrotu grunt wchodzący w obszar aktualnych działek nr ewid. [...], [...] (projektowane działki nr: [...] i [...]) przeznaczony był pod realizację przedszkola z placem zabaw (symbol "60 Uop"). Na rysunku planu oznaczono projektowane budynki przedszkola wraz z otaczającym je terenem zielonym, pozostającym w granicach tego przeznaczenia i stanowiącym infrastrukturę planowanego obiektu. Obszar położony w granicach aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] przeznaczony był pod ogólnodostępne tereny zieleni wypoczynkowej (symbol "[...]") oraz część pod ciąg pieszy ([...]).
W dniu 4 stycznia 2018 r. Starosta przeprowadził oględziny przedmiotowej nieruchomości z udziałem stron postępowania, podczas których uprawniony geodeta okazał granice terenu objętego wnioskiem o zwrot. W trakcie oględzin stwierdzono, że nieruchomość ta w części znajdującej się w obszarze aktualnej działki nr ewid. [...] (projektowana działka nr [...]) jest wolna od jakiejkolwiek zabudowy, porośnięta trawą, krzewami i drzewami. Wzdłuż jej zachodniej granicy nasadzono rząd drzew, głownie iglastych. Zieleń w przeważającej części ma charakter uporządkowany, jedynie niewielka część działki porośnięta jest niewykoszoną trawą i chwastem. Wywłaszczona nieruchomość w zakresie wchodzącym w skład aktualnej działki nr ewid. [...] (projektowana działka nr [...]) również jest wolna od zabudowy i zajęta jest pod zieleń w postaci trawnika i rzędu drzew. Przez działkę tę przechodzi fragment wydeptanej i usypanej żużlem ścieżki. Podobnie w części znajdującej się w obszarze aktualnej działki nr ewid. [...], przedmiotowa nieruchomość wolna jest od zabudowy, porośnięta trawą i nasadzeniami drzew oraz krzewów. Zieleń jest uporządkowana, drzewa nasadzone w rzędach. Niewielki obszar tej działki zajęty jest pod chodnik z kostki brukowej, stanowiący część ciągu pieszego biegnącego wzdłuż ul. Sieroszewskiego. Wzdłuż północnej granicy nieruchomości przebiega wydeptana ścieżka - wysypana żwirem oraz - w niewielkiej części - wyłożona płytami betonowymi.
W dniu 5 stycznia 2018 r. organ pierwszej instancji przeprowadził rozprawę administracyjną, podczas której A. K. i M. K. podtrzymały wniosek o zwrot przypadającego im udziału w wywłaszczonej nieruchomości, deklarując przy tym wolę jednorazowej zapłaty zwaloryzowanego odszkodowania należnego Gminie. Przedstawiciel Gminy sprzeciwił się natomiast zwrotowi przedmiotowej nieruchomości podnosząc, że została ona zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, jakim było skoncentrowane budownictwo jednorodzinne. Działka zagospodarowana jest bowiem pod zieleń osiedlową i urządzona w sposób zaplanowany, przemyślany i uporządkowany. Teren ten jest jednocześnie pielęgnowany.
W piśmie z 10 stycznia 2018 r. Wydział Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta L. potwierdził, że przedmiotowy teren znajduje się w utrzymaniu tego Wydziału, w ramach umowy na "Kompleksową konserwacje terenów zieleni komunalnej zlokalizowanej poza pasem drogowym w L. w Rejonie IV". W 2014 r. na części przedmiotowego terenu wykonano skwer składający się z nasadzeń krzewów, alejki żwirowej, ławek i koszy na śmieci. Do pisma załączono umowy, na podstawie których przedmiotowy teren był utrzymywany w latach 2010-2017.
W poczet materiału dowodowego organ pierwszej instancji włączył także materiały fotogrametryczne przedmiotowego terenu z lat 2003, 2005 i 2014.
Na podstawie powyższych ustaleń Starosta decyzją z [...] kwietnia 2018 r. orzekł o zwrocie udziałów w łącznej wysokości 1/4 części w prawie własności nieruchomości położonej w L. przy ul. S., ul. I. i ul. S., oznaczonej jako projektowana działka nr [...] o powierzchni 0,4177 ha oraz projektowana działka nr [...] o powierzchni 0,0242 ha (stanowiących część aktualnej działki nr [...]), na rzecz A.E. K. (w 1/8 części) i M. K. K. (w 1/8 części). Jednocześnie organ pierwszej instancji odmówił wnioskodawczyniom zwrotu udziałów w projektowanej działce nr [...] o powierzchni 0,1204 ha oraz projektowanej działce nr [...] o powierzchni 0,0022 ha (stanowiących część aktualnej działki nr [...]).
W uzasadnieniu stwierdził, że projektowane działki nr ewid. [...] i [...] nie zostały zagospodarowane zgodnie z celem wywłaszczenia, tj. pod budowę przedszkola, wobec czego zachodzą przesłanki do orzeczenia o zwrocie udziałów w tej nieruchomości na rzecz uprawnionych. W odniesieniu do wywłaszczonego obszaru wchodzącego w skład aktualnej działki nr [...] organ wskazał, że jej stan zagospodarowania (zieleniec osiedlowy) jest zgodny z celem wywłaszczenia.
Odwołania od decyzji organu pierwszej instancji wnieśli: Gmina oraz A.K. i M. K.
Wojewoda decyzją z [...] sierpnia 2019 r. oba wniesione odwołania uznał za niezasadne, podzielając w całości dokonaną przez organ pierwszej instancji ocenę dowodów zgromadzonych w sprawie.
W ocenie organu odwoławczego, niewątpliwie celem nabycia przedmiotowej nieruchomości było skoncentrowane budownictwo jednorodzinne i tylko zrealizowanie powyższego celu w określonym w art. 137 u.g.n. terminie stanowi negatywną przesłankę zwrotu nieruchomości. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym dokumentów planistycznych obowiązujących w dacie nabycia przedmiotowej działki, tj. Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego LZM, zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Miejskiej Rady Narodowej w L. z [...] grudnia 1986 r. oraz Miejscowego Szczegółowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego rejonu ul. S. w L., zatwierdzonego zarządzeniem Prezydenta Nr [...] z dnia 28 grudnia 1984 r., wynika, że wnioskowany do zwrotu grunt wchodzący w obszar aktualnych działek nr [...], [...] (projektowane działki nr: [...] i [...]) przeznaczony był pod realizację przedszkola z placem zabaw (symbol "[...]"). Wojewoda podkreślił, że na rysunku planu zaznaczono projektowane budynki przedszkola wraz z otaczającym je terenem zielonym pozostającym w granicach tego przeznaczenia i stanowiącym infrastrukturę planowanego obiektu, zaś obszar położony w granicach aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] przeznaczony był pod ogólnodostępne tereny zieleni wypoczynkowej (symbol [...]) oraz część pod ciąg pieszy ([...]).
Z przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji oględzin wynika natomiast, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość w obszarze aktualnej działki nr [...] (projektowana działka nr [...]) jest wolna od jakiejkolwiek zabudowy, porośnięta trawą oraz drzewami i krzewami iglastymi. Również część wywłaszczonej działki położona w granicach aktualnej działki nr [...] (projektowana działka nr [...]) nie jest zabudowana, lecz porośnięta trawą i drzewami. Ustalenia te – jak podkreślił organ odwoławczy – potwierdzają załączone do akt fotografie lotnicze (ortofotomapy) z okresu od 2003 r. do 2014 r., z których jednoznacznie wynika, że żądany do zwrotu grunt stanowił teren zielony, a z upływem lat jedynie dosadzano w jego obrębie drzewa i krzewy.
Powołując się na powyższe ustalenia Wojewoda przyznał rację organowi pierwszej instancji, że cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości w obrębie projektowanych działek nr [...]i [...], jakim było skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, a w szczególności budowa na tym terenie przedszkola z infrastrukturą, nie został zrealizowany. Nie można uznać za realizację celu nabycia realizacji jedynie terenu zielonego w oderwaniu od celu głównego - budowy przedszkola.
Odnośnie zaś części wywłaszczonej nieruchomości znajdującej się w obrębie projektowanych działek nr [...]i [...], organ odwoławczy stwierdził, że urządzenie na tym terenie zieleni osiedlowej jest zgodne z Miejscowym Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego LZM, zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Miejskiej Rady Narodowej w L. z [...] grudnia 1986 r. oraz Miejscowym Szczegółowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego rejonu ul. S. w L., zatwierdzonym zarządzeniem Prezydenta z [...] grudnia 1984 r. Organ odwoławczy uznał wobec tego za zasadną odmowę zwrotu tej części przedmiotowej nieruchomości.
Gmina wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji – obu w części orzekającej o zwrocie udziałów w nieruchomości oznaczonej jako projektowane działki nr [...] i [...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciła :
1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., poprzez uznanie, że na przedmiotowej nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia i jako zbędna powinna zostać zwrócona byłym właścicielom, pomimo że znajdują się na niej elementy infrastruktury, stanowiące integralną część skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego, którego budowa była celem nabycia,
2) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez nienależytą i powierzchowną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i poczynienie błędnych ustaleń faktycznych co do celu na jaki nastąpiło wywłaszczenie, stanowiących podstawę wydania decyzji, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 136 ust. 3 u.g.n. i uznania, że na nieruchomości, której zwrot orzeczono nie zrealizowano celu wywłaszczenia.
W uzasadnieniu skargi podniosła, że w sprawie nie występują przesłanki uzasadniające orzeczenie zwrotu nieruchomości będącej przedmiotem postępowania. W ocenie Gminy, z uwagi na jakość i skalę rysunków planu zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dacie wywłaszczenia, niemożliwe jest jednoznaczne stwierdzenie przeznaczenia poszczególnych zwracanych działek. Ustalając cel wywłaszczenia należy natomiast mieć na uwadze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 grudnia 2014 r. sygn. akt: I OSK 1417/13, w którym wyrażono pogląd, że wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej powinny być oceniane proporcjonalne do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania rzeczonej kontroli. Innymi słowy, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. W ocenie Gminy, gdyby nawet przyjąć, że znajdujący się w aktach sprawy Miejscowy Szczegółowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego rejonu ul. S. w L. umożliwiał ustalenie szczegółowej lokalizacji elementów osiedla domów jednorodzinnych, to w okolicznościach niniejszej sprawy mogło, co najwyżej, dojść do modyfikacji lokalizacji poszczególnych elementów w ramach jednej inwestycji, która to modyfikacja nie zmieniała charakteru celu wywłaszczenia. Zieleń osiedlowa mieści się bowiem w celu jakim była zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i ewentualna zmiana jej lokalizacji nie uzasadnia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. wyjaśnił, że w sprawie nie zachodzą wątpliwości co do dopuszczalności orzekania o zwrocie przedmiotowej nieruchomości – jako wywłaszczonej w drodze zawarcia umowy sprzedaży, w trybie przepisów ustawy z 29 kwietnia 1985 r.. Przesądza o tym treść art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., który wprost stanowi, że przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie ww. ustawy z 29 kwietnia 1985 r. Sąd wyjaśnił, że umowy sprzedaży zawierane w trybie tej ustawy, w tym umowa z dnia [...] lipca 1988 r. zawarta z K. Ż., były umowami szczególnymi, nie w pełni dobrowolnymi, ponieważ ich alternatywą było wywłaszczenie nieruchomości.
Sąd przywołał następnie brzmienie art. 136 ust. 1 oraz art. 137 ust. 1 u.g.n. i wyjaśnił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że wystąpienie jednej z przesłanek zbędności, o których mowa w art. 137 ust. 1 u.g.n., nakazuje organowi administracji publicznej uznać tę nieruchomość za zbędną na cel wywłaszczenia, co w konsekwencji winno skutkować jej zwrotem. Powołany przepis, zawierający ustawową definicję pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, nakłada bowiem na organy administracji publicznej obowiązek ścisłej wykładni, bez możliwości dokonywania jakichkolwiek odstępstw od jego treści (por. wyroki NSA: z 22 czerwca 2001 r., sygn. akt I SA 241/00, z 22 sierpnia 2003 r., sygn. akt I SA 2622/01, z 4 września 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 1552/00, z 16 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 581/08 i z 1 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1612/09).
W ocenie Sądu w sprawie bezsporne pozostaje, że określonym w umowie sprzedaży z [...] lipca 1988 r. celem wywłaszczenia spornej nieruchomości była realizacja skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego. W związku z dość ogólnym określeniem celu wywłaszczenia organy słusznie uznały, że ocena zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia powinna być dokonana na podstawie wszelkich dokumentów dotyczących jego realizacji. Art. 136 ust. 1 u.g.n. wyraża bowiem podstawową regułę, że nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, ustalenie celu wywłaszczenia – jako niezbędny element dalszego rozstrzygania wniosku o zwrot - musi być konkretne. Doprecyzowanie celu wywłaszczenia powinno zatem nastąpić na podstawie całej dostępnej dokumentacji sporządzonej do celów wywłaszczenia nieruchomości (por. wyrok WSA w Poznaniu z 8 listopada 2016 r. II SA/po 366/18; wyrok WSA w Lublinie z 14 marca 2017 r. II SA/Lu 1142/16).
Sąd podzielił ustalenia organów, w świetle których w dacie wywłaszczenia przedmiotowa nieruchomość objęta była postanowieniami Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego LZM, zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Miejskiej Rady Narodowej w L. z [...] grudnia 1986 r., a także Miejscowego Szczegółowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego rejonu ul. S. w L., zatwierdzonego zarządzeniem Prezydenta z [...] grudnia 1984 r. W okolicznościach niniejszej sprawy istotne znaczenie mają ustalenia tego ostatniego aktu, w świetle których projektowane działki nr [...]i [...] przeznaczone były pod realizację przedszkola z placem zabaw (symbol "[...]"). Ustalenie to w sposób klarowny potwierdza włączony do akt sprawy fragment rysunku Planu w skali 1:000, obejmujący przedmiotowy teren, na którym oznaczono projektowane budynki przedszkola wraz z otaczającym je terenem zielonym (k. 72 akt adm. I inst.). Zarzut strony skarżącej, jakoby dokument ten był nieczytelny ("z uwagi na jakość i skalę rysunków"), Sąd uznał za całkowicie bezpodstawny.
Analizując powyższą dokumentację Sąd podzielił stanowisko organów, że precyzyjnie określonym celem wywłaszczenia spornej nieruchomości, wynikającym z zestawienia treści umowy sprzedaży z [...] lipca 1988 r. z aktami planistycznymi dla danego terenu, obowiązującymi w dacie wywłaszczenia, była budowa przedszkola w ramach skoncentrowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W świetle zaś ustaleń co do stanu przedmiotowej nieruchomości, dokonanych w toku postępowania administracyjnego, nie może budzić wątpliwości, ze tak określony cel wywłaszczenia nie został w obrębie projektowanych działek nr [...] i [...] zrealizowany. Przeprowadzone postępowanie dowodowe (w szczególności przeprowadzony 4 stycznia 2018 r. dowód z oględzin) wykazało bowiem ponad wszelką wątpliwość, że na analizowanym gruncie nie doszło do realizacji wskazanego wyżej obiektu, tj. budynku przedszkola. Co więcej, w obrębie tego terenu w ogóle nie doszło do realizacji jakiejkolwiek zabudowy. Zarówno obszar projektowanej działki nr [...], jak i projektowanej działki nr [...], jest niezabudowany – w przeważającej części porośnięty trawą oraz drzewami i krzewami (w obrębie projektowanej działki nr [...]przebiega też ścieżka usypana żużlem). Stan taki trwa co najmniej od 2003 r., co wynika z włączonych do akt sprawy wydruków ortofotomap (k.97-99 akt adm. I inst.). Brak jest przy tym jakichkolwiek podstaw by założyć, że przedmiotowy teren był zabudowany we wcześniejszym okresie.
Sąd podzielił zatem stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie, iż na terenie wywłaszczonej od K. Ż. nieruchomości w części, która znalazła się w obrębie projektowanych działek nr [...]i [...], nie zrealizowano celu wywłaszczenia, skonkretyzowanego w istniejących w dacie wywłaszczenia dokumentach planistycznych jako budowa przedszkola.
Sąd nie podzielił stanowiska Gminy, że sporna nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia z tego powodu, że została zagospodarowana pod elementy infrastruktury osiedla mieszkaniowego zabudowy jednorodzinnej (zieleń osiedlową). Przyjęcie takiego stanowiska byłoby całkowicie sprzeczne z dyrektywą ścisłego wykładania celu wywłaszczenia. Podkreślił że doprecyzowanie celu wywłaszczenia, określonego ogólnie w decyzji (umowie) wywłaszczeniowej, możliwe jest w oparciu o archiwalne materiały planistyczne. Ze znajdujących się w aktach dokumentów wynika jednoznaczne, że w dacie wywłaszczenia przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była pod budowę przedszkola. Wobec braku realizacji na tym terenie tego rodzaju usług, kwestia jego zagospodarowania (w tym powołany w skardze fakt jego częściowej pielęgnacji przez zewnętrzne firmy na podstawie umów zawieranych z Gminą) pozostaje bez znaczenia dla oceny jej zbędności na cel wywłaszczenia. Za odmową zwrotu przedmiotowej nieruchomości nie może także przemawiać twierdzenie, że zagospodarowanie jej pod zieleń osiedlową stanowiło dopuszczalną modyfikację celu wywłaszczenia w ramach celu ogólnie określonego jako skoncentrowana zabudowa mieszkaniowa jednorodzinną. Zmiany modyfikujące sposób zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości nie mogą być bowiem wprowadzane w sprzeczności z dokumentacją, która legła u podstaw wywłaszczenia, w tym z dokumentacją planistyczną (por. wyrok WSA w Gdańsku z 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 878/18).
W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że rozstrzygnięcia organów obu instancji orzekające o zwrocie na rzecz A. K. i M.K., w udziałach po 1/8 części, gruntu wchodzącego w skład dawnej działki nr ewid. [...], oznaczonego jako projektowane działki nr [...]i [...]w sąsiedztwie ulic S., I. i S.w L., były zasadne w świetle przepisów art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n., a nadto zostały wydane z zachowaniem zasad postępowania określonych w przepisach art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., oraz opatrzone uzasadnieniami odpowiadającymi kryteriom z art. 107 § 3 k.p.a.
Gmina zaskarżyła powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., naruszenie:
1) przepisów prawa materialnego tj.
- art. 136 ust 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65, dalej "u.g.n."), poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że na przedmiotowej nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia i jako zbędna powinna zostać zwrócona byłym właścicielom, pomimo, iż znajdują się na niej elementy infrastruktury, stanowiące integralną część skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego, którego budowa była celem nabycia,
2) przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z pózn. zm.,- dalej "k.p.a.") poprzez zaakceptowanie błędnych ustaleń faktycznych organów obu instancji i oddalenie skargi pomimo tego, że organy naruszyły przepisy postępowania poprzez nienależytą i powierzchowną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że na nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia.
Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie i uwzględnienie w całości jej skargi Gminy oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu podtrzymała argumentację podniesioną w skardze oraz podkreśliła, że jak wykazały oględziny przeprowadzone na przedmiotowej nieruchomości zawnioskowany do zwrotu grunt zagospodarowany jest w znacznej części pod zieleń, z której korzystać mogą wszyscy mieszkańcy osiedla domów jednorodzinnych. Porośnięty jest trawą, krzewami i drzewami. Teren przecina wydeptana, wysypana żużlem ścieżka. Grunt ma charakter zaplanowany, zorganizowany, nosi ślady pielęgnacji - znajduje się w interwencyjnym utrzymaniu Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta L. w ramach umowy na "Kompleksową konserwację terenów zieleni komunalnej zlokalizowanej poza pasem drogowym w L. w Rejonie IV". Teren stanowi niezbędny składnik infrastruktury zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, pełni funkcje estetyczne, rekreacyjne, wpływa na złagodzenie uciążliwości życia w mieście. Nadto stanowi on korytarz wentylacyjny dla osiedla i miasta. Z uwagi na powyższe, w ocenie Gminy w sprawie nie występują przesłanki uzasadniające orzeczenie zwrotu nieruchomości będącej przedmiotem postępowania.
Gmina zwróciła uwagę, że wywłaszczenie nieruchomości stanowiącej projektowane działki nr [...]i [...] dokonane zostało ponad 30 lat temu, zatem nie należy domagać się wysokiego stopnia szczegółowości w zakresie określenia i realizacji celu wywłaszczenia. Wskazała, że w wyniku nienależytej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo zidentyfikował cel nabycia nieruchomości oznaczonej jako projektowane działki nr [...]i [...]jako budowa przedszkola z placem zabaw. Podniosła, że gdyby nawet przyjąć, iż znajdujący się w aktach sprawy Miejscowy Szczegółowy Pian Zagospodarowania Przestrzennego rejonu ul. S. w L. umożliwiał ustalenie szczegółowej lokalizacji elementów osiedla domów jednorodzinnych (co skarżąca Gmina kwestionowała wskazując na wadliwą jakość znajdującej się w aktach kopii planu), to w okolicznościach niniejszej sprawy mogło co najwyżej dojść do modyfikacji lokalizacji poszczególnych elementów w ramach jednej inwestycji, która to modyfikacja nie zmieniała charakteru celu wywłaszczenia. Zieleń osiedlowa mieści się bowiem w celu jakim była zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i ewentualna zmiana jej lokalizacji nie uzasadnia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Gmina wyjaśniła, że inne usytuowanie obiektów infrastruktury osiedla domów jednorodzinnych bądź też rezygnacja z pewnych jego elementów na poczet innych, w odniesieniu do pierwotnego planu, nie daje podstaw do przyjęcia, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, jeżeli nieruchomość wywłaszczono i wykorzystano pod skoncentrowanej budownictwo jednorodzinne. Przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych wskazała, że sposób realizacji tak dużego przedsięwzięcia jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego często ulega w toku realizacji zmianie i dopasowaniu do aktualnych potrzeb i okoliczności, ale nie zmienia to ogólnej oceny, że pomimo ewentualnych różnic w stosunku do pierwotnych planów i zamierzeń, cel wywłaszczenia - budowa osiedla mieszkaniowego - został zrealizowany a jego realizacja stanowi negatywną przesłankę zwrotu nieruchomości. Podkreśliła, że do prawidłowego funkcjonowania osiedla domów jednorodzinnych niezbędne jest wyposażenie go w infrastrukturę w postaci m. in. ulic, parkingów, ciągów pieszych, punktów handlowo - usługowych, zieleńców, terenów rekreacyjno - wypoczynkowych, obiektów sportowych, szkół. Powyższe wskazuje, iż osiedle mieszkaniowe to nie tylko budynki mieszkalne. Stanowisko takie znajduje uzasadnienie w utrwalonym orzecznictwie, zgodnie z którym osiedle mieszkaniowe stanowi zorganizowaną całość, w ramach której można wyodrębnić budynki mieszkalne, ulice, parkingi, boiska, zieleńce i inne urządzenia służące mieszkańcom. zwrócona nieruchomość jest integralną częścią skomplikowanej inwestycji polegającej na budowie i urządzeniu osiedla domów jednorodzinnych. Gmina przytoczyła treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2016 r. (sygn. akt: I OSK 610/15) zgodnie z którym: "Konsekwencją ustalenia, że infrastruktura jest nierozerwalnie związana z obsługą w istniejącego osiedla i jako taka była jednym z elementów celu, dla którego dokonano wywłaszczenia, powinno być orzeczenie o odmowie zwrotu działek."
Gmina podniosła, że w toku przeprowadzonego postępowania zarówno organy obu instancji, jaki i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, orzekły o zwrocie projektowanych działek nr [...] i [...] z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez powierzchowną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Powyższe przełożyło się na niewyjaśnienie istotnych okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W ocenie Gminy dopiero po wnikliwej analizie całego materiału dowodowego powstaje możliwość dokonania prawidłowej oceny zasadności żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Istniejący na nieruchomości wchodzącej w obszar działek ewidencyjnych nr [...] i [...] (obr. [...], ark. [...]) zadbany zieleniec wraz z fragmentem ogólnodostępnej ścieżki stanowi infrastrukturę osiedla domów jednorodzinnych, niezbędną do jego funkcjonowania. Przedmiotowy obszar pełni funkcję przede wszystkim rekreacyjno - wypoczynkową oraz pozytywnie wpływa na bioklimat obszaru zabudowanego budynkami mieszkalnymi. Stan zagospodarowania aktualnych działek nr [...] i [...] zgodny jest z celem dla którego nieruchomość została nabyta, a tym samym żądanie zwrotu udziałów w przedmiotowym gruncie nie może zostać uwzględnione.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy na projektowanych działkach [...]o powierzchni 0,4177 ha oraz [...] o powierzchni 0,0242 zrealizowany został cel wywłaszczenia. W ocenie organów obu instancji, zebrany w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza zrealizowania celu wywłaszczenia, jakim w ich ocenie była budowa przedszkola. Stanowisko to podzielił Sąd pierwszej instancji. W ocenie obecnego właściciela jakim jest skarżąca kasacyjnie Gmina cel wywłaszczenia obejmował budowę osiedla mieszkaniowego i został zrealizowany, bowiem na terenie spornych działek istnieje teren zielony, niezbędny dla funkcjonowania osiedla.
Ustosunkowanie się do powyższego sporu, a zatem dokonanie oceny prawidłowości ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania wymaga poczynienia w pierwszej kolejności kilku uwag o charakterze ogólnym.
Wynikająca z art. 136 u.g.n. zasada zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która nie została przeznaczona na cel wskazany w akcie wywłaszczenia ma po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r. umocowanie konstytucyjne (por stanowisko wyrażone w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 24 października 2001 r. SK 22/01). Do tej daty, zasada zwrotu wywłaszczonej nieruchomości znajdowała uzasadnienie wyłącznie w przepisach ustawowych i wyprowadzana była m.in. z art. 69 ustawy z 29 kwietnia 1985 r., zgodnie z którym nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
Jak zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 grudnia 2012 r. P 12/11, art. 69 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. nie zawierał definicji pojęcia zbędności na cel wywłaszczenia. W wykładni podkreślano jednak, że nieruchomość była zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli upłynął pewien wystarczająco długi okres od chwili wywłaszczenia do chwili żądania zwrotu nieruchomości, a w chwili wystąpienia z żądaniem na nieruchomości nie rozpoczęto jeszcze realizacji celu publicznego określonego w decyzji o wywłaszczeniu lub po wywłaszczeniu została ona faktycznie przekazana na realizację innego celu niż pierwotnie wskazany cel wywłaszczenia.
W realiach niniejszej sprawy oznacza to, że już w dacie zawierania umowy z 25 lipca 1988 r. istniał w systemie prawnym obowiązek zwrotu nieruchomości zbędnej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zaniechanie zrealizowania tego celu albo też przekazanie nieruchomości na inny cel oznaczało, że powstawał obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 marca 2014 r. P 38/11, dopiero zrealizowanie celu wywłaszczenia czyli celu publicznego wskazanego w akcie wywłaszczenia zwalnia Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego z obowiązku zwrotu.
Zatem ustalenie celu wywłaszczenia oraz jego realizacji ma podstawowe znaczenie dla ustalenie, czy roszczenie byłego właściciela o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wygasło. Przy ustalaniu celu wywłaszczenia, jego ewentualnym precyzowaniu jak również przy ustalaniu jego realizacji badaniu podlega – jak wskazuje Trybunał Konstytucyjny w punkcie 2.2.1.4 uzasadnienia wyroku z 12 grudnia 2017 r. SK 39/15 cała sekwencja czynności prowadzących od wyzucia z prawa własności nieruchomości aż do faktycznego zrealizowania celu wywłaszczenia. Co istotne, wszystkie podejmowane czynności oceniać należy przez pryzmat zasady, że wywłaszczenie może zostać dokonane tylko na celu publiczny i to nie ogólnie wskazany, nie jakikolwiek cel publiczny, ale cel konkretnie wskazany, gdyż tylko konkretne wskazanie celu wywłaszczenia pozwala następnie na zbadanie, czy został on zrealizowany.
Sąd kasacyjny wskazuje, że zna i podziela wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, przywołany zresztą przez orzekające w sprawie organy, zgodnie z którym w sytuacji gdy wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości dotyczy (jak w niniejszej sprawie) wywłaszczenia dokonanego kilkadziesiąt lat temu a zatem w okresie, gdy obowiązywały zupełnie inne niż obecnie standardy stanowienia i wykonywania prawa, wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia, wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej, powinny być oceniane proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydawania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania jej kontroli czy analizy. Innymi słowy, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać jedynie z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności.
Jednak ogólne wskazanie w akcie wywłaszczenia celu, aczkolwiek możliwe i dopuszczalne w świetle przytoczonych wyżej poglądów, wymaga jego dalszego doprecyzowania na podstawie aktów poprzedzających proces wywłaszczenia (np. zezwolenia na nabycie nieruchomości, decyzji lokalizacyjnej, decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego). Jeżeli na podstawie powyższych dowodów nie jest możliwym ustalenie celu wywłaszczenia, należy sięgnąć do innych zgromadzonych w sprawie dowodów, takich jak dokumenty poprzedzające proces inwestycyjny, dokumentacja zgromadzona w postępowaniu wywłaszczeniowym, plan zagospodarowania przestrzennego i na podstawie całokształtu okoliczności sprawy cel ten zrekonstruować (por. wyrok NSA z 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1044/14).
W niniejszej sprawie z aktu notarialnego z 25 lipca 1988 r. wynika, że nieruchomość została wywłaszczona pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne. Zatem w przedmiotowej sprawie cel wywłaszczenia został określony ogólnie. Jak wynika z niekwestionowanych okoliczności faktycznych sprawy, współcześnie na działkach objętych żądaniem zwrotu znajdują się tereny zielone, uznawane przez Gminę za tereny zieleni miejskiej, nie ma natomiast na nich żadnej zabudowy jednorodzinnej.
W aktach administracyjnych sprawy znajduje się Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego z 1986 r. potwierdzający przeznaczenie terenu spornej nieruchomości na cele skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego. Z dokumentów towarzyszących zawarciu aktu notarialnego (decyzji z [...] czerwca 1988 r. o wyłączeniu z terenu skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego działki nr [...] o powierzchni 1640 m2 zabudowanej domem mieszkaniowym) wynika, że celem wywłaszczenia była realizacja osiedla S. Ten cel wskazany był również w planie szczególnym z 1984 r., który ma w ocenie Sądu kasacyjnego podstawowe znaczenie dla niniejszej sprawy.
Z planu tego wynika, że działki objęte wnioskiem o zwrot wchodziły w skład położonej w centralnej części osiedla swoistej wyspy pozbawionej zabudowy jednorodzinnej, ograniczonej ulicami W. S., E. S. oraz J. I. W części tej planowana była realizacja zieleni w tym płyty z boiskiem i placu zabaw dla dzieci starszych (teren o powierzchni 0,840 ha oznaczony jako [...]), przedszkola i placu zabaw dla dzieci młodszych (teren o powierzchni 0,509 ha, oznaczony jako [...]), zespołu usług podstawowych z rozbudowaną stacją trafo (teren o powierzchni 0,554 ha, oznaczony jako [...]).
Z planu tego wynikało również, że koordynacji czasowo-przestrzennej podlegała realizacja przedszkola, usług podstawowych i forum osiedlowego, zagospodarowania ogrodu sportowo-wypoczynkowego oraz infrastruktury technicznej wraz z postępem zabudowy technicznej.
Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że na opisanym wyżej terenie nie zrealizowano ani przedszkola ani zespołu usług podstawowych, doszło jedynie do realizowania terenu zielonego przy czym jeśli chodzi o teren objętym oznaczeniem [...]o powierzchni 0,554 ha Sąd kasacyjny nie może wypowiedzieć się co do tego, czy zieleń ta miała charakter urządzony czy też nie (ten obszar nie był objęty postępowaniem).
Powstaje zatem pytanie, czy niezrealizowanie przedszkola i placu zabaw dla dzieci młodszych uznać należy za modyfikację celu wywłaszczenia (dopuszczalną w świetle orzecznictwa zapoczątkowanego przywołaną w skardze kasacyjnej uchwałą Sądu Najwyższego z 27 stycznia 1988 r. III AZP 11/87) czy też za odstąpienie od realizacji celu wywłaszczenia co uzasadnia zwrot nieruchomości.
Odpowiadając na to pytanie przywołać należy stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 kwietna 2022 I OSK 1012/19, w którym zwrócono uwagę, że pojęcie modyfikacji celu wywłaszczenia, uznawane za sytuację, w której pierwotny cel wywłaszczenia nie uległ likwidacji a poddano go jedynie pewnej zmianie ma z pewnością charakter ocenny. Pojęcie to może być pomocne w sytuacjach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza, gdy cel wywłaszczenia dotyczył dużych założeń lub inwestycje były planowane jako wieloletnie czy wieloetapowe (vide wyroki NSA z dnia: 27 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 846/13, 18 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1417/13, 9 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 1281/14 i 20 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1186/15 i I OSK 3237/14).
W niniejszej sprawie brak jest jakichkolwiek dodatkowych dokumentów pozwalających na uznanie czy inwestycja planowana była wieloletnia czy wieloetapowa. Rzeczywiście, przewidywano konieczność niezbędnej koordynacji czasowo-przestrzennej przy jej realizacji. Niewątpliwie natomiast inwestycja miała obejmować zarówno budowę domów jednorodzinnych jak i obiektów o charakterze usługowym usytuowanych w jego środkowej części (karta 67 akt administracyjnych).
Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że w Miejscowym Szczegółowym Panie Zagospodarowania wskazano, że "zespół nie stanowi samodzielnej wewnętrznie bilansującej się jednostki strukturalnej, w brakujących elementach podstawowej instrastruktury będzie obsługiwany przez urządzenia znajdujące się w dzielnicy istniejącego osiedla "Dziesiąta". Dotyczy to takich usługuj jak : szkoła podstawowa, żłobek, przychodnia zdrowia" (punkt C.1. części opisowej planu). Natomiast w zakresie podstawowej obsługi osiedlowej przewidziano przedszkole na 100 miejsc, budynek wielofunkcyjny, który będzie mieścił usługi handlowe, rzemieślnicze i gastronomiczne, klub osiedlowy oraz agencję pocztowo-telekomunikacyjną jak również sport i rekreację na działce o powierzchni 0,84ha (punkt C.2 części opisowej planu).
Oznacza to zatem, że wybudowanie przedszkola traktowano element niezbędny dla prawidłowego funkcjonowania osiedla, całkowicie odrębny od usług sportu i rekreacji, które miały znajdować się na terenie objętym oznaczeniem [...]. W tej sytuacji, odstąpienie od realizacji przedszkola musi być traktowane jako niezrealizowanie celu wywłaszczenia nie zaś jako jego dopuszczalna modyfikacja. Odstąpienie od zrealizowania przedszkola i zastąpienie go terenem zielonym uznać należy w stanie faktycznym sprawy za jakościową zmianę planowanej inwestycji nie zaś za jej modyfikację.
Odnosząc się do podtrzymanych przez Gminę zarzutów dotyczących rzekomej nieczytelności planu Sąd kasacyjny wyjaśnia, że w pełni podziela ocenę dokonaną w tym zakresie przez Sąd pierwszej instancji. Plan znajdujący się na karcie 72 akt administracyjnych jest w pełni czytelny i pozwala na ustalenie co miało zostać zrealizowane na spornych działkach.
W konsekwencji za niezasadne uznać należało podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80. Sąd Wojewódzki nie naruszył przepisów postępowania podzielając ustalenia organów obu instancji, co do celu wywłaszczenia (budowa przedszkola) jaki co do jego niezrealizowania. Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że skoro na spornej nieruchomości miało zostać zrealizowane przedszkole to zaniechanie jego realizacji oznacza, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w akcie wywłaszczenia.
Uznanie za niezasadne zarzutów naruszenia przepisów postępowania prowadzi również do uznania za niezasadny zarzutu naruszenie prawa materialnego to jest art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. pkt 1 i 2 u.g.n.
Przepis art. 136 ust. 3 u.g.n. przewiduje, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wskazuje on również organ właściwy do rozpoznania wniosku oraz uzależnia zwrot nieruchomości od zwrotu odszkodowania. Przepis art. 137 ust. 1 u.g.n. określa ustawowe przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia przez odwołanie się do kryterium upływu terminu do rozpoczęcia realizacji celu i terminu do zrealizowania celu wywłaszczenia.
Zarzutami skargi kasacyjnej nie są jednak objęte kwestie związane ze sposobem liczenia terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 czy też uprawnienie wnioskodawczyń jako następców prawnych byłej właścicielki nieruchomości do żądania zwrotu. Wadliwej wykładni przywołanych przepisów Gmina upatruje w uznaniu przez Sąd, że organy prawidłowo ustaliły, iż nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, którym była realizacja przedszkola z uwagi na jego niewybudowanie.
Zarzut powyższy nie dotyczy tym samym błędnej wykładni powołanych wyżej przepisów, lecz zmierza do zakwestionowania przyjętego przez Sąd pierwszej instancji stanowiska o prawidłowości poczynionych przez organy ustaleń stanu faktycznego sprawy. Do powyższego stanowiska Gminy Sąd kasacyjny odniósł się uznając zarzut naruszenia przepisów postępowania za niezasadny. W konsekwencji uznać należy, że również zarzut naruszenia prawa materialnego jest niezasadny.
Uznanie, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw obligowało Naczelny Sąd Administracyjny do jej oddalenie na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny w punkcie 1 wyroku orzekł z urzędu o sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej zaistniałej w komparycji zaskarżonego wyroku poprzez wpisanie prawidłowego numeru zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji. Podstawą prawną rozstrzygnięcia był w tym zakresie art. 156 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 3 p.p.s.a.