I OSK 864/06

I OSK 864/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-05-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-06-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Irena Kamińska
Janina Antosiewicz /przewodniczący/
Zbigniew Rausz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Grunty warszawskie
Sygn. powiązane
I SA/Wa 921/05 - Wyrok WSA w Warszawie z 2006-02-20
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędziowie NSA Zbigniew Rausz /spr./, Irena Kamińska, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 921/05 w sprawie ze skargi B. G., M. S. i innych na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość warszawską 1.oddala skargę kasacyjną 2. zasądza na rzecz skarżących B. G., M. S., W. G., I. P., W. S., K. S., T. D., S. D., A. W., W. S., J. H. S., A. J. S., J. S., L. S., E. K., H. K., W. K., K. K. solidarnie od Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 120 zł (sto dwadzieścia) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 lutego 2006 r. (sygn. akt I SA/Wa 921/05) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...], nr [...] wydaną w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość oraz decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...], Nr [...] uzupełnioną decyzją z dnia [...] w pkt 5 odmawiającym przyznania odszkodowania za grunt położony przy ul. [...] w Warszawie. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Nieruchomość położona w Warszawie przy ul. [...], oznaczona hipotecznie numerem inwentarzowym 1048 pod nazwą "O." o powierzchni 928,99 m2, stanowiła współwłasność W. A. Ś., M. Ś., H. Ś. i R. S. co do połowy nieruchomości oraz A. Ś., co do drugiej połowy. W 1935 r. na nieruchomości został wybudowany dom murowany, parterowy z niską piwnicą, dziewięcioizbowy, składający się z czterech mieszkań, który w czasie działań wojennych został częściowo uszkodzony i odbudowany przez przedwojennych właścicieli w 1947 r. Opisana nieruchomość została objęta działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279). Na mocy art. 1 dekretu grunt przedmiotowej nieruchomości przeszedł na własność Gminy m.st. Warszawy, a następnie na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz. 130) na własność Skarbu Państwa. Wniosek o przyznanie prawa własności czasowej z dnia 10 maja 1949 r. złożony przez A. Ś., M. Ś. i H. Ś. został rozpatrzony odmownie decyzją Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 14 września 1972 r. Jako przyczynę odmowy przyznania prawa własności czasowej do gruntu wskazano przeznaczenie gruntu pod budownictwo mieszkaniowe spółdzielcze – osiedle "P." i tym samym uzasadniano, że korzystanie z gruntu nie da się pogodzić z przeznaczeniem terenu według planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto w decyzji zaznaczono, że sprawa odszkodowania zostanie uregulowana odrębnie. Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy decyzją z dnia 3 sierpnia 1973 r. nr [...] orzekło o pozostawieniu wniosku o przyznanie odszkodowania bez rozpoznania, uzasadniając to faktem zabudowania nieruchomości budynkiem dziewięcioizbowym. Decyzja powyższa została utrzymana w mocy decyzją Ministerstwa Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 18 października 1973 r. nr [...].
Wojewoda Warszawski, rozpoznając wniosek B. G. o przyznanie odszkodowania z 4 sierpnia 1993 r. decyzją z dnia 21 lipca 1998 r. nr 306/98 umorzył postępowanie, jako bezprzedmiotowe, uzasadniając, że rozstrzygnięcie w kwestii odszkodowania zawierają decyzje Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 3 sierpnia 1973 r. oraz Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 18 października 1973 r.
Na wniosek B. G., spadkobierczyni przedwojennych właścicieli, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, działając na podstawie art. 154 k.p.a., decyzją z dnia 12 listopada 1998 r. nr [...] uchylił decyzję Ministerstwa Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 18 października 1973 r. oraz decyzją z dnia 25 stycznia 1999 r. nr [...] uchylił decyzję Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 3 sierpnia 1973 r., które pozostawiały bez uwzględnienia wniosek o przyznanie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
Postanowieniem z dnia 31 lipca 2000 r. Starosta Powiatu Warszawskiego, na podstawie art. 145 par. 1 pkt. 8 k.p.a. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją Wojewody Warszawskiego z dnia 21 lipca 1998 r. nr [...] a następnie decyzją z dnia 11 stycznia 2001 r. nr [...] uchylił wskazaną decyzję Wojewody Warszawskiego i orzekł o odszkodowaniu za grunt (bez budynku) na rzecz spadkobierców przedwojennych właścicieli. Powyższa decyzja Starosty Powiatu Warszawskiego została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia 12 kwietnia 2001 r., a następnie obie decyzje zostały uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2002 r. Przyczyną uchylenia było niepowiadomienie przez organy wszystkich uczestników o toczącym się postępowaniu.
Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy ustalił odszkodowanie w wysokości 145 140,00 zł za dom jednorodzinny o 4 izbach, powierzchni użytkowej poniżej 119 m2, posadowiony na nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie o powierzchni 928,99 m2, przyznając odszkodowanie spadkobiercom przedwojennych właścicieli stosownie do przypadających im udziałów wynikających z dziedziczenia. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, że w dniu wejścia w życie dekretu z 1945 r. nieruchomość była zabudowana domem mieszkalnym o czterech izbach, pierwotnie projektowanym jako wielokondygnacyjny, zbudowanym do wysokości parteru. Z materiałów Biura Odbudowy Stolicy z 1945 r., Archiwum Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego oraz z mapy otrzymanej z Archiwum Państwowego m.st. Warszawy wynika, że przedmiotowy budynek zachował się w około 30%. Z protokołu lustracji nieruchomości z dnia 10 października 1946 r. wynika, że w zachowanym domu mieszkała rodzina M. Ś., który w następnych latach remontował i rozbudował dom. Przed wojną powierzchnia użytkowa domu wynosiła 119 m2. Prezydent m.st. Warszawy przyjął, że w dniu 21 listopada 1945 r. na nieruchomości znajdował się dom murowany, parterowy jednorodzinny o niewielkim uszkodzeniu – grupa A, kategoria zniszczenia II, o czterech izbach i powierzchni użytkowej poniżej 119 m2. Przejście własności budynku na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło z datą uprawomocnienia się decyzji z dnia 14 września 1972 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej. Wysokość odszkodowania ustalono w oparciu o sporządzony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy.
W dniu 23 września 2004 r. pełnomocnik skarżących wystąpił z wnioskiem o uzupełnienie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...], nr [...] w zakresie braku rozstrzygnięcia żądania odszkodowania za grunt, podnosząc iż strona wnosiła o wypłacenie należnego odszkodowania za grunt i budynek przy ul. [...] w Warszawie a wskazana powyżej decyzja Prezydenta m.st. Warszawy nie zawiera rozstrzygnięcia w części dotyczącej odszkodowania za grunt. Następnie w dniu 30 września 2004 r. pełnomocnik skarżących wniósł odwołanie od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] w części nieuwzględniającej wniosku o odszkodowanie za grunt pod budynkiem.
Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] nr ....... uzupełnił decyzję własną z dnia [...] o punkt 5, orzekając o odmowie przyznania odszkodowania za grunt położony w Warszawie przy ul. [...] stwierdzając, że decyzja uzupełniająca stanowi integralną część decyzji z dnia [...]. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...], nr wskazano, jako podstawę prawną uzupełnienia art. 111 § 1 k.p.a., zaś jako przyczynę odmowy przyznania odszkodowania za grunt organ podał, że ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje odszkodowania za grunt pod domem, który przeszedł na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania.
Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...], uzupełnionej decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...]. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że kwestię odszkodowań za nieruchomości warszawskie reguluje art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Z treści ust. 2 tego przepisu wynika jednoznacznie, że w trybie w nim określonym można żądać jedynie odszkodowania za dom jednorodzinny, jeżeli przeszedł na własność Państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r. oraz za działkę, która przed wejściem w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel lub jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. W ocenie organu odwoławczego odszkodowanie przysługuje jedynie za dom jednorodzinny oraz za działkę niezabudowaną, zaś nie przysługuje za działkę zabudowaną domem jednorodzinnym lub jakimkolwiek innym budynkiem. Wojewoda wskazał na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2004 r., (sygn. akt I SA 2498/02) a ponadto podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że w dniu wejścia w życie dekretu przedmiotowa nieruchomość była zabudowana domem jednorodzinnym a przejście przedmiotowego domu na własność Państwa nastąpiło po dniu 5 kwietnia 1958 r. Z uwagi na przyjęcie, że przepis art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma zastosowania do działek zabudowanych, organ odwoławczy w uzasadnieniu nie rozważał istnienia przesłanek niezbędnych do możliwości dochodzenia odszkodowania, tj. czy nieruchomość przed wejściem w życie dekretu z 1945 r. mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne oraz czy utrata władania tą nieruchomością nastąpiła po dniu 5 kwietnia 1958 r.
Na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] nr [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł pełnomocnik spadkobierców przedwojennych właścicieli, wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji w części odmawiającej przyznania odszkodowania za grunt przedmiotowej nieruchomości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W skardze podniesiono zarzut naruszenia: 1) art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez błędną interpretację prowadzącą do stwierdzenia, że odszkodowanie nie przysługuje za działkę zabudowaną domem jednorodzinnym, 2) art. 138 k.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a. przez brak odpowiedniego uzasadnienia prawnego 3) art. 8 i 11 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wnosił o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzją i decyzję ją poprzedzającą zważył, iż organy obu instancji dokonały błędnej interpretacji art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez przyjęcie, że przepis ten dotyczy wyłącznie działki niezabudowanej. Takiemu stanowisku przeczy wykładnia literalna, językowa i historyczna omawianego przepisu. Na wstępie rozważań należy przypomnieć, iż zgodnie z art. 7 ust. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) w razie nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi wieczystej dzierżawy do gruntu nieruchomości warszawskiej, Gmina m.st. Warszawy obowiązana była uiścić odszkodowanie. Natomiast według art. 8 dekretu w razie nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa do gruntu, wszystkie budynki na nim położone przechodziły na własność Gminy, która w tym wypadku obowiązana była wypłacić właścicielowi odszkodowanie za budynki nadające się do użytkowania lub naprawy. Odszkodowania miały być wypłacone w miejskich papierach wartościowych, a zasady i tryb ustalania odszkodowania oraz przepisy o emisji tych papierów wartościowych miało regulować rozporządzenie Ministra Odbudowy w porozumieniu z Ministrami Administracji Publicznej i Skarbu. Treść powołanych przepisów jest jednoznaczna i wynika z nich, że przejęcie nieruchomości miało nastąpić za odszkodowaniem. Wprawdzie rozporządzenie to nigdy nie zostało wydane, co nie zmienia faktu, iż odszkodowanie na podstawie przepisów dekretu warszawskiego przysługiwało. Kolejną regulacją prawną dotyczącą odszkodowań za przejęte nieruchomości warszawskie były przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. Nr 17, poz. 70 ze zm.). Rozwiązania przyjęte w art. 53 wskazanej ustawy umożliwiały ubieganie się o odszkodowanie za gospodarstwo rolne, sadownicze i warzywnicze na gruntach, które na podstawie dekretu z 26 października 1945 r. przeszły na własność Państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele bądź następcy prawni tych osób prowadzący te gospodarstwa zostaną pozbawieni użytkowania gruntów po wejściu w życie ustawy, czyli po dniu 5 kwietnia 1958 r. a także za dom jednorodzinny i jedną działkę budowlaną pod budowę domu jednorodzinnego, które przejdą na własność Państwa na podstawie dekretu. Kolejna ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99) w art. 89 ust. 1 wygasiła prawa do odszkodowania za przejęte przez Państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości warszawskich podlegających dekretowi z 1945 r., wprowadzając jednakże rozwiązanie szczególne w art. 83 , który zastąpił art. 53 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Różnica między uregulowaniami obu wskazanych przepisów polegała, jeśli chodzi o działkę gruntu, na zastąpieniu wyrazów "i jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego" wyrazami "oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne" a także na wprowadzeniu dodatkowej przesłanki dotyczącej utraty faktycznego władania działką po dniu 5 kwietnia 1958 r. Takie samo uregulowanie zawiera w art. 215 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przepisów wyżej omawianych, tj. art. 83 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości a także art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie można interpretować w oderwaniu od art. 7 i 8 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, z których jednoznacznie wynika, że przejęcie przez Państwo nieruchomości (zarówno budynku, jak i gruntu) następuje za odszkodowaniem. Sam przepis art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami odwołuje się do dekretu warszawskiego. W tym miejscu należy przytoczyć orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 1999 r. (sygn. akt IV SA 1671/97, publ. Lex nr 47347) odnoszące się do stanu prawnego z okresu obowiązywania art. 83 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z uzasadnienia powyższego wyroku wynika, że Sąd zajął jednoznaczne stanowisko, iż wskazany przepis w zakresie możliwości dochodzenia odszkodowania dotyczy również nieruchomości zabudowanej.
Dokonując wykładni literalnej i językowej przepisu art. 215 ust. 2 należy stwierdzić, że przepis ten w odniesieniu do działki przewiduje dwa kryteria, od których uzależnione jest uzyskanie odszkodowania: po pierwsze – działka, przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, po drugie – poprzedni właściciel lub jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Oba warunki muszą być spełnione kumulatywnie. Przepis nie wprowadza żadnych dodatkowych kryteriów, jak np.: działka zabudowana czy działka niezabudowana, lecz posługuje się określeniem "działka, która mogła być przed dniem wejścia w życie dekretu przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne". Chodzi więc o jednostkę obszaru gruntu warszawskiego spełniającą określone wymogi planistyczne Ogólnego Planu Zabudowy Miasta Warszawy zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych z dnia 11 sierpnia 1931 r. Ustawodawca posługując się terminem działka "mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne" wskazuje konieczność ustalenia, czy istniała prawna możliwość pobudowania domu jednorodzinnego a nie ustalenia, czy grunt był faktycznie zabudowany domem jednorodzinnym. Omawiany przepis art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma charakter lex specialis i winien być interpretowany dosłownie, bez czynienia dodatkowych wymogów (typu grunt zabudowany czy niezabudowany). Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 stycznia 1996 r. (sygn. akt III ARN 58/95, niepubl.) wskazał, że "wszelkie zabiegi interpretacyjne prowadzące do formułowania dodatkowych przesłanek pozytywnych, czy negatywnych, mających w konsekwencji prowadzić do pozbawienia obywateli praw przyznanych im przez ustawę są niedopuszczalne". Należy również mieć na względzie, że użyte przez ustawodawcę w omawianym przepisie określenie "przepisy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości" oznacza, że w sprawie o odszkodowanie za nieruchomość warszawską mają zastosowanie przepisy rozdziału piątego – art. 128 i następne ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wszystkie te przepisy muszą być zgodne z innymi unormowaniami prawnymi i zasadami dotyczącymi odszkodowania. W szczególności trzeba mieć na uwadze art. 21 ust. 1 Konstytucji, który wskazuje na zasadę słusznego odszkodowania. Pojęcie "słusznego odszkodowania" wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 19 czerwca 1990 r. (OTK z 1990 r., poz. 3), wskazując że słuszne odszkodowanie to takie, które daje wywłaszczonemu właścicielowi możliwość odtworzenia rzeczy przejętej przez Państwo. Skoro z przepisu art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wynika ograniczenie zakresu odszkodowania do działki zabudowanej, to zastosowanie przepisów o odszkodowaniu musi uwzględniać zasadę słusznego odszkodowania a więc odszkodowania odpowiedniego do wartości utraconego prawa. Ponadto przyjęcie, że omawiany przepis dotyczy wyłącznie działki niezabudowanej doprowadziłoby do sytuacji, że właściciel nieruchomości niezabudowanej objętej dekretem mógłby ubiegać się o odszkodowanie za grunt, zaś właściciel nieruchomości zabudowanej mógłby jedynie żądać odszkodowania za budynek, czyli te osoby, których majątek o większej wartości przejęto w trybie dekretu byłyby w gorszej sytuacji od osób, którym przejęto nieruchomość o mniejszej wartości. Takie stanowisko nie daje pogodzić się z zasadą sprawiedliwości społecznej, która mieści się w treści zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji), zasadą zaufania obywatela do państwa oraz stanowionego prawa a także zasadą równości obywateli wobec prawa (art. 32 Konstytucji).
Z uwagi na powyższe okoliczności Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska obu organów orzekających w sprawie a także przytoczonego przez te organy stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 15 czerwca 2004 r. (sygn. akt I SA 2498/02), natomiast przychyla się do poglądu wyrażonego w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2005 r., sygn. akt (I SA 2625/03), iż samo przyjęcie, że na nieruchomości w dniu wejścia w życie dekretu znajdował się budynek mieszkalny nie wystarczało do uznania, że nie zachodzą przesłanki określone w art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami a także do oceny prawnej omawianego zagadnienia, dokonanej przez sądy administracyjne, w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2005 r. (sygn. akt I SA 2086/03) i z dnia 12 maja 2005 r. (sygn. akt I SA/Wa 432/04). Należy zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji nie odniósł się do podnoszonych przez pełnomocnika skarżących argumentów, dotyczących interpretacji art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, lecz jedynie poprzestał na lakonicznym stwierdzeniu, że odszkodowanie przysługuje jedynie za działkę niezabudowaną. Tym samym organ naruszył zasadę przekonywania, określoną w art. 11 k.p.a. oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, wyrażoną w art. 8 k.p.a. Dodatkowo wymaga podkreślenia, iż organy obu instancji nie rozważyły kwestii, czy przedmiotowa działka mogła być w dacie wejścia w życie dekretu przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne i nie wyjaśniły w sposób należyty, kiedy poprzedni właściciele zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią. Oba organy administracji orzekające w sprawie nie rozważyły zatem i nie uzasadniły przesłanek z art. 215 ust. 2 w zakresie dotyczącym odszkodowania za grunt, czym naruszyły art. 107 § 3 k.p.a. Natomiast rozstrzygnięcie organów administracji w zakresie przyznania odszkodowania za dom jednorodzinny należy uznać za prawidłowe.
Skargę kasacyjną na powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2006 r. złożyło Miasto st. Warszawa, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Pełnomocnik skarżącego zarzucił wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przepisy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się także do działki zabudowanej domem jednorodzinnym i w konsekwencji uznanie, że odszkodowanie na podstawie ww. przepisu przysługuje zarówno za dom jednorodzinny, jak i za działkę zabudowaną tym budynkiem.
Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, stosownie do treści art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przepisy tejże ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu wymienionego w ust. 1 mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. W ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego. Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że w trybie w nim określonym można dochodzić jedynie odszkodowania za: 1) dom jednorodzinny, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., 2) działkę, która przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r.
W ocenie skarżącego, wykładnia powyższego przepisu prowadzi do jednoznacznego wniosku, że odszkodowanie przysługuje wyłącznie za dom jednorodzinny oraz za działkę niezabudowaną. Nie przysługuje ono natomiast za działkę zabudowaną domem jednorodzinnym lub jakimkolwiek innym. Zdaniem skarżącego, ww. przepis zawiera normę prawną, zgodnie z którą, grunt pod domem jednorodzinnym przechodzi na własność państwa bez odszkodowania. Przepis ten nie przewiduje bowiem możliwości ustalenia odszkodowania za grunt pod budynkiem jednorodzinnym. Art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stwarza możliwość przyznania odszkodowania, jako swego rodzaju rekompensaty za dom jednorodzinny albo za grunt, który mógł być przeznaczony pod taki dom. Przyznanie odszkodowania za dom jednorodzinny, zgodnie z powyższym przepisem, wyklucza tym samym możliwość przyznania odszkodowania za działkę gruntu zajętą pod ten budynek. W ocenie skarżącego ustawodawca wprowadził w omawianym przepisie dwa rodzaje rekompensaty za utracone mienie, odrębnie za dom jednorodzinny i odrębnie za działkę, która przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Przyznanie zaś odszkodowania za dom jednorodzinny stosownie do art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyklucza możliwość przyznania odszkodowania za grunt. Wykładnia gramatyczna przedmiotowego przepisu prowadzi do wniosku, że uprawnieni do odszkodowania są poprzedni właściciele dwóch rodzajów nieruchomości – domów jednorodzinnych oraz działek, które mogły być pod takie domy przeznaczone. Odszkodowanie przysługuje zatem za inną działkę niż ta pod domem jednorodzinnym. Zawarta w art. 215 ust. 2 przesłanka faktycznej możliwości władania działką odnosi się bowiem do działki niezabudowanej, która mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, a nie do działki pod budynkiem jednorodzinnym. Stanowisko przeciwne sprzeczne jest z ratio legis wymienionego przepisu, którym było zaspokojenie roszczeń wyraźnie wymienionych w nim poprzednich właścicieli domów jednorodzinnych, a nie właścicieli domów jednorodzinnych i gruntów pod tymi domami.
Powyższe stanowisko skarżącego znajduje także poparcie w literaturze przedmiotu, gdzie niejednokrotnie podkreślano, że odszkodowanie na podstawie art. 215 ust. 2 ww. ustawy przysługuje wyłącznie za dom jednorodzinny oraz działkę niezabudowaną, zaś nie przysługuje za działkę zabudowaną domem jednorodzinnym – D. Kozłowska, E. Mzyk, Grunty warszawskie, Zielona Góra 2000; Komentarz Wydawnictwa Prawniczego LexisNexis do ustawy o gospodarce nieruchomościami, pod redakcją Gerarda Bieńka, 2005. Ponadto stanowisko prezentowane przez skarżącego znajduje potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie (wyrok WSA z dnia 15 czerwca 2004 r. w sprawie I SA 2498/02, wyrok WSA z dnia 15 listopada 2004 r. w sprawie I SA 248/03, wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2003 r. w sprawie I SA 1085/02). W uzasadnieniu innego wyroku z dnia 8 maja 2003 r. w sprawie I SA 2549/01 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że "art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewiduje możliwość uzyskania odszkodowania, po spełnieniu pozostałych wskazanych w nim warunków, za dom jednorodzinny lub działkę, jeżeli mogła ona przed dniem wejścia w życie dekretu zostać przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne". Z uwagi zatem na odmienne od dotychczasowej linii orzecznictwa stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zajęte w zaskarżonym wyroku, w ocenie skarżącego zachodzi potrzeba wykładni przepisu art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż przepis ten wywołuje rozbieżność w orzecznictwie sądów. Mając na uwadze powyższe, uznać należy, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, która to przesłanka stanowi podstawę kasacyjną przewidzianą w art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Pełnomocnik spadkobierców przedwojennych właścicieli w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Dokonując oceny zasadności skargi kasacyjnej wniesionej przez Miasto st. Warszawę od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 lutego 2006 r., o którym wyżej mowa Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Pierwowzorem obecnie obowiązującego art. 215 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami był art. 53 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Przepis ten stanowił, że przepisy ustawy z 12 marca 1958 r. dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domów jednorodzinnych i jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego, które przejdą po wejściu w życie tej ustawy na własność Państwa na podstawie dekretu powołanego w ust. 1 – z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. W świetle przedstawionej regulacji nie ulega wątpliwości, że odszkodowanie ustalone na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. przysługiwało za działkę budowlaną przeznaczoną pod budowę domu jednorodzinnego a więc działkę niezabudowaną.
Redakcja art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest w tej kwestii odmienna.
Zgodnie z tą normą przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność Państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Tak wiec w art. 53 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r. chodziło o działkę pod budowę domu jednorodzinnego czyli działkę niezabudowaną a przewidzianą pod tego rodzaju zabudowę natomiast w art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami idzie o działkę, która mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne przed wejściem w życie dekretu z 26 października 1945 r. co nie oznacza, że chodzi tu jak w przypadku art. 53 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej tylko o działkę niezabudowaną przewidziana pod budowę domu jednorodzinnego. Ta zmiana przepisów umożliwiających przyznanie odszkodowania za niektóre nieruchomości warszawskie ma zdaniem Sądu swoje konsekwencje w odszkodowaniu za określone nieruchomości. O ile bowiem jak zauważono na podstawie art. 53 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r. uprawnione było twierdzenie, że chodziło o działkę niezabudowaną przewidzianą pod budowę domu jednorodzinnego to już pod rządami art. 215 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. twierdzenie takie jest nieuprawnione. Ustawodawca na potrzeby odszkodowania polecił odnośnie przeznaczenia działki sięgnąć do stanu prawnego obowiązującego w tej materii przed wejściem w życie dekretu warszawskiego z 26 października 1945 r. Jeśli, w owym czasie działka zgodnie z obowiązującym wtedy planem zabudowania mogła być przeznaczona pod zabudowę jednorodzinną to zarówno gdy pozostała niezabudowana jak i gdy została zabudowana domem jednorodzinnym czy innym budynkiem to z uwagi na możliwość zabudowy jednorodzinnej wynikającej dla tej działki z omawianego planu spełniać będzie przesłanki odszkodowawcze wzmiankowanego art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie ma więc żadnych prawnych przesłanek by twierdzić, że działka, która według planu zabudowania sprzed 21 listopada 1945 r. (wejścia w życie dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy) znajdowała się na terenach przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne i została zabudowana – jak w tej sprawie – domem jednorodzinnym nie odpowiada wymogom określonym w art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Za prawidłowe zatem uznać trzeba stanowisko Sądu I instancji zaprezentowane w tym względzie w zaskarżonym wyroku. Poprawność przyjętego przez Sąd rozumienia przepisu art. 215 ust. 2 ww. ustawy znajduje wsparcie w wykładni gramatycznej i logicznej. Należy też podnieść, że ustawodawca użył w cyt. art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami spójnika oraz, zatem przepisy odszkodowawcze miały zastosowanie zarówno do domu jednorodzinnego jak i działki na której był on usytuowany jeżeli odpowiadała ona wymogom określonym w tym przepisie.
Z tych względów skargę kasacyjną należało na podstawie art. 184 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalić.