I OSK 1724/24

I OSK 1724/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-08-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska /sprawozdawca/
Jolanta Rudnicka /przewodniczący/
Monika Nowicka
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I SA/Wa 73/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-04-09
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135, art. 193, art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 i art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 6 sierpnia 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 73/24 w sprawie ze skargi O.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Wołomina z [...] października 2023 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz O.M. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 73/24 oddalił skargę O.M. (Skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (Kolegium) z [...] listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
Pismem z 24 maja 2023 r. Skarżąca wystąpiła z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją z zatrudnienia z powodu sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawnym mężem – T.M., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z 8 listopada 2019 r., nr 045169790).
Decyzją z [...] czerwca 2023 r., nr [...], Burmistrz W. (Burmistrz) odmówił Skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem T.M. Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej, Kolegium decyzją z [...] sierpnia 2023 r., nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Decyzją z [...] października 2023 r., nr [...], Burmistrz ponownie odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu decyzji wskazał jako podstawę prawną decyzji odmownej przepis art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 390 z późn. zm., dalej u.ś.r.). i wyjaśnił, że skoro nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności u T.M., to nie spełnia on tym samym warunków określonych w w/w przepisie.
Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej Kolegium utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z [...] października 2023 r.
W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium uznało, że decyzja odmowna organu I instancji jest prawidłowa z uwagi na brak związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy sprawowaną przez Skarżącą opieką, a nie podejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a także rezygnacją z takich form aktywności zawodowej. Kolegium wskazało, że Skarżąca nigdy nie była aktywna zawodowo, nie figuruje również w krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Ponadto ustalono, że Skarżąca nie figuruje w Centralnym Zbiorze Danych Osobowych KRUS. Natomiast w oświadczeniu z 11 września 2023 r. Skarżąca wyjaśniła, że nie podejmowała zatrudnienia ze względu na sprawowanie całodobowej i długoterminowej opieki nad mężem, którym opiekuje się od 21 lat.
Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję zarzucając jej naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez Skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W uzasadnieniu skargi przedstawiono dodatkową argumentacje na poparcie postawionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę podzielił stanowisko Kolegium, w świetle którego nie zachodzi bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy między rezygnacją (niepodejmowaniem) przez Skarżącą zatrudnienia, a koniecznością opieki nad niepełnosprawnym mężem.
Skarżąca wywiodła od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając mu :
I. na podstawie art. 174 pkt 1 p. p. s. a. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, iż zakres sprawowanej przez stronę skarżącą opieki nie uniemożliwia jej podjęcia zatrudnienia oraz że między rezygnacją lub niepodejmowaniem przez stronę skarżącą zatrudnienia nie występuje zawiązek przyczynowy.
II. na podstawie art. 174 pkt 2 p. p. s. a. naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, tj.:
1. art. 135 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewzięcie pod uwagę całości materiału dowodowego w sprawie, czego skutkiem było niesłuszne oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. oraz uznanie, iż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa;
2. art. 151 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niesłuszne oddalenie skargi podczas gdy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a., bowiem organ odwoławczy orzekł jednoznacznie sprzecznie z zebranym materiałem dowodowym oceniając go zupełnie dowolnie, czym naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów zdecydowanie wykraczając poza granice tej swobody.
Na podstawie ww. zarzutów Skarżąca wniosła o :
1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a.,
2. ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji na podstawie 185 § 1 p.p.s.a.;
3. zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych
Powyższe zarzuty zostały szerzej umotywowane.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Kolegium wniosło o:
1) oddalenie skargi kasacyjnej,
2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych,
3) rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 135 p.p.s.a. wskazać należy, że przepis ten przyznaje określone uprawnienie orzecznicze sądowi administracyjnemu. Nie stwarza jednak wnoszącemu skargę podstaw do żądania, aby sąd zakresem orzekania objął akty wydane we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, innych niż zaskarżony akt. Tak więc, to do sądu należy ocena, czy w danej sprawie przepis ten należy zastosować gdyż jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że art. 135 p.p.s.a. nie znajduje zastosowania w razie oddalenia skargi, a takie rozstrzygnięcie zaskarżono skargą kasacyjną (vide: wyrok NSA z dnia 17 maja 2018 r., I FSK 205/18; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2018 r., I FSK 568/16; wyrok NSA z dnia 10 lipca 2018 r., I OSK 2093/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Zarzut naruszenia tegoż przepisu uznać należy tym samym za nietrafny.
Za uzasadniony należało natomiast uznać zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 i 80 k.p.a.
Wyjaśnić w związku z tym należy, że w myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
1) matce albo ojcu,
2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Z treści cytowanego przepisu wynika zatem, że nie każda rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia, ale tylko taka, której celem jest sprawowanie opieki (na co jednoznacznie wskazuje treść art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r). W związku z powyższym musi istnieć wyraźny i bezpośredni związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a podjęciem opieki nad osobą wskazaną w ustawie. Celem ustawodawcy było bowiem zapewnienie osobie rezygnującej z zatrudnienia lub go niepodejmującej, ekwiwalentu zatrudnienia, którego nie może podjąć lub kontynuować ze względu na sprawowanie opieki nad niepełnosprawną osobą. Wobec tego, samo posiadanie orzeczenia o niepełnosprawności nie przesądza jeszcze o tym, że opiekun osoby legitymującej się takim orzeczeniem, sprawuje opiekę, która uprawnia do przyjęcia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy a sprawowaniem opieki nad bliską osobą niepełnosprawną. Istnienie tego związku podlega bowiem ocenie w każdej indywidualnej sprawie.
Już sama językowa wykładnia art. 17 ust. 1 u.ś.r. prowadzi do wniosku, że nie tylko rezygnacja z zatrudnienia, ale również niepodejmowanie go w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną uprawnia do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. Ustawodawca nie wprowadził wymogu, żeby opiekun osoby niepełnosprawnej, który nie podejmuje zatrudnienia, pracował kiedykolwiek wcześniej. Również żadna z reguł wykładni nie pozwala wyciągnąć takiego wniosku.
Jak słusznie zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 listopada 2022 r. I OSK 85/22 organy stosujące (wykonujące) ustawę o świadczeniach rodzinnych nie są uprawnione w toku prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uzależniać przyznania albo odmowy przyznania tego świadczenia od przesłanek (warunków, wymogów), które nie zostały ustanowione w prawie materialnym, tj. w u.ś.r. Obowiązkiem organów wykonujących ustawę o świadczeniach rodzinnych jest zbadanie zgodnie z wymogami k.p.a. zarówno pozytywnych jak i negatywnych warunków w zakresie załatwianej sprawy, ale - tylko - ustanowionych przez normodawcę w treści ustawy oraz następnie wydanie odpowiedniej treści decyzji administracyjnej. Z przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wynika, że dla przyznania świadczenia wystarczające jest by osoba ubiegająca się o świadczenie nie podejmowała zatrudnienia z uwagi na opiekę nad osobą niepełnosprawną.
Nie można się zatem zgodzić z Kolegium jak również z Sądem Wojewódzkim, że skoro Skarżąca nigdy nie była aktywna zawodowo na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, to nie istnieje związek przyczynowy między niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia a opieką nad niepełnosprawnym mężem. O istnieniu związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki przesądza nie to czy Skarżąca wcześniej pracowała oraz kiedy to miało miejsce, lecz to, jaki jest aktualny, rzeczywisty zakres sprawowanej przez nią opieki nad mężem i jednocześnie jakie są potrzeby niepełnosprawnego męża, wynikające z posiadanych przez niego konkretnych problemów zdrowotnych. W niniejszej sprawie organy zamiast ustalić zakres i ilości czynności wykonywanych przez Skarżącą w związku z opieką nad mężem, skupiły się na fakcie, że Skarżąca nie pracuje i nigdy nie pracowała. Nie dokonały zatem podstawowych dla rozpoznania sprawy ustaleń faktycznych, to jest nie ustaliły czy zakres sprawowanej przez Skarżącą opieki uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia.
Oznacza to, że za zasadny uznać należało zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Przywoływana przez organy (i zaakceptowana przez Sąd Wojewódzki) konieczność wystąpienia czasowej korelacji pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia i wystąpieniem z wnioskiem o świadczenie pozostawała bez znaczenia dla rozpoznania sprawy. Oznacza to, że Sąd I instancji błędnie zaakceptował ustalenia faktyczne dokonane przez Kolegium, w świetle których nie występuje związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem przez Skarżącą zatrudnienia a rezygnacją przez nią z pracy. Błędnie zatem Sąd I instancji zastosował art. 151 p.p.s.a. i oddalił skargę akceptując stanowisko organów.
Konsekwencją powyższego było naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., albowiem błędne zastosowanie przepisów materialnoprawnych każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy. Prawidłowej subsumpcji można dokonać wyłącznie na gruncie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, skoro ustalenia faktyczne przyjęte przez Sąd Wojewódzki za podstawę kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku zostały skutecznie zakwestionowane w skardze kasacyjnej, subsumcja ustalonego stanu faktycznego do hipotezy normy prawnej nie mogła być prawidłowa.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) oraz art. 135 i art. 193 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wyrażoną powyżej ocenę prawną (art. 153 w związku z art. 193 p.p.s.a.).
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.