I OSK 862/21

I OSK 862/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-02-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-05-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Kremer /przewodniczący sprawozdawca/
Maciej Dybowski
Zygmunt Zgierski
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1147/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-02-12
Skarżony organ
Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 433
art. 20 ust. 1 i 2, art. 21 ust. 7
Ustawa z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1147/19 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1) uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz J. K. kwotę 1.137 (tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 12 lutego 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1147/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. K. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
Nieruchomość położona w gminie Międzylesie, [...], obręb [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...]ha, decyzją Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] maja 2017 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych dla zamierzenia budowlanego pn.: "Budowa suchego zbiornika przeciwpowodziowego [...] na rzece Nysie Kłodzkiej" stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa. Powyższa decyzja stała się ostateczna w dniu 6 października 2017 r., tj. w dniu wydania decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa, nr [...].
Zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Kłodzku, V Wydział Ksiąg Wieczystych, ww. działka stanowiła własność J. K. w udziale 57/64 części.
Pismem z dnia 15 grudnia 2017 r. Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we Wrocławiu złożył wniosek do Wojewody Dolnośląskiego o wydanie decyzji w sprawie powiększenia ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, informując że w dniu 6 grudnia 2017 r. pomiędzy J. K. i Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej we Wrocławiu dokonano jedynie uzgodnień w zakresie wysokości odszkodowania za udział wynoszący 57/64 w przedmiotowej nieruchomości. Natomiast z uwagi na wątpliwości dotyczące treści złożonych przez J. K. oświadczeń dotyczących kwestii wydania nieruchomości, ustalone w drodze uzgodnień odszkodowanie nie zostało powiększone o 5%.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., Wojewoda Dolnośląski orzekł o niepowiększeniu na rzecz J. K. odszkodowania o kwotę równą 5% wartości udziału 57/64 w przedmiotowej nieruchomości, przeznaczonej na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych dla zamierzenia budowlanego pn.: "Budowa suchego zbiornika przeciwpowodziowego [...] na rzece Nysie Kłodzkiej".
Od powyższej decyzji odwołanie złożył J. K..
Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. uchylił ww. decyzję Wojewody Dolnośląskiego i umorzył postępowanie przed organem I instancji.
W uzasadnieniu Minister wskazał, że w niniejszej sprawie dokonano uzgodnienia wartości odszkodowania, co potwierdza podpisany w dniu 6 grudnia 2017 r., protokół będący czynnością cywilnoprawną pomiędzy dwiema równorzędnymi stronami. Organ administracji nie ma więc prawa wkraczać ze swoim władztwem administracyjnym w ww. porozumienie by ocenić czy odszkodowanie to zostało ustalone kompleksowo. Zaznaczono, że prowadzone rokowania to nic innego jak negocjacje uregulowane w art. 72 k.c., prowadzone wyłącznie pomiędzy dwiema zainteresowanymi stronami, mające na celu zawarcie stosownej umowy. To z kolei oznacza, że w przypadku kiedy strona chce zanegować ustalenia zawartego porozumienia (które jest niczym innym jak umową), wówczas przysługuje jej wyłącznie tryb cywilny realizowany przed sądami powszechnymi.
Minister uznał, że jeżeli strony uzgodniły należne odszkodowanie w wyniku prowadzonych negocjacji, to nie ma możliwości aby organ administracji badał ani sposób ich prowadzenia ani ostateczny ich rezultat. Byłoby to niczym innym jak badaniem czynności cywilnoprawnej zawartej poza postępowaniem administracyjnym, do czego organ administracji władny nie jest.
Podkreślono ponadto, że w sytuacji, w której strony uzgodniły należną wysokość odszkodowania brak jest podstaw do władczej ingerencji organu administracji publicznej, nawet w sytuacji gdy strony wskazują jakoby wartość należnego stronie odszkodowania została uzgodniona między stronami jedynie częściowo (jak w niniejszej sprawie jedynie za grunt), bowiem jak już wskazano powyżej organ administracji publicznej nie jest władny badać w postępowaniu administracyjnym ani wad oświadczeń woli ani też zakresu uzgodnienia.
Skargę na powyższą decyzję wniósł J. K., zarzucając naruszenie:
1) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 20 ust. 1 i 2 oraz art. 21 ust. 7 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (Dz. U. z 2018 r., poz. 433, ze zm.);
3) art. 8, art. 9, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę podzielił stanowisko organu, że skutkiem zawartego porozumienia było wyłączenie podstawy prawnej do działania organu w zakresie ustalenia odszkodowania, a także badania ostatecznego rezultatu zawartego porozumienia.
W ocenie Sądu rolą organu w zainicjowanym postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia odszkodowania w oparciu o przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych było wyjaśnienie czy ustalone w drodze porozumienia odszkodowanie było odszkodowaniem kompletnym, a zatem czy strony uzgodniły całość należnego odszkodowania. Dopiero po ustaleniu tej okoliczności organ może decydować o istnieniu lub braku podstawy do jego umocowania w zakresie ustalenia odszkodowania. Podejmowanie czynności w tym zakresie związane jest zatem z ustaleniem stanu faktycznego sprawy, a nie nieuprawnioną ingerencją organu w dokonaną przez strony czynność cywilnoprawną.
Sąd wskazał, że przepisy art. 20 ust. 1 i 2 ustawy nie wykluczają możliwości zawarcia porozumienia co do należnego odszkodowania za przejście prawa własności do nieruchomości. Podkreślono, że ten polubowny tryb ustalenia odszkodowania ma służyć jedynie usprawnieniu procesu uzyskania przez osobę uprawnioną należnego jej odszkodowania i angażowaniu władztwa administracyjnego tylko w koniecznym zakresie. W przedmiotowej sprawie organy wyjaśniły, że uzgodnienie dotyczące odszkodowania za przedmiotową nieruchomość obejmowało całość nieruchomości. W dniu 6 grudnia 2017 r. spisany został pomiędzy Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej we Wrocławiu a skarżącym protokół uzgodnienia wysokości odszkodowania za udział 57/64 w prawie własności przedmiotowej nieruchomości. Z treści tego dokumentu wynika, że J. K. zaakceptował kwotę odszkodowania, przy czym protokół z uwagi na wątpliwości co do kwestii terminu przekazania nieruchomości inwestorowi nie uwzględniał powiększenia odszkodowania o 5%.
W ocenie Sądu organy prawidłowo oceniły, że zawarte porozumienie obejmowało całość odszkodowania. Analiza tego właśnie dokumentu była pomocna przy ustaleniu czy wynikająca z porozumienia kwota za nabyte na rzecz Skarbu Państwa prawo własności nieruchomości obejmowała całość należnego odszkodowania.
Prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie powiększenia uzgodnionego już odszkodowania i podjęcie w nim merytorycznego rozstrzygnięcia (tak pozytywnego jak i negatywnego) na gruncie powołanej ustawy jest, zdaniem Sądu, niedopuszczalne. Skoro więc do jego wszczęcia i wydania w nim merytorycznej decyzji doszło, w to w postępowaniu odwoławczym decyzja taka, stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., podlegało uchyleniu, a postępowanie administracyjne należało umorzyć jako bezprzedmiotowe, w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Nie ma zatem racji skarżący twierdząc, że podejmując tej treści rozstrzygnięcie Minister naruszył przepisy art. 20 ust. 1 i 2 specustawy powodziowej, czy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.
W ocenie Sądu nie jest także trafny zarzut, że w związku z zastosowaniem ww. unormowań organ centralny dokonał wadliwych ustaleń faktycznych, naruszając tym samym przepisy art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które to naruszenie miało w tym przypadku wynikać z nieuwzględnienia, że w sprawie doszło do uzgodnienia jedynie częściowego (zdaniem strony) odszkodowania.
Dopóki owo porozumienie, będące niczym innym jak umową cywilnoprawną zawartą pomiędzy dwoma równorzędnymi stronami, nie zostanie skutecznie podważone we właściwej ku temu procedurze przed sądem powszechnym, organ administracyjny musi uwzględniać fakt jego istnienia. Nie ma on zwłaszcza kompetencji do władczego ingerowania w ukształtowany nim stosunek prawny, czy jego modyfikacji. Sąd podkreślił, że bez znaczenia dla powyższej konstatacji pozostaje przy tym to, że zawierając porozumienie w przedmiocie odszkodowania, strony umowy zastrzegły (jak miało to miejsce w niniejszej sprawie), że kwestię dodatkowego "bonusu" z tytułu niezwłocznego wydania nieruchomości, pozostawiają do rozstrzygnięcia wojewody. Właściwość organu administracji publicznej do rozstrzygania określonych kategorii spraw nie zleży bowiem od woli zainteresowanych stron czy organu, ale od przyznanych mu w tym względzie przepisami prawa powszechnie obowiązującego w sposób wyraźny kompetencji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. K., zarzucając naruszenie:
1) prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj.:
a) art. 21 ust. 7 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych poprzez błędną jego wykładnię i niedostrzeżenie, że norma w nim zawarta rozróżnia pojęcie wartości nieruchomości od odszkodowania na które składa się suma wartości nieruchomości oraz 5% tejże wartości;
b) art. 20 ust. 1 i 2 ww. ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. poprzez błędną ich wykładnię i uznanie, iż organ II instancji prawidłowo wydał decyzję z ich zastosowaniem, pomimo tego, że pomiędzy Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej we Wrocławiu a J. K. nie doszło do zawarcia porozumienia i podpisania protokołu ugodzeń w zakresie całego należnego odszkodowania, porozumienie obejmowało jedynie kwotę bezsporną odszkodowania, a strony wyraźnie wskazały, że przedmiotem porozumienia nie jest odszkodowanie za niezwłoczne wydanie nieruchomości (w wysokości 5% wartości nieruchomości) wynikającego z zapisów art. 21 ust. 7 ww. ustawy;
c) art. 21 ust. 7 ww. ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. poprzez błędną ich wykładnię oraz niezastosowanie i uznanie, że organ II prawidłowo przyjął, że pomiędzy Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej we Wrocławiu a J. K. doszło do zawarcia porozumienia i podpisania protokołu uzgodnień w zakresie całego należnego odszkodowania;
2) przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 20 ust. 2 ww. ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że organ błędnie przyjął, że pomiędzy Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej we Wrocławiu a J. K. doszło do zawarcia porozumienia i podpisania protokołu ugodzeń w zakresie całego należnego odszkodowania, podczas gdy porozumienie obejmowało jedynie kwotę bezsporną odszkodowania, a strony wyraźnie wskazały, że przedmiotem porozumienia nie jest odszkodowanie za niezwłoczne wydanie nieruchomości (w wysokości 5% wartości nieruchomości) wynikającego z zapisów art. 21 ust. 7 ww. ustawy z dnia 8 lipca 2010 r.;
b) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 7 ww. ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. poprzez błędne przyjęcie, że pomiędzy Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej we Wrocławiu a J. K. doszło do zawarcia porozumienia i podpisania protokołu ugodzeń w zakresie całego należnego odszkodowania, podczas gdy porozumienie obejmowało jedynie kwotę bezsporną odszkodowania, a strony wyraźnie wskazały, że przedmiotem porozumienia nie jest odszkodowanie za niezwłoczne wydanie nieruchomości (w wysokości 5% wartości nieruchomości) wynikającego z zapisów art. 21 ust. 7 ww. ustawy z dnia 8 lipca 2010 r.;
c) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że organ niedostatecznie rozważył zgromadzony w sprawie materiał dowodowy co skutkowało błędnym przyjęciem, że postępowanie w przedmiotowej sprawie jest bezprzedmiotowe z uwagi na fakt, wcześniejszego ugodowego zakończenia tego postępowania, co stoi w całkowitej sprzeczności ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym;
d) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 9, art. 12 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że postępowanie administracyjne było wadliwe i pobieżnie przeprowadzone, brak było ustaleń prawidłowego stanu faktycznego, nie wyjaśniono istoty sprawy oraz dokonano dowolnej oceny zebranych dowodów, co skutkowało wyciągnięciem błędnych wniosków, zastosowaniem niewłaściwych podstaw prawnych, wydaniem merytorycznie błędnych decyzji, a także wadliwością uzasadnienia, które nie zawierało wyczerpującego wyjaśnienia w zakresie podstaw faktycznych i prawnych;
e) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 8 k.p.a. wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że organ zaniechał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy obejmującego procedurę prowadzenia postępowania w zakresie odszkodowań z tytułu przejętych nieruchomości na potrzeby inwestycji, sposobu postępowania Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu oraz organów w tym zakresie, ustalenia zakresu odszkodowania, ustaleń jakie w tym zakresie były poczynione pomiędzy organami administracji publicznej a stronami postępowania;
f) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo, że i pozostawieniem w obrocie decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i umarzającej postępowanie przed organem I instancji w sytuacji, gdy na gruncie niniejszej sprawy nie istniały ku temu żadne przesłanki prawne;
g) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z naruszaniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo, że jako podstawę wydania decyzji organu II instancji wskazano art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.;
h) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo, że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego;
i) art. 7 w zw. z art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że postępowanie przed organem obu instancji było wadliwe i pobieżnie przeprowadzone, brak było pełnych ustaleń prawidłowego stanu faktycznego, nie wyjaśniono istoty sprawy oraz dokonano dowolnej oceny zebranych dowodów, bez uwzględnienia stanowiska skarżącego, co skutkowało wyciągnięciem błędnych wniosków, zastosowaniem niewłaściwych podstaw prawnych, wydaniem merytorycznie błędnych decyzji, a także wadliwością uzasadnienia, które nie zawierało wyczerpującego wyjaśnienia w zakresie podstaw faktycznych i prawnych.
Mając na uwadze powyższe, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
Ponadto w piśmie procesowym z dnia 5 grudnia 2020 r. J. K. oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
W skardze kasacyjnej sformułowane zostały liczne zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania, szczegółowo wskazane wyżej. Analiza zarzutów skargi kasacyjnej wskazuje, że istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy zagadnień materialnoprawnych, a konkretnie odpowiedzi na pytanie, czy na podstawie art. 21 ust. 7, art. 20 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych możliwe jest ustalenie odszkodowania w drodze rokowań, a zwiększenie należnego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości w trybie postępowania administracyjnego. Dodatkowo zaznaczyć należy, że okoliczności faktyczne w niniejszej sprawie są bezsporne. Mianowicie w dniu 6 grudnia 2017 r. zostało zawarte porozumienie pomiędzy J. K. a Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej we Wrocławiu w ramach którego ustalono wysokość odszkodowania za udział wynoszący 57/64 w przedmiotowej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. W porozumieniu tym strony zaznaczyły, że ustalone w drodze uzgodnień odszkodowanie nie zostało powiększone o 5% z uwagi na wątpliwości, czy zostały spełnione przesłanki pozwalające na jego uzyskanie. W związku z istniejącymi wątpliwościami strony porozumienia zdecydowały, aby kwestię tę rozstrzygnął organ w postępowaniu administracyjnym, stąd też w dniu 15 grudnia 2017 r. Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we Wrocławiu złożył wniosek do Wojewody Śląskiego o ustalenie, czy J. K. przysługuje przedmiotowe zwiększenie odszkodowania.
Odnosząc się do istoty zagadnienia, czyli wykładni przepisów materialnoprawnych, dotyczących trybu ustalania odszkodowania na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, w pierwszej kolejności należy podkreślić, że zagadnienie to było przedmiotem między innymi dwóch wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 października 2018 r. sygn. akt I OSK 1159/18 i z dnia 19 kwietnia 2021 r. sygn. akt I OSK 3859/18. W obu tych orzeczeniach dopuszczono możliwość badania, czy ustalone w drodze porozumienia odszkodowanie obejmuje wszystkie możliwe składniki, a w przypadku ustalenia, że odszkodowanie obejmuje tylko bezsporne składniki, stwierdzono możliwość prowadzenia postępowania administracyjnego w zakresie części odszkodowania nie objętym porozumieniem. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w powołanych orzeczeniach.
W tej sytuacji konieczne staje się wskazanie, czy odszkodowanie ustalane w drodze porozumienia (wg metody cywilnoprawnej) za wywłaszczone nieruchomości, o których mowa w art. 9 ust. 5a specustawy przeciwpowodziowej, może obejmować tylko niektóre składniki, a zatem czy może być ustalone częściowo, w zakresie niespornym pomiędzy stronami. W sprawie I OSK 3859/18 słusznie wskazano, że rozstrzygnięcie powyższej kwestii winno uwzględniać przede wszystkim charakter instrumentów prawnych wykorzystywanych w metodzie cywilnoprawnej, mających swe źródło w swobodzie kontraktowej w ramach autonomii woli stron. Uwzględnienie charakteru cywilnoprawnych instrumentów nakazuje wskazać, iż brak jest podstaw do twierdzenia, że uzgodnione przez strony odszkodowanie nie może obejmować jedynie tych elementów, w których stronom udało się uzyskać konsensus. Wyprowadzony z treści art. 20 ust. 1 i 2 specustawy przeciwpowodziowej argument a maiori ad minus, jednoznacznie dozwala ustalić stronom tylko częściowe odszkodowanie, skoro dozwala ustalić całe odszkodowanie. Możliwość ustalenia przez strony częściowego odszkodowania, a zatem w zakresie, w którym negocjacje poprowadziły do zażegnania sporu co do odszkodowania, nie doznaje także ograniczeń przy uwzględnieniu aspektów systemowych i funkcjonalnych wykładni ww. przepisu. Wyraźna wyższość ustalenia odszkodowania w drodze konsensusu stron, nad jego ustaleniem w drodze władczego aktu organu państwa, wynika jednoznacznie z samej systematyki powyższego przepisu. Skoro zatem ustawodawca preferuje cywilnoprawną metodę ustalenia odszkodowania, to brak jest powodów do ograniczania zasięgu jej stosowania wyłącznie do sytuacji, w których uzgodnione zostanie odszkodowanie za wszystkie składniki wywłaszczonego mienia. Ponadto częściowemu uzgodnieniu odszkodowania nie sprzeciwia się kompleksowy charakter regulacji zawartej w art. 20 ust. 1 i 2 specustawy przeciwpowodziowej. Brak uzgodnienia odszkodowania w określonym zakresie nie rodzi ryzyka jego nieustalenia, skoro ustawodawca wyraźnie statuuje metodę ustalenia odszkodowania w zakresie, w którym strony nie osiągnęły konsensusu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe stanowisko zachowuje swoją aktualność w przedmiotowej sprawie. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż "prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie powiększenia uzgodnionego już odszkodowania i podjęcie w nim merytorycznego rozstrzygnięcia (tak pozytywnego jak i negatywnego) na gruncie omawianej ustawy jest niedopuszczalne".
Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na treść art. 21 ust. 7 przedmiotowej ustawy z dnia 8 lipca 2010 r., przepis ten stanowi: "Jeżeli dotychczasowy właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o pozwoleniu na realizację inwestycji, odpowiednio, wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia: 1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji, o której mowa w art. 25, 2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji rygoru natychmiastowej wykonalności, 3) w którym decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji stała się ostateczna - wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego". Z powołanego przepisu jednoznacznie wynika, że w przypadku spełnienia określonych przesłanek dotyczących wydania nieruchomości, wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości. Tym samym powiększenie o kwotę równą 5% wartości nieruchomości stanowi jeden ze składników (elementów) odszkodowania, a nie jest dodatkową kwotą przyznawaną niezależnie od ustalonego odszkodowania. Wykładnia językowa art. 21 ust. 7 ustawy, a konkretnie użytego przez ustawodawcę sformułowania "wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę" wskazuje, że w przypadku stosowania tego przepisu kwota z tytułu wydania nieruchomości stanowi dodatkowy składnik odszkodowania. Stąd też w przypadku gdy w okolicznościach faktycznych danej sprawy ten element odszkodowania jakim jest kwota równa 5% wartości nieruchomości nie został ustalony w ramach uzgodnień pomiędzy stronami, albowiem istniały wątpliwości czy spełnione zostały przesłanki materialnoprawne określone w art. 21 ust. 7 ustawy, od spełnienia których uzależnione jest ustalenie tego elementu odszkodowania, mamy do czynienia z taką sytuacją w której uzgodnione odszkodowanie nie obejmowało wszystkich składników, a jedynie te które były bezsporne pomiędzy stronami. Jak podnoszono wcześniej takiemu częściowemu ustaleniu odszkodowania w formie porozumienia pomiędzy stronami nie stoją na przeszkodzie przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2010 r., tym bardziej, że ustawa ta wyraźnie preferuje cywilnoprawną metodę ustalenia odszkodowania przed ustaleniem odszkodowania w formie postępowania administracyjnego, na co wyraźnie wskazuje między innymi systematyka ustawy. A nadto ta cywilnoprawna metoda ustalenia odszkodowania nie jest ograniczona tylko do takich sytuacji w których strony osiągną porozumienie co do wszystkich elementów (składników) odszkodowania.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego są zasadne, stąd też działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję. W takich okolicznościach zgodnie z art. 190 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. organ II instancji zobowiązany będzie rozpatrzyć merytorycznie odwołanie J. K. od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] kwietnia 2018 r.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 200 p.p.s.a. Na koszty te złożył się wpis od skargi (200 zł), opłata kancelaryjna za sporządzenie uzasadnienia wyroku Sądu I instancji i jego doręczenie (100 zł), wpis od skargi kasacyjnej (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika za dwie instancje ustalone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.), a także opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).