I OSK 2001/23

I OSK 2001/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-08-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik
Iwona Bogucka
Piotr Przybysz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
III SA/Kr 1750/22 - Wyrok WSA w Krakowie z 2023-02-27
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 615
art. 17 ust. 1
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant asystent sędziego Paweł Pietrzyk po rozpoznaniu w dniu 20 sierpnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 27 lutego 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 1750/22 w sprawie ze skargi A.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z 22 sierpnia 2022 r. znak SKO-NP-4115-543/21 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta Gorlice z 9 sierpnia 2021 r. nr BWR.8252.7.2020.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.G. (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu (dalej: organ, organ odwoławczy) z 22 sierpnia 2022 r., znak SKO-NP-4115-543/21, w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wyrokiem z 27 lutego 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1750/22, oddalił skargę.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym, przyjętym przez Sąd I instancji, stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z 9 sierpnia 2021 r., znak: BWR.8252.7.2020, po ponownym rozpoznaniu sprawy na skutek kasacyjnego orzeczenia organu odwoławczego, Inspektor Biura Wsparcia Rodzin Urzędu Miasta G., działający z upoważnienia Burmistrza G., orzekł o odmowie przyznania A.G. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad osobą: Z.G., data urodzenia: [...], która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że Z.G. legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, znak: [...] z 27 października 2008 r. Z.G. wymaga całodobowej i stałej opieki, którą – według rodzinnego wywiadu środowiskowego – świadczy córka A.G., jednak nie została spełniona przesłanka warunkująca prawo do świadczenia pielęgnacyjnego określona w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Dlatego też ponownie odmówiono wnioskodawczym przyznania wnioskowanego świadczenia.
Działając na skutek odwołania A.G., organ wydał decyzję z 22 sierpnia 2022 r., którą utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy zreferował przebieg postępowania, przytoczył art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych – i wskazał, że organ pomocowy orzekając w sprawie wniosku strony ponownie dokonał błędnej wykładni przepisów prawa materialnego. Zdaniem organu odwoławczego, w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. Okoliczność, iż niepełnosprawność u osoby wymagającej opieki, tj. Z.G., powstała w wieku 77 lat, jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie, nie może stanowić samoistnej przesłanki do uznania, iż osobie sprawującej opiekę nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.
Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że w sprawie niniejszej ustaleniu podlega jednak także i to, czy spełnione zostały pozostałe przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i nie występują przesłanki negatywne, które uniemożliwiałyby jego przyznanie. Rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie dowodowe. w szczególności zaś wywiad środowiskowy oraz odebrał prawem przewidziane oświadczenia od osoby ubiegającej się o wnioskowane świadczenie oraz od osób zobowiązanych do alimentacji w stosunku do osoby wymagającej opieki, a to Z.G.. Z dokumentów tych wynika co następuje: B.S. (córka) stwierdza w oświadczeniu zwykłym, że jest przewlekle chora i ma utrudniony dojazd do mamy, wobec czego nie jest w stanie opiekować się 90 letnią matką. Z oświadczenia A.G. z 6 lipca 2021 r. wynika, że jako jedyna z rodzeństwa zajmuje się matką mieszkającą w osobnym budynku z jej siostrą i jej rodziną (Z.G. mieszka w wydzielonej części domu siostry). A.G. przygotowuje posiłki, ponieważ jej siostra pracuje zawodowo w celu utrzymania własnej rodziny. Rodzeństwo spędza czas ze swoimi rodzicami i nie są w stanie opiekować się matką. Druga z sióstr wyjechała i przestała się kontaktować z matką, co trwa już półtorej roku. A.G. mieszka blisko matki, jest osobą samotną i to na niej spoczywa obowiązek opieki nad matką, mimo iż nie mieszkają razem. Cały czas utrzymują połączenie telefoniczne, w razie gdy pogorszy się stan samopoczucia Z.G., A.G. nocuje u niej, przychodzi na wezwania telefoniczne i spędza u matki tyle czasu ile to konieczne i niezbędne do jej dobrego samopoczucia. Gdy jej mama śpi, przebywa z nią siostra, która w razie potrzeby dzwoni do niej aby przyszła. A.G. pierze bieliznę mamy, robi zakupy, przygotowuje leki i załatwia sprawy urzędowe, wykonuje czynności higieniczne i pielęgnacyjne, a także dba o jej aktywność fizyczną (krótkie spacery, ćwiczenia usprawniające rehabilitację).
A.G. ze względu na sytuację rodzinną opiekuje się mamą od kilku lat, a dopóki stan jej mamy na to pozwalał, pracowała sezonowo. Jej rodzeństwo ma własne rodziny, zatem nie są w stanie sprawować opieki nad mamą w zakresie, w jakim wymaga ona tej opieki. Musi być dyspozycyjna, a stan jej mamy bardzo się pogarsza. Nadto w aktach sprawy zalega oświadczenie Z.G. z 6 lipca 2021 r., w którym podnosi, że syn A.1 i córki E., B. i A.2 nie zajmują się nią. Z oświadczenia A.G. z 9 lipca 2021 r. wynika, że dzieci Z.G.: B.S. ze względu na stan zdrowia nie sprawuje opieki nad mamą, A.G.1 pracuje zawodowo i nie interesuje się zdrowiem matki, E.W. pracuje zawodowo i nie może sprawować osobistej opieki nad mamą, a miejsce pobytu A.Z. nie jest znane i nie interesuje się zdrowiem mamy.
W aktach sprawy znajduje się także kwestionariusz rodzinnego wywiadu środowiskowego z dnia 23 lipca 2021 r., z którego wynika, że A.G. – córka osoby wymagającej opieki, Z.G. – nie mieszka z matką, prowadzą oddzielne gospodarstwa domowe i jako jedyna się nią opiekuje. Z.G. ze względu na stan zdrowia nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować, a A.G. pomaga jej w każdej czynności, której nie jest w stanie sama zrobić. Z.G. wymaga pomocy podczas poruszania się po domu lub podczas spacerów. Córka A. robi zakupy, sprząta, pomaga przy zmianie garderoby, przygotowuje posiłki, karmi matkę, podaje lekarstwa, pomaga w czynnościach pielęgnacyjnych, załatwia także sprawy urzędowe, umawia wizyty u lekarza, wykupuje recepty, pomaga wykonywać ćwiczenia ruchowe. Nadto wskazano, że A.G. jest u mamy od godziny 6.00 do godziny 22.00, a gdy ta czuje się źle, zostaje u niej na noc.
W ocenie organu odwoławczego, z zaprezentowanych ustaleń faktycznych w rozpoznawanej sprawie nie można wnioskować, iżby faktyczny zakres opieki, jaki wykonuje A.G. względem niepełnosprawnej matki, był tego rodzaju, że uniemożliwiałoby to jej podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej, choćby w ograniczonym zakresie godzinowym. Obligatoryjną przesłanką warunkującą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Na podstawie przedstawionego materiału dowodowego nie sposób przyjąć, iż A.G. stale i nieprzerwanie sprawuje osobistą opiekę nad niepełnosprawną matką, zatem nie wyczerpuje ona zakresu opieki wymaganej dla świadczenia pielęgnacyjnego, która ma być trwała. Z zasad doświadczenia życiowego wynika, że czynności takie jak: przygotowanie posiłków, sprzątanie, pomoc w utrzymaniu higieny osobistej, robienie zakupów, wykupywanie i dawkowanie lekarstw, zapewnienie dostępu do usług medycznych oraz innych instytucji – nie odbiegają od czynności, które wykonują osoby zajmujące się opieką np. nad starszymi rodzicami i jednocześnie pracujące zawodowo. Czynności te nie mają charakteru tego rodzaju, że należy je wykonywać przez cały dzień, a jedynie w ściśle określonych porach, z reguły rano i wieczorem – a zatem trudno uznać, że ich wykonywanie uniemożliwia podjęcie jakiejkolwiek pracy, chociażby w ograniczonym zakresie. Z ustaleń organu pierwszej instancji nie wynika, aby niepełnosprawna matka A.G. była osobą obłożnie chorą (leżącą i pampersowaną) i w związku z tym wymagała całodobowej, permanentnej opieki ze strony opiekuna. Zatem na podstawie przedstawionego materiału dowodowego nie można przyjąć, iż A.G. stale i nieprzerwanie musi sprawować osobistą opiekę nad niepełnosprawną matką, a tym samym uznać należy, iż nie wyczerpuje ona zakresu opieki wymaganej dla świadczenia pielęgnacyjnego.
Organ odwoławczy wyjaśnił dalej, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest zapewnienie dochodu i ubezpieczenia społecznego osobie, która sama nie może sobie tego zapewnić (zaprzestając wykonywania pracy lub jej nie podejmując), gdyż musi sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim stopniu, który uniemożliwia jej zadbanie o własne potrzeby. Fakt, że ustawodawca w art. 17 ust. 1 ustawy nie poprzestał na uwarunkowaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wyłącznie od tego, czy osoba wymagająca opieki legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności, ale również od konieczności rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez opiekuna w celu sprawowania opieki, jest zrozumiały z tego względu, iż sytuacja zdrowotna osób legitymujących się znacznym stopniem niepełnosprawności jest różna. W grupie tej są osoby, które z uwagi na stan zdrowia wymagają stałej, czy też natychmiastowej pomocy opiekuna, który musi wykonywać pilne, niecierpiące zwłoki czynności, a są też osoby, które nie potrzebują stałej opieki, ale będąc niezdolne do całodobowej samodzielnej egzystencji są w stanie samodzielnie funkcjonować kilka godzin dziennie umożliwiając opiekunom zarobkowanie. W przypadku tych osób czynności związane z opieką mogą być wykonywane po zakończeniu pracy przez opiekuna. Musi zatem istnieć związek przyczynowy pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w znacznym stopniu, a niepodejmowaniem przez opiekuna zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo pracy w gospodarstwie rolnym.
Z normy art. 17 ust. 1 ustawy wynika, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne jest rezygnacja z pracy zarobkowej, spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Przepis art. 17 ust. 1 należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy.
Organ odwoławczy w tym kontekście dodał, że w realiach przedmiotowej sprawy brak jest związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez A.G. a koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą wymagającą opieki, tj. Z.G.. Z załączonego do akt sprawy orzeczenia Z.G. wynika bowiem, iż ustalony znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 27 października 2008 r. (pomijając fakt, że niepełnosprawność istnieje już od roku 2000). Z kolei A.G. – jak wynika z materiału dowodowego – dopiero w 2018 roku zrezygnowała z pracy zawodowej. Z załączonych dokumentów dotyczących aktywności zawodowej A.G. wynika, iż w okresie, kiedy jej matka wymagała już stałej opieki (tj. od 2008 r.), w latach 2008- 2018 była osobą aktywną zawodowo.
Organ odwoławczy wskazał też, że oprócz A.G. zobowiązanymi do alimentacji wobec Z.G. jest czworo pozostałych jej dzieci. Wśród wszystkich osób zobowiązanych do alimentacji w stosunku do Z.G. po stronie żadnej z nich nie ma przeszkód, które świadczyłyby o niemożności wywiązania się z ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego – mających charakter obiektywny, niezależny od woli tych osób. Tymczasem – jak wskazują zasady doświadczenia życiowego – w rodzinach wielopokoleniowych istnieje możliwość takiego podzielenia się obowiązkami związanymi z opieką nad rodzicami, aby sprawowanie takiej opieki nie wymagało rezygnacji któregokolwiek członka rodziny z aktywności zawodowej, choćby w ograniczonym zakresie. Okoliczności polegającej na tym, iż osoba zobowiązana do opieki mieszka w innej miejscowości, czy pracuje i wykonywane przez nią obowiązki zawodowe w jej ocenie nie pozwalają na sprawowanie opieki nad osobą, w stosunku do której ciążą na niej zobowiązania alimentacyjne, nie można uznać za okoliczność o charakterze obiektywnym, która pozwoliłaby na swoiste "anulowanie" obowiązku alimentacyjnego. Kategoria wykonywania pracy zawodowej nie należy do przesłanek o charakterze obiektywnym – zawsze jest to wybór dokonywany przez osobę zobowiązaną do alimentacji. Obowiązek alimentacyjny nie musi polegać na osobistym staraniu, lecz może ograniczać się do łożenia środków finansowych na osobę uprawnioną. Stąd też, jeżeli pozostałe dzieci Z.G. z subiektywnych względów nie mogą sprawować osobistej opieki nad matką (realizować obowiązku alimentacyjnego w wyżej wymieniony sposób), to nie ma przeszkód, aby opiekę taką sprawowało jedno z nich np. A.G., zaś koszty związane z opieką (jako ekwiwalent za rezygnację z zatrudnienia lub podjęcia zatrudnienia) pokrywane były przez pozostałe dzieci Z.G. (oczywiście w ramach ciążącego obowiązku alimentacyjnego), które w takim samym stopniu są zobowiązane do alimentacji względem matki. Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, że w ramach polityki społecznej prowadzonej przez państwo realizowane są również usługi opiekuńcze, które mają na celu wspomaganie opieki nad osobą jej wymagającą po to, aby opiekun takiej osoby nie musiał rezygnować z zatrudnienia lub podejmować pracy w ograniczonym zakresie czasowym.
W ocenie organu odwoławczego przyznanie wnioskodawczyni świadczenia byłoby niezgodne nie tylko z przepisami prawa, ale także z zasadami współżycia społecznego, ponieważ de facto przerzucałoby na barki wszystkich podatników realizację obowiązku alimentacyjnego, który – z mocy prawa – w pierwszej kolejności ciąży na dzieciach Z.F.. W rezultacie odbywałby się to kosztem rodzin, które rzeczywiście (z racji chociażby tego, że w rodzinie jest jedno dziecko i nie ma innych osób zobowiązanych do alimentacji) muszą rezygnować z zatrudnienia po to, aby zrealizować swój obowiązek alimentacyjny wobec rodziców. W przypadku wnioskodawczyni nie ma takiej konieczności, a zatem organ – pomimo częściowo błędnego uzasadnienia i błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1b – postąpił prawidłowo odmawiając przyznania świadczenia.
Pismem z 4 października 2022 r. A.G. złożyła skargę na powyższą decyzję organu. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów:
1) art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a oraz 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną wykładnię polegającą na: pominięciu prawnie uzasadnionych celów wskazanej ustawy, pominięciu, że faktyczne sprawowanie przez skarżącą opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką nie jest wystarczające do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, oraz poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b bez uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. K 38/13;
2) art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych polegające na błędnej jego wykładni poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji;
3) art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych polegające na jego nie zastosowaniu i uznaniu, że w sprawie zachodzą negatywne przesłanki do przyznania mi świadczenia pielęgnacyjnego, gdzie w istocie brak takich przesłanek i świadczenie winno skarżącej było być przyznane;
4) art. 77 § 1 i art. 7 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji w oparciu o dowolną a nie swobodna ocenę dowodów, w tym poprzez:
a) arbitralne uznanie, oderwane od okoliczności sprawy, że sposób i wymiar sprawowania opieki przez skarżącą nad matką umożliwia podjęcie zatrudnienia i nie stanowi stałej opieki, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności odnoszących się do zakresu faktycznej opieki sprawowanej przez skarżącą nad matką;
b) przyjęcie, że nie podejmowanie przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie nastąpiło z powodu konieczności zapewnienia opieki matce;
5) art. 11, art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na brak adekwatnego uzasadnienia decyzji przejawiający się w niewyczerpującym i nieprzekonującym wyjaśnieniu motywów wydanego rozstrzygnięcia.
Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał treść art. 17 ust. 1, 1a, 1b, 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 390 ze zm., dalej "ustawa") i podniósł, że w niniejszej sprawie organ I instancji wskazał, jako jedną z przeszkód do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, powstanie niepełnosprawności u osoby, nad którą jest sprawowana opieka, po 25 roku życia (art. 17 ust. 1b ustawy). Tę przeszkodę trafnie zweryfikował organ odwoławczy, wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (K 38/13, Dz. U. z 2014 r. poz. 1443). Zdaniem Sądu I instancji organ odwoławczy prawidłowo wywiódł, że kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Nie jest zatem dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko organu odwoławczego także co do tego, że nie została spełniona przesłanka niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki, jak również co do tego, że zakres czynności podejmowanych przez skarżącą nie ma znamion opieki w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy, uniemożliwiającej zatrudnienie. Okolicznością istotną jest również to, że poza skarżącą są jeszcze inne osoby, które są zobowiązane do alimentacji względem Z.G. w tym samym co skarżąca stopniu (pozostałe dzieci), które nie mają obiektywnych przeszkód, aby czynić swojej powinności zadość.
W ocenie Sądu I instancji, organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji trafnie wyeksponował okoliczności, które jednoznacznie wykluczają możliwość przyjęcia, że skarżąca sprawuje nad matką stałą i długotrwałą opiekę, uniemożliwiającą zatrudnienie w jakimkolwiek wymiarze czasu pracy. Okolicznością nader znamienną jest już to, że skarżąca, ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, nie mieszka z matką Z.G. (osobą wymagającą opieki) – Z.G. mieszka razem z inną córką i jej rodziną (w wydzielonej części domu). Z.G. nie jest osobą obłożnie chorą, jest osobą chodzącą, może wykonywać ćwiczenia, chodzić na spacery – a zatem nie wymaga stałej obecności opiekuna. Organ odwoławczy trafnie zauważył, że czynności wykonywane przez skarżącą, takie jak robienie zakupów, sprzątanie, pomaganie przy zmianie garderoby, przygotowywanie i podawanie posiłków, podawanie lekarstw, pomoc w czynnościach higienicznych, załatwianie spraw urzędowych, umawianie wizyt u lekarza, wykupywanie recept, pomoc w wykonywaniu ćwiczeń ruchowych – należą do codziennych czynności wykonywanych w każdej rodzinie i nie muszą być wykonywane w sposób ciągły. Pomoc skarżącej zasadniczo sprowadza się zatem do wykonywania zwykłych czynności dnia codziennego i nie ma znamion opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy. Zdaniem Sądu I instancji, w tych okolicznościach nie można skonstatować związku między brakiem zatrudnienia skarżącej a sprawowaną opieką; opieka (pomoc matce) w sprawowanym przez skarżącą zakresie nie wymaga rezygnacji zatrudnienia tudzież jego niepodejmowania. Również historia aktywności zawodowej skarżącej na istnienie odnośnego związku nie wskazuje.
Z.G. – oprócz skarżącej – ma jeszcze czworo dzieci (rodzeństwo skarżącej), które są obowiązane przyczyniać się do opieki nad matką (nie mają ku temu żadnych obiektywnych przeszkód). Praca zawodowa ani zamieszkiwanie w innej miejscowości nie są okolicznościami, które z tego obowiązku zwalniają; obowiązkowi temu można czynność zadość nie tylko przez osobiste starania, ale także przez pokrywanie kosztów opieki. Zgodnie z art. 135 § 2 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego wykonanie obowiązku alimentacyjnego względem osoby niepełnosprawnej może polegać w całości lub w części na osobistych staraniach o utrzymanie lub o wychowanie uprawnionego; w takim wypadku świadczenie alimentacyjne pozostałych zobowiązanych polega na pokrywaniu w całości lub w części kosztów utrzymania lub wychowania uprawnionego. Zgodnie z art. 140 § 1 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego osoba, która dostarcza drugiemu środków utrzymania lub wychowania nie będąc do tego zobowiązana albo będąc zobowiązana z tego powodu, że uzyskanie na czas świadczeń alimentacyjnych od osoby zobowiązanej w bliższej lub tej samej kolejności byłoby dla uprawnionego niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami, może żądać zwrotu od osoby, która powinna była te świadczenia spełnić. "Pomoc społeczna ma charakter subsydiarny, ponieważ to na rodzinie ciąży obowiązek opieki nad osobą niepełnosprawną. Pomoc Państwa jest zatem możliwa jedynie wówczas, gdy wnioskujący o nią wykaże w sposób niebudzący wątpliwości, że wyczerpał wszystkie inne możliwości zapewnienia opieki osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji (w tym m.in. współdziałanie wszystkich dzieci w opiece, ew. zatrudnienie opiekuna, czy skorzystanie z usług opiekuńczych), a mimo to – ze względu na rzeczywisty zakres opieki, wynikający z potrzeb osoby niepełnosprawnej (a dokładniej, jej stanu zdrowia) – istnieje konieczność rezygnacji z zatrudnienia bądź ww. sytuacja uniemożliwia jego podjęcie" (wyrok WSA w Krakowie z 7 grudnia 2022 r., III SA/Kr 1104/22, CBOSA).
W ocenie Sądu I instancji, organ prawidłowo ustalił stan faktyczny (nie doszło do naruszenia przepisów statuujących zasadę prawdy obiektywnej ani innych przepisów prawa procesowego; dotyczy to w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), prawidłowo zinterpretował odnośne przepisy prawa materialnego (w tym art. 17 ust. 1, ust. 1a, ust. 1b, ust. 5 ustawy) i dokonał prawidłowej subsumcji stanu faktycznego po hipotezę normy prawnej, konstatując konieczność wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Według Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a w szczególności nie narusza przepisów powołanych w skardze. Uzasadnienie decyzji w pełni odpowiada wymogom prawa procesowego, a zatem nie doszło do naruszenia art. 107 § 3 ani art. 11 k.p.a. Na koniec dodano, że wskazywany przez skarżącą nowy dowód w postaci zaświadczenia z 12 stycznia 2023 r., zważywszy na jego treść i datę powstania (po wydaniu zaskarżonej decyzji), nie mógł mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej.
Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła skarżąca zastępowana przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości.
W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji:
1. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie:
a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j: Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: "PPSA") w związku z art. 77 § 1, art. 80 i art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: "KPA"), poprzez oddalenie skargi wskutek akceptacji w toku kontroli sądowoadministracyjnej błędnych ustaleń faktycznych organu odwoławczego dotyczących:
i. niezbędności zapewnienia matce Skarżącej stałej opieki,
ii. zakresu czynności wykonywanych przez Skarżącą w ramach opieki sprawowanej nad jej matką,
iii. związku przyczynowo-skutkowego tych czynności z niepodejmowaniem przez Skarżącą zatrudnienia lub innej działalności zarobkowej,
b. art. 141 § 4 PPSA w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 PPSA poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku twierdzeń sprzecznych z materiałem dowodowym sprawy, a także sprzecznych z ustaleniami organu pierwszej instancji dokonanymi na podstawie tegoż materiału, co wskazuje na pobieżne zapoznanie się z materiałem dowodowym i dokonanie niepełnej kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej decyzji, a tym samym dyskwalifikuje uzasadnienie wyroku jako narzędzia skutecznej kontroli instancyjnej,
2. Naruszenie prawa materialnego, a konkretnie:
a. art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz.U. z 2022 r. poz. 615 ze zm., dalej: "u.ś.r."), poprzez jego błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że przesłanka niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie jest spełniona, gdy:
i. poza osobą wnioskującą o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego są jeszcze inne osoby, w tym samym co wnioskodawca stopniu zobowiązane do alimentacji osoby niepełnosprawnej, które nie mają obiektywnych przeszkód by uczynić zadość obowiązkowi alimentacyjnemu,
ii. osoba wnioskująca o przyznanie świadczenia nie wyczerpała wszystkich innych możliwości zapewnienia opieki osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji (w tym polegających na współdziałaniu wszystkich dzieci w opiece nad rodzicem, zatrudnieniu opiekuna, skorzystaniu z komercyjnych usług opiekuńczych),
iii. osoba wnioskująca o przyznanie świadczenia nie mieszka pod tym samym adresem co osoba niepełnosprawna wymagająca opieki,
iv. osoba niepełnosprawna wymagająca opieki nie jest osobą "obłożnie chorą" (leżącą i "pampersowaną"),
v. czynności z zakresu opieki ograniczają się do normalnych, codziennych obowiązków rodzinnych i życiowych, którym osoba objęta opieką nie może sprostać z uwagi na swą niepełnosprawność,
vi. osoba wnioskująca o przyznanie świadczenia nie świadczy nad osobą niepełnosprawną w sposób nieprzerwany i "permanentny" (stały, całodobowy),
vii. osoba wnioskująca o przyznanie świadczenia była aktywna zawodowo w przeszłości, już w okresie, kiedy osoba niepełnosprawna wymagała stałej opieki,
b. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez akceptację w toku kontroli sądowoadministracyjnej błędnego działania organu odwoławczego, będącego rezultatem opisanych wyżej błędów w zakresie ustaleń faktycznych oraz wykładni, polegającego na niewłaściwym niezastosowaniu w sprawie ww. przepisu w sytuacji, w której Skarżąca wykazała, że nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej opieki w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują.
Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że ma ona usprawiedliwione podstawy.
Skarga kasacyjna została oparta na obu określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. podstawach kasacyjnych. W tej sytuacji zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Jednak w analizowanej sprawie w sposób bezpośredni wiążą się one z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd też ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny podnoszonego naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do poprawności dokonanej przez Sąd I instancji wykładni prawa materialnego.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy u.ś.r., regulujące warunki i zasady przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego.
Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Wskazać również należy, że zgodnie z obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: (1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub (2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Wyrokiem z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji (patrz: OTK-A 2014/9/104).
Wyrok ten, jako zakresowy, nie wywołuje skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego. Rodzi on jednak obowiązek prokonstytucyjnej wykładni tej regulacji, tak aby rezultat tej wykładni nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału, nawet takiego, który nie wywołał bezpośredniego skutku w zakresie powszechnego obowiązywania analizowanej normy prawnej. Jest niewątpliwe, że w myśl art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, to Trybunał Konstytucyjny orzeka o zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją. Zgodnie zaś z art. 193 Konstytucji RP, każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Niezależnie jednak od unormowania art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, obowiązuje wynikająca z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasada ustrojowa bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji. Jedną z form bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy jest oparcie wyroku na stanowisku wyrażonym w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego (patrz: J. Trzciński "Bezpośrednie stosowanie zasad naczelnych Konstytucji przez sądy administracyjne", ZNSA 2011/3/39). Ani treść art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, ani wyłączność orzekania przez Trybunał Konstytucyjny o niekonstytucyjności ustaw in abstracto, właściwa Trybunałowi Konstytucyjnemu z mocy art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, nie sprzeciwiają się tezie, że co do zasady sądy rozstrzygające konkretny spór korzystają z możliwości bezpośredniego stosowania Konstytucji także wtedy, gdy to bezpośrednie stosowanie przybiera postać odmowy zastosowania przepisu ustawy pozostającego w sprzeczności z Konstytucją. Sąd nie narusza kompetencji Trybunału Konstytucyjnego, gdyż formalnie zakwestionowany przepis w dalszym ciągu pozostaje w systemie prawnym (Roman Hauser, Janusz Trzciński "Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego", LexisNexis 2008, s. 23 i nast.; uzasadnienie postanowienia TK z 17 lipca 2014 r., sygn. akt P 1/14, OTK-A 2014/7/85, wyrok NSA z 24 października 2000 r., sygn. akt V SA 613/00, OSP 2001/5/82 z glosą L. Leszczyńskiego; wyrok NSA z 24 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1369/07).
Rezultat tak przeprowadzonej wykładni art. 17 ust. 1b pkt 1 u.ś.r. jest w niniejszej sprawie jednoznaczny. W odniesieniu do grupy opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia, przepis art. 17 ust. 1b pkt 1 zachował walor zgodności z Konstytucją. Natomiast w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała później, czyli po ukończeniu 18 roku życia, przesłanka negatywna przysługiwania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności. W konsekwencji, przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla tej grupy osób należy rozpatrywać bez tej przesłanki negatywnej. Z uwagi na to, że unormowanie art. 17 ust. 1b pkt 1 tylko w części jest niekonstytucyjne, usunięcie całego przepisu z porządku prawnego nie było pożądane. W rezultacie sam Trybunał w uzasadnieniu wskazał, że potrzebne jest dokonanie zmian ustawodawczych. Nie oznacza to, jak wynika z powyższych rozważań, że wyrok ten nie ma znaczenia dla rozstrzygania spraw indywidualnych. Podstawą odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego grupie opiekunów osób, których niepełnosprawność nie powstała w dzieciństwie, nie może być wypowiedź zawarta w uzasadnieniu omawianego wyroku TK, według której, "skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie »prawa« do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa". Konstatacja ta, w odniesieniu do braku uchylenia przepisu art. 17 ust. 1b jest oczywista w świetle art. 190 ust. 1- 4 Konstytucji RP. Nadto, skoro TK nie jest ustawodawcą pozytywnym, co wynika wprost z art. 188 ust. 1 Konstytucji, wyrok TK nie stanowi źródła prawa. Jednak stwierdzenie niekonstytucyjności w wyroku zakresowym wywołuje domniemanie niekonstytucyjności zakwestionowanej części przepisu (por. J. Trzciński, glosa do uchwały SN z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt III CZP 2/09, ZNSA 2010/3/15; M. Wiącek, glosa do uchwały SN z 17 grudnia 2009 r., sygn. akt III CZP 2/09, Przegląd Sejmowy 2010/3/153; G. Wąsiewski, glosa do uchwały SN z 17 grudnia 2009 r., sygn. akt III CZP 2/09, Państwo i Prawo 2010/10/136; M. Ziółkowski, glosa do uchwały SN z 17 grudnia 2009 r., sygn. akt III CZP 2/09, Przegląd Sejmowy 2011/5/185). Podsumowując, odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o niekonstytucyjne kryterium jest niedopuszczalna.
Na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wprowadzono definicji legalnej pojęć "opieki" ("sprawowania opieki" czy "wykonywania opieki"). Ustawodawca nie posłużył się jakimkolwiek przymiotnikiem konkretyzującym zakres opieki lub jej charakter. Zawarte w art. 17 ust. 1 u.ś.r. wskazania konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji dotyczą jedynie wymogów orzeczenia o niepełnosprawności. Musi to być stała w sensie trwałości, względnie długotrwała w sensie rozciągłości w czasie, powtarzalna opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności opiekuńczych umożliwiających egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka, zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą opieka jest sprawowana, których bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić. Z tego względu oceny zakresu opieki sprawowanej przez wnioskodawcę, uprawniającej do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, należy każdorazowo dokonywać z uwzględnieniem całokształtu okoliczności konkretnej sprawy, a przede wszystkim indywidualnej sytuacji osoby wymagającej opieki, w tym m.in. rodzaju jej niepełnosprawności, stanu zdrowia, sprawności ruchowej i intelektualnej, trybu życia.
W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że matka skarżącej (urodzona w 1931 roku, wdowa), legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, znak: [...] z 27 października 2008 r. Z załączonego do akt sprawy orzeczenia Z.G. wynika, iż niepełnosprawność istnieje już od roku 2000, zaś ustalony znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 27 października 2008 r.
Z akt sprawy wynika, że wprawdzie matka skarżącej nie mieszka ze skarżącą, ale skarżąca, mieszkająca blisko matki, jako jedyna z rodzeństwa zajmuje się matką. Skarżąca ze względu na sytuację rodzinną opiekuje się mamą od kilku lat, a dopóki stan jej mamy na to pozwalał, pracowała sezonowo. Mama skarżącej ze względu na stan zdrowia nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować, a A.G. pomaga jej w każdej czynności, której nie jest w stanie sama zrobić. Mama skarżącej wymaga pomocy podczas poruszania się po domu lub podczas spacerów. Skarżąca robi zakupy, sprząta, pomaga przy zmianie garderoby, przygotowuje posiłki, karmi matkę, podaje lekarstwa, pomaga w czynnościach pielęgnacyjnych, załatwia także sprawy urzędowe, umawia wizyty u lekarza, wykupuje recepty, pomaga wykonywać ćwiczenia ruchowe. Nadto wskazano, że skarżąca jest u mamy od godziny 6.00 do godziny 22.00, a gdy ta czuje się źle, zostaje u niej na noc.
Organ pierwszej instancji w decyzji z 28 lutego 2020 r., uchylonej przez organ odwoławczy, po przywołaniu ustaleń z rodzinnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 12 lutego 2020 r. stwierdził, że A.G. spełnia przesłanki wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r., jednak w sprawie zachodzi przesłanka negatywna, o której mowa w art 17 ust. 1b tej ustawy.
Pracownik socjalny w kwestionariuszu wywiadu środowiskowego z 23 lipca 2021 r. stwierdził, że A.G. sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką oraz że zakres czynności opiekuńczych uniemożliwia A.G. podjęcie zatrudnienia.
Organ pierwszej instancji w decyzji z 9 sierpnia 2021 r. stwierdził, że bezsporny jest fakt, że Z.G. wymaga obecnie całodobowej i stałej opieki, którą według rodzinnego wywiadu środowiskowego świadczy córka, to jest A.G..
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku organu odwoławczego oraz Sądu I instancji, należy uznać, że zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nad matką nie daje jej możliwości podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, choćby w niepełnym zakresie. W tych wymienionych wyżej okolicznościach nie może budzić wątpliwości, że skarżąca wykonuje czynności opiekuńcze nad matką codziennie i systematycznie w takim wymiarze, który pozostaje adekwatny do potrzeb osoby niepełnosprawnej. Stan zdrowia zaawansowanej wiekowo matki skarżącej, osoby niepełnosprawnej, wymaga podejmowania czynności opiekuńczych w różnych porach, w ciągu całego dnia przez cały rok. Podkreślić należy, iż matka skarżącej ma poważne ograniczenia w samodzielnym wstawaniu z łóżka i poruszaniu się po mieszkaniu, stąd też wymaga pomocy skarżącej. Z akt sprawy wynika, że skarżąca wspomaga matkę w ćwiczeniach i masażach w związku z jej niepełnosprawnością. W sytuacji, w której skarżąca nie wykonuje w danym momencie bezpośrednio czynności opiekuńczych, bowiem w danej chwili nie wymaga tego stan i potrzeba matki, to pozostaje w tym czasie w jej dyspozycji, aby w każdym momencie służyć właściwą opieką i pomocą. Nie ulega żadnej wątpliwości, że pozostawanie w dyspozycji osoby wymagającej opieki stanowi bez wątpienia element sprawowania opieki, służy bowiem zapewnieniu takiej osobie poczucia bezpieczeństwa i komfortu psychicznego sprowadzającego się do tego, że osoba niepełnosprawna może w każdym momencie liczyć na pomoc swojego opiekuna. Warto zaznaczyć, że tak zwane czynności dnia codziennego, konieczne do wykonania w każdym gospodarstwie domowym, w połączeniu z działaniami stricte obsługowymi wobec niepełnosprawnego członka rodziny, stają się naturalnie bardziej czasochłonne i absorbujące, w związku z czym mogą wypełnić opiekunowi cały dzień. Są to czynności niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania niepełnosprawnej osoby wymagającej opieki. Składają się one na całokształt właściwie sprawowanej opieki. Czynności te należy odnosić do okoliczności danego przypadku.
Za pozbawione słuszności, jak i całkowicie niezrozumiałe, w warunkach niniejszej sprawy, należy uznać twierdzenie organu odwoławczego, zaaprobowane następnie przez Sąd I instancji, że zakres czynności opiekuńczych sprawowanych przez skarżącą wobec matki w znacznej mierze odpowiada codziennym czynnościom wykonywanym w każdej rodzinie. Zauważyć należy, że zakres, rodzaj i charakter czynności oraz ich częstotliwość, z jaką skarżąca pomaga matce w codziennym funkcjonowaniu, w istotny sposób ogranicza ją czasowo i eliminuje z rynku pracy. Tym samym należy uznać za w pełni zrozumiały i uzasadniony okolicznościami faktycznymi brak możliwości pogodzenia i łączenia opieki przez skarżącą z podjęciem zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Trudno bowiem sobie wyobrazić, aby skarżąca pozostawiała swoją zaawansowaną wiekowo i niepełnosprawną matkę samą w domu na czas wykonywania pracy, bez możliwości zabezpieczenia jej podstawowych potrzeb, jak również zapewnienia bezpieczeństwa przy poważnych występujących ograniczeniach w samodzielnym poruszaniu się i samodzielnym funkcjonowaniu. Zauważyć przy tym należy, że organ pierwszej instancji zarówno w pierwszej decyzji, uchylonej przez organ odwoławczy, jak i w drugiej decyzji uznał, że zakres czynności opiekuńczych uniemożliwia skarżącej podjęcie zatrudnienia nawet w ograniczonym zakresie. Odnotować również należy, że zakres czynności wykonywanych przez skarżącą w ramach opieki nad mamą nie jest ograniczony do tzw. czynności dnia codziennego, ale obejmuje również takie czynności, jak pomoc w ćwiczeniach i masażach czy pomoc przy wstawaniu z łóżka i poruszaniu się po mieszkaniu. Ponadto należy zauważyć, że wprawdzie skarżąca dopiero w 2018 r. zrezygnowała z pracy zawodowej, ale ta okoliczność powinna być oceniana w kontekście wyjaśnień skarżącej, że stan jej mamy pogarsza się. Nie można zatem przyjmować, że zakres i czasochłonność czynności skarżącej w ramach sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką nie ulegały zmianie i w dacie wystąpienia z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego były takie same, jak w dacie ustalenia znacznego stopnia niepełnosprawności.
Z powyższych względów nie można w żadnym razie uznać za prawidłowe stanowiska organu odwoławczego, jak i Sądu I instancji, iż w warunkach rozpoznawanej sprawy nie występuje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.
Niewątpliwie ustawa o świadczeniach rodzinnych nie nakłada na wnioskodawcę obowiązku wykazywania stanu zdrowia osoby wymagającej opieki w żaden inny sposób, niż legitymowanie się właściwym orzeczeniem o niepełnosprawności. Wynika to wprost z treści cytowanego wyżej art. 17 ust. 1 u.ś.r. Ustawodawca bowiem jako warunek konieczny do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazał legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami określonymi w tym przepisie. Ustawodawca wyraźnie w tym przepisie określił podmiotowe i przedmiotowe oraz pozytywne i negatywne przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
W postępowaniu dotyczącym świadczenia pielęgnacyjnego organ ustala zakres, rodzaj i formę rzeczywiście sprawowanej opieki na podstawie zebranego materiału dowodowego, a więc wniosku o przyznanie świadczenia, załączonych do niego dokumentów, w tym orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydanym przez właściwy organ. W przypadku gdy wymienione dokumenty stanowiące materiał dowodowy nie dają jednoznacznej odpowiedzi (nasuwają wątpliwości) co do rzeczywiście sprawowanej opieki nad osobą wymagającą opieki, organ właściwy wedle art. 23 ust. 4aa u.ś.r. może zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej, a w przypadku przekształcenia ośrodka pomocy społecznej w centrum usług społecznych na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych – do dyrektora centrum usług społecznych, o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie o pomocy społecznej w celu weryfikacji tych wątpliwości. Podkreślenia wymaga, że wywiad środowiskowy jest specyficznym, szczególnym środkiem dowodowym, przy pomocy którego ustala się rzeczywistą sytuację osoby (rodziny) ubiegającej się o przyznanie świadczenia. Jest to dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. sporządzony w przepisanej formie przez powołany do tego organ właściwy w zakresie jego działania. Sposób przeprowadzania rodzinnego wywiadu środowiskowego określają przepisy rozporządzenia Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 8 kwietnia 2021 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2021 r., poz. 893). Przepisy tego rozporządzenia określają wiążące wytyczne dla pracownika socjalnego przeprowadzającego wywiad, który bierze pod uwagę indywidualne cechy, sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową osoby samotnie gospodarującej lub osób w rodzinie, mogące mieć wpływ na rodzaj i zakres przyznawanej im pomocy (§ 4 ust. 1). W ramach przeprowadzonego wywiadu pracownik socjalny dokonuje analizy i diagnozy sytuacji danej osoby lub rodziny i formułuje wnioski z nich wynikające, stanowiące podstawę planowania pomocy (§ 4 ust. 2). Wynika z powyższego, iż kluczowym środkiem dowodowym w postępowaniu w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego jest po pierwsze - orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności, po drugie - rzetelnie sporządzony przez pracownika socjalnego wywiad środowiskowy.
W tej sprawie sporządzone przez pracownika socjalnego wywiady środowiskowe z 12 lutego 2020 r. i 23 lipca 2021 r. zawierają ustalenia, jak i wnioski co do sytuacji osobistej, zdrowotnej i rodzinnej matki skarżącej. Jeżeli organ odwoławczy, pomimo wniosków pracownika socjalnego wynikających z tych obu wywiadów, miał wątpliwości co do aktualnego stanu zdrowia matki skarżącej, to jego rzeczą było zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o uzupełnienie wywiadu środowiskowego we wskazanym przez siebie zakresie.
Konkludując, analiza dowodów zgromadzonych w tej sprawie - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – daje podstawy do rozpatrzenia wniosku i wydania wobec skarżącej pozytywnej decyzji w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
Za całkowicie nieuprawnione należy uznać stanowisko Sądu I instancji, jak i organu odwoławczego, że skarżącej nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z uwagi na fakt posiadania przez nią rodzeństwa zobowiązanego do alimentacji względem matki.
Podkreślenia wymaga, że kwestia ta była już wielokrotnie podnoszona w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ukształtowane już orzecznictwo stanęło na stanowisku, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie określa tego, która z osób, tj. czy skarżąca, czy może ktoś z rodzeństwa, winna sprawować opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i jakimi kryteriami należy się kierować przy wskazaniu takiej osoby. W takiej sytuacji nie powinno być podważane, iż rozstrzygnięcie tej kwestii należy pozostawić samej rodzinie. W sytuacji zatem, gdy jeden z uprawnionych w pierwszej kolejności członków rodziny zwraca się o przyznanie takiego świadczenia, to nie ma podstaw pozbawienia go tego prawa z tego powodu, że żyją inni członkowie rodziny w takim samym stopniu zobowiązani do alimentacji. Ustawodawca takiego wymogu nie przewidział w stosunku do osób należących do tej samej grupy alimentacyjnej. Wymóg ten dotyczy jedynie osób z różnych grup alimentacyjnych. W stosunku do pozostałych sytuacji znajdą zastosowanie ogólne zasady i przesłanki przyznawania tego świadczenia, a wśród nich przesłanka faktycznego sprawowania opieki. Zatem w sytuacji, gdy jedno z rodzeństwa, które w rzeczywistości sprawuje pełną opiekę nad krewnym i z tego tytułu zrezygnowało z pracy bądź nie podejmuje zatrudnienia, ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne, nie ma podstaw do pozbawiania go tego prawa z tego powodu, że żyją inni członkowie rodzeństwa, którzy również taki obowiązek alimentacyjny mogą wypełniać, ale nie zwróciły się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (zob. np. wyroki NSA z: 9 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1397/23; 28 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 925/21). Stwierdzić zatem trzeba, że z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie wynika, aby przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego była okoliczność istnienia, oprócz skarżącej, rodzeństwa należącego do pierwszej grupy zobowiązanych alimentacyjnie i uprawnionego do złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Przepis art. 17 u.ś.r., wśród wyraźnie określonych negatywnych i pozytywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, nie przewiduje takiej negatywnej przesłanki.
Nie można również zaakceptować poglądu, że w kontekście świadczenia pielęgnacyjnego pomoc jest możliwa jedynie wówczas, gdy wnioskodawca wykaże w sposób niebudzący wątpliwości, że wyczerpał wszystkie inne możliwości zapewnienia opieki osobie niepełnosprawnej w stopniu znacznym (w tym m. in. możliwości oparte na współdziałaniu wszystkich dzieci osoby potrzebującej, czy skorzystanie z usług opiekuńczych). Nie ma znaczenia, że rodzeństwo skarżącej nie wskazało na istnienie obiektywnych przyczyn, które uniemożliwiałyby im sprawowanie opieki. Nie ma znaczenia również to, że skarżąca nie wystąpiła o przyznanie pomocy w postaci usług opiekuńczych. Podkreślić bowiem trzeba, że przepis art. 17 u.ś.r. tego rodzaju wymogów nie ustanawia, natomiast wyraźnie określa podmiotowe i przedmiotowe oraz pozytywne i negatywne przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Niedopuszczalne jest wprowadzanie przez organy administracyjne, czy też sąd administracyjny, dodatkowych, nieprzewidzianych w u.ś.r., negatywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Należy zwrócić uwagę, że brak jest podstaw, aby na wykładnię przepisów u.ś.r. miały oddziaływać przesłanki dotyczące uprawnień do świadczeń z pomocy społecznej określone w ustawie o pomocy społecznej, a zwłaszcza określona w art. 2 ust. 1 tej ustawy jedna z fundamentalnych zasad pomocy społecznej - zasada pomocniczości (subsydiarności). Art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zawiera bowiem żadnych odesłań w tym zakresie. Z kolei w zakresie warunków, zasad i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego u.ś.r. ma charakter autonomiczny i nie ma podstaw przyjmowanie, że przepisy u.ś.r. powinny być wykładane z uwzględnieniem przepisów ustawy o pomocy społecznej i określonych w niej przesłanek odnoszących się do celów i zasad pomocy społecznej. Świadczenia rodzinne stanowią, obok świadczeń z pomocy społecznej, element systemu zabezpieczenia społecznego, ale w żadnym wypadku nie stanowią elementu systemu pomocy społecznej. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych "celem projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych jest budowa nowego, wyraźnie odrębnego od systemu pomocy społecznej, systemu pozaubezpieczeniowych świadczeń rodzinnych (...)". Tym samym zasady określone w ustawie o pomocy społecznej w odniesieniu do świadczenia pielęgnacyjnego nie znajdują żadnego zastosowania. Podkreślenia wymaga, iż warunkiem koniecznym przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest wyłącznie spełnienie przesłanek pozytywnych określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r.
Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, że zasadny okazał się podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego przez Sąd I instancji, który bezkrytycznie zaakceptował stanowisko organu odwoławczego o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na brak związku przyczyno - skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia, a sprawowaną opieką nad niepełnosprawną matką oraz ze względu na możność brania udziału w sprawowaniu opieki nad matką przez rodzeństwo skarżącej, jak również ze względu na konieczność wyczerpania wszystkich innych możliwości zapewnienia opieki niepełnosprawnej matce.
Zasadny okazał się także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., albowiem słusznie wskazano w skardze kasacyjnej, że zaskarżona decyzja została wydana wbrew powołanym przepisom procedury administracyjnej, gdyż w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy wydano wadliwe rozstrzygnięcie o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 oraz art. 182 § 2 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzje organów orzekających obu instancji.