I OSK 861/17

I OSK 861/17 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2017-11-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-04-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska
Mirosław Wincenciak
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
IV SA/Gl 144/16 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2016-10-31
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1369
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2015 poz 332
art. 94 ust. 1
Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA: Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 października 2016 roku sygn. akt IV SA/Gl 144/16 w sprawie ze skargi Wojewody Ś. na uchwałę Rady Miasta R. z dnia [...] czerwca 2015 roku nr [...] w przedmiocie zmiany nazwy jednostki organizacyjnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek Wojewody Ś. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 31 października 2016 roku sygn. akt IV SA/Gl 144/16 na podstawie art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016, poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w sprawie ze skargi Wojewody Ś. na uchwałę Rady Miasta R. z dnia [...] czerwca 2015 roku nr [...] wydaną w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 2 pkt 2, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. 2013, poz. 594 ze zm.) oraz art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 roku o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. 2015, poz. 332 ze zm., dalej też: ustawa) w przedmiocie zmiany nazwy jednostki organizacyjnej Miasta R. z "Zespół Ognisk Wychowawczych w R." na "Centrum Administracyjne Placówek Opiekuńczo-Wychowawczych w R. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła Gmina R., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 48 ust. 7 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 roku o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2015, poz. 1045, dalej: ustawa zmieniająca) poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepisem tym ustawodawca dopuścił przedłużenie działalności wyłącznie centrów administracyjnych obsługi placówek opiekuńczo-wychowawczych funkcjonujących w dniu 1 stycznia 2016, podczas gdy z literalnego brzmienia powyższego przepisu wynika, że warunkuje on przedłużenie prowadzenia tej działalności jedynie utworzeniem takiej jednostki na podstawie art. 94 ust. 1 ustawy w brzmieniu dotychczasowym; a także art. 94 ust. 1 ustawy poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że norma ta nie może stanowić podstawy do powierzenia jednostce dotychczas działającej jako placówka opiekuńczo-wychowawcza innych zadań polegających na zapewnieniu wspólnej obsługi ekonomiczno-administracyjnej i organizacyjnej placówek opiekuńczo-wychowawczych. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano w szczególności, że zaskarżona uchwała została podjęta w dniu [...] czerwca 2015 roku na podstawie i zgodnie z prawem obowiązującym w tej dacie. W związku z tym nieuzasadnione jest przyjęcie, że ocena jej legalności winna być dokonywana w oparciu o treść ustawy, która została uchwalona później. Ponadto zwrócono uwagę na to, że jednostka działająca do dnia 31 grudnia 2015 roku pod nazwą Zespołu Ognisk Wychowawczych w R., obok wykonywania zadań o charakterze opiekuńczo-wychowawczym, pełniła również rolę polegającą na obsłudze ekonomiczno-administracyjnej innych jednostek - tj. Rodzinnych Domów Dziecka nr 1 i 2 w R. Tym samym przed dniem 1 stycznia 2016 roku jednostka, której dotyczy przedmiotowa uchwała, pełniła rolę centrum, o którym mowa w art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 roku wobec innych jednostek. W ocenie autora skargi kasacyjnej w takiej sytuacji do Centrum powinien mieć zastosowanie art. 48 ust. 7 ustawy zmieniającej. Przepis ten w jego ocenie odnosi się bowiem tak do centrów administracyjnych utworzonych na podstawie przepisów dotychczasowych, jak i do innych form prowadzenia wspólnej obsługi ekonomiczno-administracyjnej prowadzonej w oparciu o powołany wyżej przepis. Jeżeli więc jednostka funkcjonująca dotychczas pod nazwą Zespołu Ognisk Wychowawczych w R., działając na podstawie art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 zapewniała wspólną obsługę ekonomiczno-administracyjną i organizacyjną Rodzinnych Domów Dziecka nr 1 i 2 w R., to zdaniem skarżącej kasacyjnie Gminy należy przyjąć, że uprawnienie do pełnienia roli usługowej wobec innych jednostek przysługuje jej również po 1 stycznia 2016 roku. Gmina R. wskazała, że, w związku z utworzeniem trzech nowych jednostek opiekuńczo-wychowawczych, cele działania dotychczasowego Zespołu Ognisk Wychowawczych musiały ulec zmianie. Logiczną konsekwencją powyższego było rozszerzenie funkcji centrum administracyjnego dotychczas sprawowanej w stosunku do dwóch jednostek (Rodzinnych Domów Dziecka nr 1 i 2) również na trzy nowe jednostki. W ocenie skarżącej kasacyjnie zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa modyfikacja zakresu działania jednostki samorządowej nie musi pociągać za sobą konieczności jej likwidacji.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Ś. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, podzielając stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania sądowego, która w niniejszej sprawie nie miała miejsca.
Skarga kasacyjna Gminy R. okazała się nieskuteczna, gdyż zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.
W pierwszej kolejności należy przyznać rację stronie wnoszącej skargę kasacyjną co do tego, że ważność uchwały podlega badaniu pod kątem prawa obowiązującego w dniu jej podjęcia, a nie - jak przyjęli Wojewoda i Sąd I instancji - w dniu jej wejścia w życie (por. np. wyrok NSA z dnia 15 maja 2007 roku sygn. akt II OSK 167/07). Kwestionowana w niniejszej sprawie uchwała została podjęta w dniu [...] czerwca 2015 roku, zatem jej legalność powinna zostać oceniona pod kątem prawa obowiązującego w tym dniu. Nieracjonalne byłoby wymaganie od organu podejmującego uchwałę, aby "przewidział" treść przepisów, które będą obowiązywały w dniu wejścia w życie uchwały i zawczasu dostosował do nich treść aktu. W okolicznościach niniejszej sprawy oznaczałoby to, że Rada Miasta R. musiałaby oprzeć kwestionowaną uchwałę na przepisach w brzmieniu nadanym ustawą uchwaloną już po jej podjęciu. W dniu wejścia w życie uchwały, tj. 1 stycznia 2016 roku, obowiązywał bowiem przepis art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 roku o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej w brzmieniu nadanym ustawą o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw, która została uchwalona w dniu 25 czerwca 2015 roku, a więc siedem dni po podjęciu kwestionowanej uchwały (por. Dz. U. 2015, poz. 1045). W tej sytuacji nie ulega wątpliwości, że badanie legalności uchwały Rady Miasta R. z [...] czerwca 2015 roku powinno zostać przeprowadzone pod kątem treści art. 94 ust. 1 powołanej wyżej ustawy w następującym brzmieniu: "Powiat może zapewnić wspólną obsługę ekonomiczno-administracyjną i organizacyjną prowadzonych placówek opiekuńczo-wychowawczych, w szczególności tworząc centra administracyjne do obsługi tych placówek lub zlecić realizację tego zadania na podstawie ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 roku o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.".
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Rada Miasta R., podejmując zaskarżoną uchwałę, dopuściła się istotnego naruszenia cytowanego wyżej przepisu. W konsekwencji należy uznać za prawidłowe rozstrzygnięcie Sądu I instancji stwierdzające nieważność tej uchwały.
Na początku zaznaczenia wymaga, że co do zasady (na co wskazuje też Sąd pierwszej instancji) w dacie podjęcia uchwały istniała możliwość utworzenia centrum administracyjnego służącego do obsługi prowadzonych przez powiat placówek opiekuńczo-wychowawczych. Jednak Rada Miasta R. utworzyła takie centrum niezgodnie z treścią art. 94 ust. 1 przedmiotowej ustawy - dokonując zmiany nazwy jednostki organizacyjnej faktycznie przekształciła placówkę opiekuńczo-wychowawczą w centrum administracyjne zajmujące się obsługą ekonomiczno-administracyjną i organizacyjną takich placówek. Jak zauważył Wojewoda Ś., a w ślad za nim Sąd I instancji, taki zabieg nie jest dopuszczalny w świetle powołanego wyżej przepisu. Takiego sposobu reorganizacji jednostek działających w strukturach powiatu w ramach systemu instytucjonalnej pieczy zastępczej nie można uznać za prawidłowy. Zwrócić trzeba uwagę na to, że Rada Miasta R. rozpoczęła prawidłową procedurę likwidacji Zespołu Ognisk Wychowawczych w R., występując do Wojewody Ś. o zgodę na likwidację tej placówki. Nie podjęła się jednak jej kontynuacji - nie przegłosowała uchwały o likwidacji przedmiotowej placówki, Prezydent Miasta R. nie zwrócił się też do Wojewody Ś. o uchylenie decyzji zezwalającej na jej prowadzenie. Znając prawidłową procedurę likwidacji placówki, przed doprowadzeniem jej do końca, podjęła kwestionowaną w sprawie uchwałę, mocą której zmieniła nazwę jednostki organizacyjnej Miasta R. z "Zespołu Ognisk Wychowawczych w R." na "Centrum Administracyjne Placówek Opiekuńczo-Wychowawczych w R.", w istocie dokonując, niemającego oparcia w obowiązujących przepisach, przekształcenia tej jednostki. Taki zabieg jest niedopuszczalny również z uwagi na zupełnie odmienny charakter tych dwóch podmiotów spowodowany rozbieżnością wykonywanych przez nie zadań. Z ustaleń dokonanych przez Sąd I instancji wynika, że Zespół Ognisk Wychowawczych w R. realizował zadania Miasta R., o których mowa w art. 93 ust. 4 ustawy, poprzez zapobieganie sieroctwu i niedostosowaniu społecznemu dzieci i młodzieży, zapewnienie opieki całkowitej dla dzieci pozbawionych opieki rodzicielskiej oraz pomoc rodzicom mającym trudności w wychowaniu dzieci. Centrum Administracyjne Placówek Opiekuńczo-Wychowawczych w R. jest natomiast jednostką o charakterze wyłącznie usługowym, zapewniającą wspólną obsługę ekonomiczno-administracyjną i organizacyjną placówek opiekuńczo-wychowawczych, wyspecjalizowaną w realizacji zadań, które nie mieszczą się bezpośrednio w ramach działalności statutowej placówek opiekuńczo-wychowawczych. Celem utworzenia takiego centrum jest obniżenie kosztów działalności placówek oraz zapewnienie sprawniejszej realizacji wspomnianych wyżej zadań administracyjnych. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, są to zatem podmioty o jednoznacznie różniących się kompetencjach.
Wskazać również należy, że - w świetle podniesienia w skardze kasacyjnej wyłącznie zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego – co skutkuje koniecznością oparcia rozstrzygnięcia Naczelnego Sadu Administracyjnego na stanie faktycznym ustalonym przez Sąd pierwszej instancji, nie mogą odnieść zamierzonego skutku twierdzenia autora skargi kasacyjnej, że Zespół, oprócz zadań wskazanych w statucie, pełnił również rolę polegającą na obsłudze ekonomiczno-administracyjnej innych placówek opiekuńczo-wychowawczych - tj. Rodzinnych Domów Dziecka nr 1 i 2 w R.. Takich ustaleń nie przyjął bowiem za własne Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, który charakter zadań powierzonych Zespołowi Ognisk Wychowawczych wywiódł z treści § 2 statutu tej jednostki nadanego uchwałą Rady Miasta R. z dnia [...] grudnia 1994 roku nr [...] w sprawie utworzenia Zespołu Ognisk Wychowawczych w R. i nadania mu statutu, zmienioną następnie uchwałą z dnia [...] lutego 2004 roku nr [...] w sprawie przyjęcia statutów jednostek organizacyjnych Miasta R. działających w systemie pomocy społecznej wraz z uchwałami zmieniającymi - por. s. 11 uzasadnienia wyroku, k. 45 akt sądowych. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela ugruntowany w orzecznictwie pogląd, że kwestionowanie ustaleń co do stanu faktycznego w oparciu o podstawę kasacyjną z art. 174 § 1 p.p.s.a. jest niedopuszczalne. Próba zwalczania dokonanych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych może być skuteczna tylko w ramach drugiej podstawy kasacyjnej zawartej w art. 174 § 2 p.p.s.a. (por. np. M. Niezgódka-Medek, Komentarz do art. 174 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, B. Dauter (red.), A. Kabat (red.), M. Niezgódka-Medek (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, Pkt 12 oraz wskazane tam orzecznictwo).
W świetle powyższych wywodów stwierdzić należy, że zarzut dotyczący naruszenia art. 94 ust. 1 ustawy nie mógł odnieść zamierzonego skutku.
Odnosząc się do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 48 ust. 7 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 roku o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2015, poz. 1045), wskazać należy, że regulacja ta nie znajdzie zastosowania w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy. Podnoszony przepis jest bowiem przepisem przejściowym dotyczącym funkcjonowania centrum administracyjnego do obsługi placówek opiekuńczo-wychowawczych, które zostało utworzone przez powiat na podstawie art. 94 ust. 1 ustawy. Wobec zasadnego stwierdzenia nieważności kwestionowanej w sprawie uchwały, nie można przyjąć, że Rada Miasta R. skutecznie utworzyła takie centrum, w związku z czym kwestia interpretacji powołanego przepisu art. 48 ust. 7 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 roku o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosek organu nadzoru o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego podlegał oddaleniu, bowiem nie zostało wykazane, że strona poniosła niezbędne koszty, o których mowa w art. 204 pkt 2 p.p.s.a.