I OSK 860/10

I OSK 860/10 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2010-11-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-05-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Leszek Leszczyński /przewodniczący/
Małgorzata Borowiec /sprawozdawca/
Zygmunt Zgierski
Symbol z opisem
6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2029/09 - Wyrok WSA w Warszawie z 2010-02-26
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Zygmunt Zgierski Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ch.E. Sp. z o.o. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 2029/09 w sprawie ze skargi Ch.E. Sp. z o.o. w Warszawie na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia [...] września 2003 r. nr [...] w przedmiocie uchwały w sprawie zaliczenia niektórych dróg do kategorii dróg gminnych oraz pozbawienie niektórych dróg kategorii dróg gminnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ch.E. Sp. z o.o. w Warszawie na rzecz Rady m.st. Warszawy kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 lutego 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 2029/09 oddalił skargę Ch.E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia [...] września 2003 r. nr [...] w przedmiocie zaliczenia niektórych dróg do kategorii dróg gminnych oraz pozbawienia niektórych dróg kategorii dróg gminnych
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Rada m.st. Warszawy uchwałą z dnia [...] września 2003 r. nr [...], działając na podstawie art. 7 ust. 2 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.), zaliczyła do kategorii dróg gminnych drogi na terenie m.st. Warszawy wymienione w załączniku nr 1 do uchwały oraz pozbawiła kategorii dróg gminnych drogi na terenie m.st. Warszawy wymienione w załączniku nr 2 do uchwały.
Ch.E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. pismem z dnia 7 września 2009 r. wezwała Radę m.st. Warszawy do usunięcia naruszenia interesu prawnego spółki, wnosząc o zmianę powyższej uchwały lub podjęcie nowej uchwały w przedmiocie pozbawienia kategorii drogi gminnej:
– ulicy P. w Warszawie – Dzielnica U., na obszarze działki ewid. nr [...] z obrębu [...], pozostającej w użytkowaniu wieczystym spółki Ch.E. Sp. z o.o.,
– ulicy Sz. w Warszawie – Dzielnica U., na obszarze działek powstałych z podziału działki ewid. nr [...] z obrębu [...], tj. działek ewid. nr: [...] oraz [...], które pozostają w użytkowaniu wieczystym spółki Ch.E. Sp. z o.o.
Następnie powyższa uchwała stała się przedmiotem skargi Ch.E. Sp. z o.o. w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zaskarżyła ją w części, w której zalicza do gminnych dróg publicznych ulicę P. w Warszawie – Dzielnica U. oraz w części, w której zalicza do gminnych dróg publicznych ulicę Sz. w Warszawie – Dzielnica U.
W ocenie Spółki zaskarżona uchwała rażąco narusza art. 233 K.c. przez zaliczenie do gminnych dróg publicznych nieruchomości znajdujących się w jej użytkowaniu wieczystym oraz art. 2a ustawy o drogach publicznych, przez zaliczenie do gminnych dróg publicznych nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa. Wskazując na powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności w/w uchwały w zaskarżonej części lub orzeczenie, iż uchwała została wydana w tej części z naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, że nieruchomości, na których położone są ww. drogi, stanowią własność Skarbu Państwa, a więc zgodnie z art. 2a ustawy o drogach publicznych mogą mieć nadany jedynie status drogi krajowej. Ponadto zdaniem skarżącej uchwała narusza prawo użytkowania wieczystego, nabyte przez nią wobec działek nr [...] i [...]. Wskazała, że wobec niektórych z ww. działek toczy się postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, natomiast w odniesieniu do działek pozostających w użytkowaniu wieczystym zostały wydane decyzje w sprawie wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu publicznego.
Rada m.st. Warszawy w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie.
Podała, że przedmiotowe drogi są drogami ogólnodostępnymi od 2000 r., a w 2002 r. została na nich uruchomiona linia autobusowa [...]. W "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy" z dnia 10 października 2006 r. ww. ulice zostały zakwalifikowane jako drogi Z/L (lokalna zbiorcza). Utrata przez te drogi statusu dróg gminnych może spowodować brak dostępu do drogi publicznej i obsługi komunikacyjnej budynków oraz instytucji znajdujących się na terenach po byłych Z.P.C. "U.", zlokalizowanych wzdłuż ulic P. oraz Sz., a także brak alternatywnego ciągu ulic zapewniającego połączenie Dzielnicy U. i W. z Dzielnicami B., B. i W.
Rada m.st. Warszawy wskazała, że przedmiotowe działki były wykorzystywane jako droga publiczna na długo przed nabyciem przez skarżącą Spółkę prawa użytkowania wieczystego, a w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały stan prawny nieruchomości nie był całkowicie uregulowany. Prawo własności Skarbu Państwa do działek nr [...] i [...] zostało stwierdzone postanowieniem Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2007 r., natomiast stwierdzenie nabycia przez Z. P.C. "U." prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] nastąpiło dopiero na mocy decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2004 r.
Dodatkowo wyjaśniła, że od dnia 15 września 1999 r. przedmiotowe drogi były we władaniu Gminy Warszawa-Ursus, albowiem w zawartym w dniu 2 września 1999 r. porozumieniu pomiędzy Gminą Warszawa-Ursus, a Z. P. C. "U." strony wyraziły wolę zawarcia umowy przeniesienia przez ZPC "Ursus" na rzecz Gminy użytkowania wieczystego ww. nieruchomości w zamian za zaległości podatkowe. W konsekwencji w dniu 15 września 1999 r. Gmina Warszawa-Ursus protokołem zdawczo-odbiorczym przejęła m.in. grunty stanowiące obecnie ul. P. oraz ul. Sz. Natomiast Spółka nabyła prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] na podstawie umowy sprzedaży z dnia 7 grudnia 2006 r. oraz działek nr [...] i [...] na podstawie umowy z dnia 15 lipca 2009 r.
Przede wszystkim jednak w ocenie Rady m.st. Warszawy, skarżąca nie wykazała naruszenia przez ww. uchwałę jej interesu prawnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest zasadna, albowiem skarżąca nie wykazała, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny.
W uzasadnieniu wyroku dokonując merytorycznej oceny skargi stwierdził, że legitymacja skargowa w ujęciu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym została oparta na subiektywnym przekonaniu skarżącej, że kwestionowaną uchwałą został naruszony jej interes prawny. W rozumieniu tego przepisu może być on naruszony taką uchwała organu gminy, która negatywnie wpływa na jej status, ale to rzeczą strony skarżącej jest wykazanie na czym to naruszenie polega.
O posiadaniu interesu prawnego w skarżeniu uchwały organu samorządu terytorialnego, podjętej w sprawie z zakresu administracji publicznej, przesadzają przepisy prawa administracyjnego, ustanawiające interes prawny jednostki w tym znaczeniu, że organ administracji publicznej kształtuje prawa lub obowiązki jednostki o charakterze publicznoprawnym.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona uchwała jest zgodna z obowiązującym porządkiem prawnym i nie narusza opartego o przepisy prawa publicznego interesu prawnego strony skarżącej, albowiem w dniu nabycia przez nie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości na podstawie umów sprzedaży z dnia 7 grudnia 2006 r. i z dnia 15 lipca 2009 r. uchwała o zaliczeniu przedmiotowych dróg do kategorii dróg gminnych była już podjęta. A zatem, skarżąca nabyła prawo użytkowania wieczystego, obciążone skutkami, wynikającymi z ww. uchwały, lecz uchwała ta nie zmieniła jej sytuacji prawnej.
Ponadto Sąd pierwszej instancji podał, że interesu prawnego (uprawnienia) z zakresu administracji publicznej nie można utożsamiać z interesem cywilnym, aczkolwiek może on wywołać skutki w sferze cywilnoprawnej, gdyż ochroną sprawowaną przez sąd administracyjny objęty jest wyłącznie interes administracyjnoprawny podmiotu naruszony aktem normatywnym wydanym przez organ administracji (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2007 r. II OSK 753/07).
W ocenie Sądu pierwszej instancji zaliczenie ww. dróg do kategorii dróg gminnych wypełnia przesłankę określoną w art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, gdyż drogi te stanowią uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom. Z akt sprawy wynika, że zbierają one ruch z osiedla G. i N. oraz z P., a także stanowią uzupełnienie sieci drogowej na terenie Ursusa Północnego oraz stanowią alternatywę komunikacyjną dla ul. T. jako jedynego połączenia z Dzielnicą W. i Dzielnicą B..
Wskazał, że treść uchwały ma na celu zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty mieszkańców gminy, co stanowi zadanie własne gminy. Natomiast o nadaniu drodze statusu drogi gminnej decyduje wyłącznie spełnienie wymogów określonych w art. 7 ustawy o drogach publicznych, tj. brak dotychczasowego nadania kategorii drogi publicznej drodze, stanowiącej uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom oraz pozytywna opinia właściwego zarządu powiatu (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r. I OSK 1381/2005).
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona uchwała nie narusza również art. 2a ustawy o drogach publicznych, gdyż przedmiotowe drogi nie są drogami krajowymi, a tylko takie drogi – stosownie do treści w/w przepisu – stanowią własność Skarbu Państwa. Rodzaje dróg krajowych określa szczegółowo art. 5 ust. 1 pkt 1-7 cytowanej ustawy.
W ocenie Sądu pierwszej instancji Spółka nie może również skutecznie wywodzić naruszenia swojego interesu prawnego z naruszenia prawa własności, gdyż właścicielem przedmiotowych nieruchomości jest Skarb Państwa.
Ponadto Sąd pierwszej instancji uznał, że w tej sprawie kontroli nie podlega zarzut skarżącej dotyczący pozbawienia jej prawa bycia stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę dwóch zjazdów z ul. P. i ul. Sz., gdyż wykracza on poza granice rozpoznawanej sprawy.
Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej P.p.s.a. skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ch.E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. reprezentowana przez adwokata i zaskarżając go w całości zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. naruszenie:
1) art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez ustalenie, iż skarżąca , nie posiada legitymacji skargowej, a nadto poprzez ustalenie, że nie wykazała naruszenia jej interesu prawnego oraz przyjęcie, iż nie wykazała istnienia naruszenia interesu prawnego na podstawie przepisów prawa administracyjnego w sytuacji, w której wykazała naruszenie interesu prawnego na gruncie przepisów ustawy prawo budowlane i ustawy o drogach publicznych, a także ustalenie, iż naruszenie interesu prawnego może mieć miejsce wyłącznie w przypadku faktycznej zmiany sytuacji prawnej skarżącej, w której miarodajnym momentem dla ustalenia naruszenia interesu prawnego jest data wniesienia skargi z dnia 29 września 2009 roku, a nie data podjęcia zaskarżonej uchwały;
2) art. 91 w zw. z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym poprzez uznanie, że przy ocenie legalności zaskarżonej uchwały sąd administracyjny nie stosuje przepisów Kodeksu cywilnego oraz przyjęcie, że przedmiotem ochrony jest wyłącznie interes administracyjnoprawny skarżącej, gdy tymczasem ocena legalności zaskarżonej uchwały powinna być dokonana w zakresie całego systemu prawa obowiązującego w Polsce, w tym przez pryzmat możliwości naruszenia przepisów prawa cywilnego.
3) art. 91 ustawy o samorządzie gminnym przez uznanie, iż skarżąca nabyła prawo użytkowania wieczystego działki i prawo własności znajdującej się na tej działce budowli drogowej "obciążone" skutkami uchwały podjętej z naruszeniem prawa;
4) art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 235 Kodeksu cywilnego poprzez uznanie, iż skarżąca nie mogła skutecznie wywodzić naruszenia swojego interesu prawnego z naruszenia prawa własności, gdyż właścicielem przedmiotowych nieruchomości jest Skarb Państwa, w sytuacji gdy jako użytkownikowi wieczystemu gruntu przysługuje jej prawo własności urządzenia budowli na tym gruncie posadowionej (budowli drogowej), a prawo to podlega ochronie, co stanowi o naruszeniu jej interesu prawnego przez podjęcie zaskarżonej uchwały;
5) art. 233 Kodeksu cywilnego poprzez uznanie, iż naruszenie zaskarżoną uchwałą przysługującego skarżącej prawa użytkowania wieczystego działek gruntu nie stanowi naruszenia interesu prawnego chronionego przepisem art. 101. ustawy o samorządzie gminnym;
6) art. 2a ustawy o drogach publicznych poprzez uznanie, iż zaskarżona uchwała nie narusza w/w przepisu mimo, iż działka gruntu zaliczona do dróg gminnych stanowi własność Skarbu Państwa, a zgodnie z tym przepisem działki stanowiące własność Skarbu Państwa mogą być zaliczone jedynie do kategorii dróg krajowych,
7) art. 21 i art. 64 Konstytucji RP poprzez uznanie, iż wystarczającą podstawę zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych stanowi okoliczność, iż drogi te stanowią uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, bez konieczności uprzedniego wywłaszczenia nieruchomości.
Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podała, że uchwała Rady m. st. Warszawa z dnia [...] września 2003 r. nr [...] została podjęta z obiektywnym naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, a w jej wyniku został naruszony subiektywnie pojmowany interes prawny skarżącej. Naruszenie to istniało w dacie wniesienia skargi.
W wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały nieruchomości skarżącej są traktowane jako gminne drogi publiczne, w wyniku czego określone podmioty (np. zarządca drogi) uzyskały uprawnienia do jej nieruchomości, zaś ona nie miała jakiegokolwiek wpływu na ich przyznanie. W ocenie skarżącej te okoliczności naruszają jej interes prawny.
Wskazała, że Prezydent m. st. Warszawy, na podstawie zaskarżonej uchwały, w odniesieniu do działek pozostających w użytkowaniu wieczystym skarżącej wydał decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. w sprawie wyrażenia zgody na lokalizację – budowę zjazdu publicznego z ulicy P. ze zmianami w liniach rozgraniczających na dz. ew. nr [...] oraz decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. w sprawie wyrażenia zgody na lokalizację – budowę zjazdu publicznego z ulicy Sz. ze zmianami w liniach rozgraniczających na dz. ew. nr [...]. Skarżąca podniosła, iż nie była zawiadamiana przez organ administracji publicznej o wszczęciu powyższych postępowań administracyjnych, a w wyniku wydania w/w decyzji osoba trzecia uzyskała od zarządcy drogi – Prezydenta m.st. Warszawy uprawnienie do przebudowania urządzenia – budowli drogowej stanowiącej własność skarżącej. Ponadto odwołując się do treści art. 29 ustawy o drogach publicznych dotyczącego decyzji o lokalizacji zjazdu z drogi publicznej wskazała, że według organów administracji stronami postępowania o wydanie decyzji może być wyłącznie właściciel nieruchomości przyległej do drogi publicznej oraz zarządca drogi publicznej.
Zdaniem skarżącej powyższe okoliczności świadczą o naruszeniu przez zaskarżoną uchwałę jej interesu prawnego. Jest to interes prawny wynikający z prawa administracyjnego, tj. realizowanego na gruncie prawa budowlanego i ustawy o drogach publicznych, którego Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił
Skarżąca podniosła również, iż dla oceny jej subiektywnego interesu prawnego nie ma znaczenia fakt, że zaskarżona uchwała istniała w obrocie prawnym w dniu nabycia przez nią prawa użytkowania wieczystego ww. działek oraz własności posadowionych na nich urządzeń. Natomiast fakt, że negatywne skutki zaskarżonej uchwały wystąpiły już po dacie jej uchwalenia przez Radę m. st. Warszawy, nie ma wpływu na jej legitymację do złożenia skargi, gdyż naruszenie jej interesu prawnego miało miejsce.
Uzasadniając zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 233 Kodeksu cywilnego skarżąca podała, że wprawdzie Skarb Państwa jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości gruntowej, to jednak ona jako jej użytkownik wieczysty, jest właścicielem urządzeń posadowionych na tej nieruchomości drogowej -infrastruktury drogowej – nawierzchni posadowionej na gruncie, konstrukcji budowlanych oraz wszelkiego rodzaju naniesień. A zatem zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny nie tylko w zakresie użytkowania wieczystego, ale również pod względem prawa własności oraz wyrażoną w art. 64 Konstytucji RP zasadę ochrony prawa własności.
Z kolei, uzasadniając zarzut naruszenia art. 2a ustawy o drogach publicznych stwierdziła, że warunkiem koniecznym umożliwiającym zaliczenie określonej drogi do danej kategorii jest legitymowanie się przez organ dokonujący zaliczenia drogi prawem jej własności. Skoro właścicielem nieruchomości będących przedmiotem niniejszego postępowania jest Skarb Państwa, a nie Gmina m.st. Warszawy, to nieruchomości te mogą stanowić wyłącznie drogi krajowe, a nie drogi gminne jak przyjęto w zaskarżonej uchwale. Nie można przeprowadzić zmian własnościowych za pomocą zaliczenia drogi do danej kategorii dróg publicznych.
W ocenie skarżącej to nie kategoria dróg publicznych decyduje o prawie własności działki drogowej, ale prawo własności działki drogowej o kategorii dróg publicznych, gdyż oprócz przesłanek określonych w art. 7 ustawy o drogach publicznych, przesłanką konieczną warunkującą możliwość zaliczenia nieruchomości drogowej do kategorii gminnych dróg publicznych jest prawo własności gminy. (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 września 2008 r. III SA/Kr 267/08). W tej sprawie nie miały znaczenia twierdzenia Rady m.st. Warszawy o roli przedmiotowych nieruchomości drogowych jako ważnych arterii komunikacyjnych oraz zgodności uchwały z obowiązkami zaspokajania zbiorczych potrzeb mieszkańców gminy.
Poza tym skarżąca wskazała, że interes prawny, o którym mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, nie ogranicza się do ochrony jedynie interesu administracyjnoprawnego strony skarżącej.
Uczestnik postępowania, P.B.P.X Sp. z o.o. w W. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie.
W uzasadnieniu autor odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazał, że nie każde naruszenie norm prawnych daje podstawę do stwierdzenie nieważności uchwały gminy. Przed wszystkim jednak musi być wykazany obiektywnie istniejący interes prawny skarżącej.
Zdaniem uczestnika postępowania toczące się odrębnie postępowania dotyczące pozwolenia na budowę oraz zgody na lokalizację przebudowy drogi, w rozpoznawanej sprawie nie mają znaczenia dla oceny interesu prawnego skarżącej.
Podkreślił, że w dacie nabycia przez skarżącą prawa użytkowania wieczystego nieruchomości istniała już niezaskarżona uchwałą z dnia [...] września 2003 r. nr [...].
A zatem skarżąca nabyła prawo użytkowania wieczystego tych nieruchomości z ograniczeniami wynikającymi z zaskarżonej uchwały. Nie może więc żądać uzyskania większych praw niż te, które otrzymała nabywając prawo użytkowania wieczystego.
Poza tym stwierdził, że skarżąca na tych nieruchomościach nie wybudowała żadnej infrastruktury drogowej. Natomiast w świetle art. 7 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 5 ust. 1, 2 i 3 ustawy o drogach publicznych drogi utworzone na mocy zaskarżonej uchwały są drogami gminnymi, a nie krajowymi.
Rada m.st. Warszawy w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdziła, że o tym, czy strona ma interes prawny (uprawnienie), o jakim mowa w ww. przepisie decyduje to, czy jej żądanie znajduje oparcie w przepisach prawa publicznego, w szczególności prawa administracyjnego. A zatem, czy jest przepis prawa administracyjnego, który daje osobie zainteresowanej możność określonego zachowania się, a zatem stwarza na rzecz tej osoby podmiotowe prawo publiczne. Oznacza to, że interesu prawnego i uprawnienia z zakresu administracji publicznej nie można utożsamiać z interesem cywilnym, aczkolwiek może on wywołać skutki w sferze cywilnoprawnej (por. wyroki NSA z dnia 9 grudnia 2004 r. GSK 657/04 i z dnia 4 września 2007 r. II OSK 753/07).
W związku z powyższym powoływanie się przez skarżącą na naruszenie prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na nieruchomościach na których zlokalizowane są drogi gminne ul. P. i ul. Sz. nie kreuje po jej stronie obiektywnego interesu prawnego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.
W ocenie Rady m.st. Warszawy także powoływanie się przez skarżącą na naruszenie art. 2a ustawy o drogach publicznych nie znajduje uzasadnienia, gdyż przepis ten nie stwarza po jej stronie żadnych praw ani obowiązków. Z kolei zarzut skarżącej dotyczący pozbawienia jej prawa do bycia stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę dwóch zjazdów z ul. P. i ul. Sz. wykracza poza granice niniejszej sprawy.
Ponadto wskazała, iż zaskarżona uchwała nie zmieniła sytuacji prawnej skarżącej, gdyż nabywając prawo użytkowania działek wiedziała, że są na nich zlokalizowane drogi gminne.
Zdaniem Rady m.st. Warszawy zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z prawem z zachowaniem przesłanek i procedury określonej w art. 7 ustawy o drogach publicznych. Natomiast niezgodność stanu prawnego właścicielskiego z art. 2a ustawy o drogach publicznych, może zostać usunięta na drodze cywilnoprawnej i w postępowaniach administracyjnych, stwarzających gminie odpowiednie instrumenty prawne umożliwiające przejście na własność gminy przedmiotowych gruntów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 powołanej ustawy w rozpoznawanej sprawie nie występują.
Wskazane przez skarżącą podstawy skargi kasacyjnej obejmują tylko zarzuty naruszenie prawa materialnego, a w takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny związany jest stanem faktycznym, będącym podstawą ustaleń Sądu pierwszej instancji.
W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym .(jedn. tekst Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) jest nietrafny.
Stosownie do treści tego przepisu, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że ustawodawca uzależnił możliwość skutecznego wniesienia przez podmiot skargi na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej od naruszenia tym aktem interesu prawnego lub uprawnienia tego podmiotu. Oznacza to, iż skargę w trybie tego przepisu może wnieść skutecznie, co do zasady, tylko ten podmiot, który wykaże się naruszeniem przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia. Zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym podlega zatem uchwała organu gminy nie tylko niezgodna z prawem, ale i jednocześnie godząca w sferę prawną skarżącego – wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne np. zniesienia, ograniczenia, czy też uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego.
W przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 28 K.p.a.), w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r. OSK 476/04 – ONSAiWSA 2005 Nr 1 poz. 2).
Z kolei, użyte w art. 50 § 1 P.p.s.a. pojęcie interesu prawnego odbiega w swym znaczeniu od zakresu "interesu prawnego", o jakim mowa w art. 28 K.p.a., który odnosi się przede wszystkim do uprawnień i obowiązków opartych w prawie materialnym. Użytego w art. 50 § 1 P.p.s.a. sformułowania interes prawny nie powinno się wiązać tylko i wyłącznie z tą postacią interesu prawnego, którym posługuje się przepis art. 28 K.p.a. Powołany przepis P.p.s.a. daje podstawy do sformułowania poglądu o istnieniu nowej kategorii interesu prawnego jakim jest interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego (por. J. Zimmermann, Glosa do postanowienia NSA z dnia 19 sierpnia 2004 r. OZ 340/04, Orzecznictwo Sądów Polskich 2005, z. 4, poz. 51). Znaczenie tego rodzaju interesu prawnego jest szersze bowiem obejmuje także prawa i obowiązki regulowane przepisami prawa procesowego i ustrojowego. Innymi słowy, podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na podstawie art. 50 § 1 P.p.s.a. jest ten, kto wykaże związek pomiędzy swą sytuacją prawną i normą prawa materialnego, procesowego lub ustrojowego. Tego typu związek daje wystarczające podstawy do zainicjowania czynności sądu administracyjnego w celu merytorycznego zbadania zaskarżonego działania bądź bezczynności organu administracji publicznej.
Powyższa analiza przepisów prowadzi zatem do wniosku, że w postępowaniu kwestionującym legalność zaskarżonej uchwały na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przymiot strony ukształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisem K.p.a. Różni się także od konstrukcji przyjętej w art. 50 § 1 P.p.s.a.
Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki NSA z dnia 1 marca 2005 r. – OSK 1437/04, Lex nr 151236, z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04 ONSA 2005 Nr 1, poz. 2). Sąd administracyjny rozpoznając skargę na uchwałę rady gminy w trybie art. 101 powołanej ustawy jest zobowiązany do badania, czy skarga spełnia wymogi formalne do jej wniesienia (wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia, termin do wniesienia skargi oraz charakter sprawy z zakresu administracji publicznej). Ustalenie, że wymagania te zostały spełnione, pozwala na przystąpienie do badania legitymacji skarżącego. Istotne jest przy tym, że dopiero stwierdzenie przez sąd administracyjny, iż zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego, uprawnia do merytorycznego rozpoznania skargi tj. do pełnej oceny zgodności zaskarżonej uchwały z prawem (por. wyroki NSA: z dnia 26 lutego 2008 r., II OSK 1765/07 oraz z dnia 13 maja 2009 r., II OSK 1715/08).
Składający skargę musi zatem wykazać, że został naruszony jego własny interes prawny, polegający na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją. Zauważyć należy, iż o istnieniu interesu prawnego decyduje przepis prawa materialnego. O skuteczności skargi przesądza zatem wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa, wpływające negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Przyjmuje się, że interes ten powinien mieć charakter bezpośredni, konkretny i realny (por. wyroki NSA z dnia 18 września 2003 r., sygn. akt II SA 2637/02, z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05).
W konsekwencji przyjąć należy, iż art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wiąże legitymację skargową nie z samym tylko dysponowaniem przez skarżącego interesem prawnym lub uprawnieniem, ale w równym stopniu – z jego naruszeniem.
W niniejszej sprawie strona skarżąca swój interes prawny do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wywodzi z prawa użytkowania wieczystego nieruchomości nabytego na podstawie umów sprzedaży z dnia 7 grudnia 2006 r. i z dnia 15 lipca 2009 r.
W związku z tym ocena legitymacji skargowej Spółki wymaga odniesienia się do kwestii źródeł interesu prawnego tj. norm prawnych, w oparciu o których naruszenie można wnieść skargę do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Podkreślić należy, iż źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego, a nie tylko prawa administracyjnego materialnego (por. wyroki NSA z dnia 5 sierpnia 2010 r. II OSK 1029/10). W aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i piśmiennictwie prawniczym przyjmuje się, iż w ograniczonym zakresie źródłem interesu prawnego i legitymacji skargowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być prawo cywilne. Jednakże taka legitymacja skargowa musi mieć oparcie w prawie przedmiotowym. Nie można jej bowiem skutecznie wywodzić z uprawnień ustalonych umową tj. stosunku zobowiązaniowego (por. W. Kisiel. Legitymacja jednostki do zaskarżenia uchwał samorządowych w orzecznictwie sądów administracyjnych), Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 3(24)/2009). Co do zasady w orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się bowiem, iż legitymowanym do skutecznego wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest podmiot mający na terenie objętym zaskarżonym aktem samorządu gminnego nieruchomość, do której służą mu prawa rzeczowe tj. własność lub użytkowanie wieczyste (por. wyroki NSA: z dnia 19 maja 2010 r. II OSK 522/10, z dnia 15 czerwca 2010 I OSK 455/10, z dnia 4 kwietnia 2010 r. II OSK 186/10 oraz postanowienie NSA z dnia 10 lutego 2010 r. II OSK 114/10).
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż związek polegający na tym, że zaskarżona uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) interes prawny lub uprawnienie skarżącego musi istnieć w chwili wprowadzenia w życie danego aktu i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia go konkretnych, zawartych w przepisach prawa materialnego uprawnień. Skarżący musi wykazać się zatem nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, naruszeniem tego interesu lub uprawnienia spowodowanego zaskarżoną uchwałą. Naruszany może być zatem tylko taki interes prawny, który istniał na gruncie przepisów poprzedzających uchwalenie zaskarżonej uchwały. Interes prawny powstały już pod rządami danej uchwały uwzględnia jej treść i jest nią od początku ukształtowany. W takiej sytuacji nie można zatem mówić o jego naruszeniu. Naruszenia jest możliwe tylko w odniesieniu do takich interesów, które istniały na danym terenie przed wydaniem aktu (tak: W. Kisiel. Legitymacja jednostki do zaskarżenia uchwał samorządowych w orzecznictwie sądów administracyjnych, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 3(24)/2009; A. Duda, Interes prawny w polskim prawie administracyjnym Warszawa 2008, str. 258 i nast. oraz wyrok NSA z dnia 30 maja 2008 r. II OSK 1762/07).
W związku z powyższym uznać należy, iż skoro w momencie nabycia przez skarżąca prawa użytkowania wieczystego ww. nieruchomości (na mocy umów sprzedaży z dnia [...] grudnia 2006 r. i z dnia [...] lipca 2009 r.), z którego wywodzi ona swój interes prawny, w obrocie prawnym istniała już niezaskarżona uchwała Rady m.st. Warszawy z dnia [...] września 2003 r. nr [...], to nabywając prawo użytkowania wieczystego przedmiotowych nieruchomości znała ona ograniczenia wynikające z zaskarżonej uchwały i na nie się godziła. Jeżeli zatem bezspornym jest, że przedmiotowe działki zostały zaliczone zaskarżoną uchwałą do kategorii dróg gminnych, lecz nastąpiło to przed nabyciem przez skarżącą spółkę ich prawa użytkowania wieczystego, to nie posiadała ona interesu prawnego ani przed uchwaleniem zaskarżonej uchwały, ani w dniu jej uchwalenia, ani w dniu jej wejścia w życie, gdyż do tego dnia nie miała tytułu prawnego do przedmiotowych działek. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nabywając działki pod rządem zaskarżonej uchwały nabyła ona tylko takie uprawnienia które zostały współkształtowane w szczególności przez tę uchwałę. A zatem Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, iż w tej sprawie skarżącej nie przysługuje legitymacja skargowa.
W takiej sytuacji Sąd pierwszej instancji nie był uprawniony do badania zasadności zarzutów dotyczących zaskarżonej uchwały. Brak przez skarżąca legitymacji skargowej wyklucza bowiem możliwość badania zarówno zarzutów skargi, jak i ocenę legalności zaskarżonej uchwały.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny wobec stwierdzonego braku legitymacji skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały ograniczył się do oceny zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i pominął pozostałe zarzuty.
Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlega oddaleniu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 powołanej ustawy.