I OSK 859/19

I OSK 859/19 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2019-11-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-03-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Krzysztof Dziedzic
Małgorzata Borowiec /sprawozdawca/
Marian Wolanin /przewodniczący/
Symbol z opisem
6197 Służba Celna
658
Hasła tematyczne
Służba celna
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
II SAB/Bd 2/18 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2018-09-04
II OSK 859/19 - Wyrok NSA z 2020-04-29
II SA/Kr 786/18 - Wyrok WSA w Krakowie z 2018-10-03
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 58 § 1 pkt 1, art. 134 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2016 poz 1948
art. 170 ust. 1 i 3
Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marian Wolanin sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant sekretarz sądowy Anna Stachnik po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] i G.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 4 września 2018 r. sygn. akt II SAB/Bd 2/18 w sprawie ze skargi G.O. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego uchyla zaskarżony wyrok i odrzuca skargę.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 4 września 2018 r. sygn. akt II SAB/Bd 2/18 oddalił skargę G.O. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] pismem z dnia 30 maja 2017 r. nr [...] poinformował G.O. – [...] w Służbie Celnej Izby Administracji Skarbowej w [...] w stopniu [...], że nie składa jej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby w strukturach Krajowej Administracji Skarbowej, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., dalej w skrócie "ustawa Przepisy wprowadzające ustawę o KAS"). Jednocześnie w przedmiotowym piśmie wyjaśnił, że zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy, jej stosunek służbowy wygasa z dniem 31 sierpnia 2017 r. Ponadto poinformował wyżej wymienioną o miejscu pełnienia służby do dnia wygaśnięcia stosunku służbowego. Powyższe pismo zostało doręczone G.O. w dniu 19 czerwca 2017 r.
Pismem z dnia 31 maja 2017 r. G.O., powołując się na art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, zwróciła się do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] o złożenie jej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, uwzględniającej posiadane kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby oraz miejsce zamieszkania.
Następnie G.O. w odpowiedzi na pismo organu z dnia 30 maja 2017 r. pismem z dnia 20 czerwca 2017 r. wezwała Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do wydania decyzji administracyjnej z uwzględnieniem treści jej pisma z dnia 31 maja 2017 r., a także o uzasadnienie wydanej decyzji – dlaczego nie została przedstawiona jej pisemna propozycja pełnienia służby. Wskazała, że zarówno mianowanie do służby, jak i zwolnienie ze służby, należą do kategorii spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnej, zatem w związku z nieprzedstawieniem jej żadnej propozycji, co powoduje wygaśnięcie stosunku służbowego, winna być wydana taka decyzja.
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie niezłożenia propozycji pełnienia służby w Służbie Celno – Skarbowej i wygaśnięcia stosunku służby. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że w świetle art. 165 ust. 7 oraz art. 170 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS nie miał podstaw prawnych, aby wydać decyzję w związku z nieprzedstawieniem propozycji pracy lub służby, gdyż skutek w postaci wygaśnięcia stosunku służby, który nastąpił z dniem 31 sierpnia 2017 r., wynika wprost z przepisu ustawowego i nie wymaga konkretyzacji w formie decyzji.
G.O. pismem dnia 14 lipca 2017 r., na podstawie art. 37 § 1 K.p.a., wniosła do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej zażalenie na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], wyrażającą się w braku złożenia jej propozycji służby, pomimo ustawowego obowiązku, oraz wniosła o zobligowanie w/w organu do złożenia jej propozycji służby lub wydania decyzji odmawiającej propozycji służby. W uzasadnieniu zażalenia powtórzyła argumentację zawartą w piśmie z dnia 20 czerwca 2017 r.
Szef Krajowej Administracji Skarbowej pismem z dnia 28 sierpnia 2017 r. w odpowiedzi na zażalenie poinformował, że nie może być ono rozpatrzone w oparciu o art. 37 § 1 K.p.a., gdyż w sprawie braku przedstawienia G.O. propozycji zatrudnienia/służby nie było prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Obowiązujące przepisy w sytuacji braku propozycji zatrudnienia lub służby nie przewidują formy decyzji podlegającej kontroli w toku postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego.
W tych okolicznościach G.O. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], polegającą na niezłożeniu jej w ustawowym terminie pisemnej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, w sytuacji, gdy obowiązek ten wynika wprost z przepisów prawa, bowiem spełnia ona wszelkie przesłanki ustawowe wymagane dla pełnienia służby w Służbie Celno – Skarbowej.
Skarżąca wniosła o stwierdzenie bezczynności organu w niniejszej sprawie oraz zobowiązanie go do złożenia jej pisemnej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby w Służbie Celno – Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej, uwzględniającej posiadane przez nią kwalifikacje, dotychczasowy przebieg służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, gdyż przedmiotowa sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Z ostrożności procesowej wskazał, że podane w skardze zarzuty merytoryczne są niezasadne, gdyż dyrektor izby administracji skarbowej, na mocy art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, jest uprawniony do przedstawienia bądź nieprzedstawienia pracownikom i funkcjonariuszom propozycji pracy albo pełnienia służby.
G.O. w piśmie z dnia 27 lutego 2018 r., uzupełniającym skargę podtrzymała dotychczasową argumentację i zarzuciła organowi naruszenie art. 2 w zw. z art. 32 w zw. z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie oraz naruszenie art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, poprzez ich niezastosowanie i niezłożenie skarżącej propozycji pełnienia służby w sytuacji, gdy wypełnia ona wszelkie przesłanki ustawowe wymagane dla pełnienia służby w Służbie Celno – Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej, w tym określone w art. 144 tej ustawy. W ocenie skarżącej, niedopełnienie przez organ obowiązku z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS stanowi bezczynność organu w zakresie wydania decyzji administracyjnej, gdyż zgodnie z art. 169 ust. 4 tej ustawy propozycja pełnienia służby w Służbie Celno – Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku powołał treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U . z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a.") i stwierdził, iż rozstrzygając w granicach rozpatrywanej sprawy i nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną uznał, że sprawa sądowoadministracyjna wszczęta niniejszą skargą dotyczy bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącej. Jednocześnie zaznaczył, że nie był związany sprecyzowanym finalnie żądaniem skargi, w którym skarżąca domagała się wydania decyzji ustalającej warunki pełnienia służby.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, analiza regulacji przyjętych w ustawie Przepisy wprowadzające ustawę o KAS pozwala na wskazanie, że ustawodawca odnośnie stosunku służbowego funkcjonariuszy przewidział następujące rozwiązania prawne:
- kontynuację stosunku służbowego w przypadku złożenia propozycji pełnienia służby (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS);
- przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy w przypadku złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia i jej przyjęcia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS);
- wygaśnięcie stosunku służbowego w przypadku niezłożenia funkcjonariuszowi żadnej propozycji lub w przypadku niezaakceptowania propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS).
W rozpoznawanej sprawie jest niesporne, że G.O., będąca funkcjonariuszem celnym pełniącym służbę w izbie celnej, na mocy art. 165 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS z dniem 1 marca 2017 r. stała się funkcjonariuszem Służby Celno – Skarbowej pełniącym służbę w jednostce Krajowej Administracji Skarbowej i zachowała ciągłość służby. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] pismem z dnia 30 maja 2017 r. poinformował skarżącą, że zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, wobec braku przedstawienia jej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, stosunek służbowy skarżącej wygasa z dniem 31 sierpnia 2017 r. Przedmiotowe pismo nie zawierało jakiegokolwiek uzasadnienia. Skarżącej nie przedstawiono zatem motywów, które w ocenie organu przemawiały za tym, aby nie przedstawić jej ani propozycji określającej warunki zatrudnienia, ani propozycji pełnienia dalszej służby. Organ nie poinformował również skarżącej o jakimkolwiek trybie pozwalającym na weryfikację podjętych względem niej działań.
Zgodnie z regulacją zawartą art. 169 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, propozycja kontynuowania służby stanowi decyzję administracyjną, co pozwala na uznanie, że ostatecznie może ona podlegać kontroli sądowoadministracyjnej. Wskazane we wcześniejszych rozważaniach przyjęcie propozycji zatrudnienia rodzi skutek w postaci nawiązania cywilnoprawnego stosunku pracy, podlegającego kontroli na drodze odpowiedniego postępowania przed sądem powszechnym (sądem pracy).
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w sprawie należało rozważyć kwestię zachowania konstytucyjnego prawa do sądu wobec funkcjonariusza, któremu nie złożono żadnej propozycji lub który nie zaakceptował propozycji zatrudnienia w ustawowym terminie. Przyjęcie stanowiska organu sprowadzającego się do wykluczenia w takim "wariancie" kontroli sądowej prowadzi do pozbawienia osoby znajdującej się w powyższej sytuacji gwarantowanego konstytucyjnie prawa do sądu (art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP).
W świetle art. 170 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego z dniem 31 sierpnia 2017 r. (a zatem w "wariancie", w którym danemu funkcjonariuszowi nie złożono ani propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, ani propozycji pełnienia służby), wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Z kolei zgodnie z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, analiza kompetencji właściwych organów (w realiach sprawy – dyrektora izby administracji skarbowej) odnoszących się do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej funkcjonariuszy Służby Celno – Skarbowej (w tym m.in. skarżącej) pozwala na ustalenie formy prawnej działania organu w przedmiocie stosunku służbowego funkcjonariusza, w stosunku do którego organ nie znajduje podstaw do złożenia ani propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, ani propozycji pełnienia służby w Służbie Celno – Skarbowej. Skoro ustawodawca dla zwolnienia funkcjonariusza przewiduje formę decyzji administracyjnej, a wygaśnięcie stosunku służbowego nakazuje traktować jak zwolnienie za służby, to przyjąć należy, iż pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego obowiązek wydania takiej decyzji obciąża organ, gdyż tylko wydanie takiej decyzji gwarantuje funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej, któremu nie złożono propozycji zatrudnienia lub kontynuowania służby prawo do sądu. Podstawą prawną do wydania decyzji w rozważanym przypadku jest art. 170 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS w związku z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 ustawy o KAS – interpretowany zgodnie z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Powyższy sposób wykładni art. 170 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS jest uzasadniony także z tej przyczyny, że reforma danej służby nie może usprawiedliwiać różnicowania ochrony stosunku służbowego, w sposób niekorzystny wyłącznie dla tych funkcjonariuszy, którym pełnienia dalszej służby (zatrudnienia) nie zaproponowano. Brak objęcia ochroną sądową wyłącznie tych funkcjonariuszy, którym z niewiadomych dla nich przyczyn ustawodawca wygasza stosunki służbowe nie obligując określonego organu do wydania aktu indywidualnego odnoszącego się do wygaśnięcia tych stosunków należałoby uznać za rażąco niesprawiedliwe, naruszające gwarancje konstytucyjne określone w art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.
W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, reasumując powyższą część rozważań stwierdził, że powołane powyżej przepisy stanowią źródło kontroli sądowej zarzucanej przez skarżącą bezczynności organu (por. art. 3 § 2 pkt 8 i § 3 P.p.s.a.). W tym zakresie w całości podzielił stanowisko wyrażone m.in. w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 listopada 2017 r. sygn. III SAB/Gd 31/17.
Ponadto Sąd pierwszej instancji uznał, że argumentacja skarżącej, iż dotychczasowym funkcjonariuszom można było zaproponować jedynie dalsze pełnienie służby nie zasługuje na uwzględnienie. Z treści regulacji zawartych w ustawie Przepisy wprowadzające ustawę o KAS wprost wynika, że organ funkcjonariuszom celnym mógł złożyć zarówno pisemną propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby (w formie decyzji – zgodnie z art. 169 ust. 4 cyt. ustawy), jak też zatrudnienia (która to propozycja nie stanowi w ocenie Sądu decyzji administracyjnej ani aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.). Powyższa konstatacja w sposób bezpośredni wynika z treści art. 169 ust. 3 i ust. 7 cyt. ustawy. Podkreślić również należy, iż złożenie przez organ powyższych propozycji nie ma charakteru obligatoryjnego, wynika to z treści art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. Nieskorelowanego z jakimikolwiek określonymi przez ustawę warunkami obowiązku złożenia funkcjonariuszowi propozycji nie da się wyprowadzić z art. 165 ust. 3 ani z ust. 7 cyt. ustawy. Przepis art. 165 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS dotyczy jedynie przyporządkowania pracowników (funkcjonariuszy) do odpowiednich jednostek KAS na czas od dnia wejścia w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej (1 marca 2017 r.) do dnia ewentualnego złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy (służby). Z kolei art. 165 ust. 7 tej ustawy nie nałożył na organ obowiązku złożenia funkcjonariuszowi propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Wywodzenie z powyższego bezwarunkowego obowiązku złożenia funkcjonariuszowi jakiejkolwiek propozycji pozostawałoby w sprzeczności z wykładnią systemową i celem ustawowej reformy służby celno – skarbowej. Regulacja zawarta w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS musi być bowiem odczytywana wespół z treścią art. 170 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Oznacza to, że dyrektor izby administracji skarbowej dokonując oceny potrzeb kadrowych w perspektywie tego, komu z dotychczasowych funkcjonariuszy należy złożyć propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, winien był uwzględnić wskazane w treści art. 165 ust. 7 ustawy determinanty ewentualnej propozycji w postaci posiadanych przez funkcjonariusza kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej pracy lub służby a także dotychczasowego miejsca zamieszkania. Uznając w oparciu o wskazane powyżej przesłanki, że danemu funkcjonariuszowi propozycja pełnienia służby w Służbie Celno – Skarbowej winna być złożona, organ byłby zobligowany do wydania decyzji zgodnie z art. 169 ust. 4 w/w ustawy. Z kolei uznanie, że określonemu funkcjonariuszowi stosowna propozycja nie mogła być złożona, obligowało ten organ do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, równoznacznej w swej istocie – jak już wskazano – z decyzją o zwolnieniu ze służby. Przy czym uzasadnienie takiej decyzji winno zawierać przedstawienie funkcjonariuszowi przesłanek niezłożenia propozycji nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby. Funkcjonariusz, który w istocie traci swój dotychczasowy status ma bowiem pełne prawo do poznania przyczyn wygaśnięcia stosunku służbowego (w świetle posiadanych przez niego kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej służby).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy biorąc pod uwagę wszystkie wyżej wskazane regulacje normatywne za wzorzec kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie przyjął, że podstawę do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno – Skarbowej pełniącego służbę do dnia 31 sierpnia 2017 r. stanowią art. 169 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS (decyzja ustalająca warunki pełnienia służby – propozycja pełnienia służby) oraz art. 170 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS (decyzja stwierdzająca wygaśnięcie stosunku służbowego równoznaczna w swej istocie z decyzją o zwolnieniu ze służby). W związku z powyższym Sąd zobowiązany był ocenić, czy w dacie wniesienia skargi oraz w dniu orzekania Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] pozostawał bezczynny co do wydania decyzji administracyjnej dotyczącej stosunku służbowego skarżącej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że organ nie pozostawał w bezczynności, albowiem jego pismo z dnia 30 maja 2017 r. nr [...] (błędnie wskazano nr [...]), doręczone adresatowi w dniu 19 czerwca 2017 r., w istocie stanowi decyzję administracyjną w przedmiocie zwolnienia skarżącej G.O. ze służby, w rozumieniu art. 276 ust. 2 ustawy o KAS w zw. z art. 170 ust. 1 i 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. Zawiera ono bowiem minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania tego pisma jako decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 107 § 1 K.p.a. Dla oceny tego pisma jako decyzji nie ma znaczenia brak zamieszczenia w nim jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz pouczenia o możliwości jego zaskarżenia. Argumentacja organu odmawiająca temu pismu przymiotu decyzji administracyjnej jest zatem niezasadna.
Dodatkowo wskazał, iż kwestia oczywistej wadliwości proceduralnej tej decyzji administracyjnej nie może stanowić przedmiotu kontroli sądu administracyjnego w niniejszej sprawie i byłaby niedopuszczalna. Winna ona podlegać ocenie i możliwej konwalidacji w toku postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.). Dopiero wyczerpanie trybu zaskarżenia odwoławczego otwiera stronie prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję ostateczną.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości zarzucił:
I. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 170 ust. 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wskazany przepis stanowi podstawę do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza, który nie otrzymał propozycji pracy bądź służby, równoznacznej w swej istocie z decyzją o zwolnieniu ze służby.
II. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 K.p.a. i art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1947 ze zm.) oraz art. 170 ust. 1 i 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, polegające na rozpoznaniu sprawy z przekroczeniem jej granic, albowiem skarga dotyczyła bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] polegającej na niezłożeniu skarżącej w ustawowym terminie pisemnej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, a Sąd pierwszej instancji wbrew materiałowi zebranemu w sprawie uznał, że jeśli określonemu funkcjonariuszowi stosowna propozycja nie mogła być złożona, to organ był zobligowany do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, równoznacznej w swej istocie z decyzją o zwolnieniu ze służby, zaś taka została w sprawie wydana, a zatem do bezczynności nie doszło;
- art. 3 § 2 pkt 8, art. 3 § 3, art. 5 pkt 2, art. 58 § 1 pkt 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 151 P.p.s.a., poprzez niezasadne uznanie, że art. 170 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS w związku z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, interpretowanym zgodnie z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, stanowi źródło kontroli sądowej zarzucanej przez skarżącą bezczynności organu, podczas gdy w sprawie winno nastąpić ustalenie braku właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania określonej sprawy, co jest negatywną przesłanką procesową stanowiącą bezwzględną podstawę do odrzucenia skargi, a nie merytoryczna kontrola działalności administracji publicznej, obejmująca orzekanie i w konsekwencji oddalenie skargi;
- art. 58 § 1 pkt 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 K.p.a., poprzez niezasadne oddalenie skargi zamiast jej odrzucenia, polegające na błędnym uznaniu, że pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia 30 maja 2017 r. nr [...] stanowi w istocie decyzję administracyjną w przedmiocie zwolnienia skarżącej ze służby w rozumieniu art. 276 ust. 2 ustawy o KAS w zw. z art. 170 ust. 1 i 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 K.p.a., ponieważ w ocenie Sądu zawiera ono minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania go jako decyzji.
Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła również G.O., reprezentowana przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.:
1) art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na ustaleniu przez Sąd pierwszej instancji, iż wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącej nastąpiło w drodze decyzji, którą stanowić miało pismo organu z dnia 30 maja 2017 r., podczas gdy wykładnia art. 170 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy prowadzi do ustalenia, iż wygaśnięcie stosunku służbowego w przypadku niezłożenia propozycji służby następuje z mocy prawa, wobec czego niedopuszczalnym jest rozstrzygnięcie w sposób władczy przez organ administracji o powyższym, co w rezultacie skutkowało błędnym ustaleniem, iż organ nie pozostawał w bezczynności;
2) art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organ nie był zobowiązany do złożenia skarżącej propozycji o dalszych warunkach pełnienia służby, pomimo iż skarżąca wypełnia wszelkie ustawowe przesłanki dla złożenia propozycji służby, jak i jednocześnie brak jest przesłanek uzasadniających zwolnienie skarżącej ze służby.
Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i w konsekwencji stwierdzenie, iż organ dopuścił się bezczynności w niniejszej sprawie oraz zobowiązanie organu do złożenia skarżącej pisemnej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania, w terminie 7 dni od dnia doręczenia akt wraz z odpisem prawomocnego wyroku. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną G.O. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ustosunkowując się do zarzutów podanych w skardze kasacyjnej strony przeciwnej stwierdził, że są one niezasadne.
G.O. w odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ustosunkowując się do zarzutów podanych w skardze kasacyjnej organu stwierdziła, że są one niezasadne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a., gdyż w tej sprawie droga przed sądem administracyjnym była niedopuszczalna – art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Okoliczności skutkujące odrzuceniem skargi podlegają badaniu na każdym etapie postępowania sądowoadministracyjnego (por. m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 419/11). W świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny bierze je pod rozwagę niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 40).
W pierwszej kolejności uznać należy, iż podniesiony w skardze kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy art. 134 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zasługuje na uwzględnienie. Powyższe stwierdzenie determinuje dalszy kierunek kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie.
Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zauważyć należy, iż granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny są wyznaczone przez granice sprawy administracyjnej. Rozstrzyganie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Zakres sądowej kontroli wyznacza bowiem przedmiot danej sprawy administracyjnej zdeterminowany prawnymi podstawami wydanego w niej rozstrzygnięcia. Granice orzekania Sądu pierwszej instancji wyznacza sprawa administracyjna w znaczeniu materialnym – tak określony w skardze przedmiot zaskarżenia wyznacza jednocześnie wiążące granice sprawy rozpoznawanej przez Sąd.
W doktrynie przyjmuje się, że na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te elementy. Tożsamość elementów podmiotowych, to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa, to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej i prawnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi, ale jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny są wyznaczone przez granice sprawy administracyjnej. Innymi słowy, granice rozpoznania wojewódzkiego sądu administracyjnego określa sprawa administracyjna będąca przedmiotem zaskarżenia, zakreślona konkretnie przez stronę skarżącą w treści skargi.
W tej sprawie G.O. przedmiotem skargi, potwierdzonym w piśmie z dnia 27 lutego 2018 r., uczyniła bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skargowej w Bydgoszczy, polegającą na nieprzedstawieniu jej w określonym terminie propozycji pełnienia służby. Konsekwencją nieotrzymania przez nią pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby było wygaśnięcie stosunku służbowego traktowane jak zwolnienie ze służby.
Tymczasem Sąd pierwszej instancji błędnie zakwalifikował żądanie skarżącej i przyjął, że skarga dotyczy bezczynności tego organu w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w ten sposób Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w sposób nieuprawniony zmodyfikował przedmiot niniejszej sprawy, czym naruszył art. 134 § 1 P.p.s.a. W tym przypadku treść żądania skargi determinowała bowiem sposób rozstrzygnięcia Sądu. Czym innym jest bowiem zarzucanie bezczynności organowi i żądanie zobowiązania go do złożenia skarżącej propozycji służby od żądania wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącej.
Skoro zatem w tej sprawie przedmiotem skargi G.O. była bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie nieprzedstawienia jej, na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, propozycji pełnienia służby, to Sąd pierwszej instancji powinien dokonać analizy i rozstrzygnięcia sprawy tylko w tak zakreślonych granicach przedmiotu zaskarżenia, czego nie uczynił. Skarga nie dotyczyła bezczynności organu co do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego G.O., a więc Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy nie mógł uczynić przedmiotem kontroli innej sprawy niż ta, w której faktycznie wniesiono skargę.
Naczelny Sąd Administracyjny, odnosząc się do określonego przez G.O. w skardze do Sądu pierwszej instancji przedmiotu zaskarżenia wskazuje, że analiza przepisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS potwierdza stwierdzenie organu, że ustawodawca wprowadził trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących stosunku służbowego funkcjonariuszy Służby Celno – Skarbowej.
Pierwsze rozwiązanie przewiduje możliwość kontynuacji stosunku służbowego. Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 omawianej ustawy). Przy czym ustawodawca w tym drugim przepisie wyraźnie stanowi, że propozycja pełnienia służby w tworzonej Służbie Celno – Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby.
Drugie rozwiązanie polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i pod warunkiem jej przyjęcia. Wskutek takiego przekształcenia dotychczasowy stosunek służbowy uległ transpozycji w nowy stosunek pracy. Stary stosunek prawny nie zostaje zakończony, lecz przekształcony, a więc nie ma potrzeby wydawania aktu administracyjnego lub podejmowania czynności, które jednoznacznie określałyby datę i przyczyny zakończenia poprzedniego stosunku prawnego.
Trzecie rozwiązanie polega na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie. W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS w związku z art. 276 ust. 1-3 ustawy o KAS.
Z przedstawionych regulacji wynika, że organy Krajowej Administracji Skarbowej, tj. Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości otrzymały możliwość dokonania wyboru jednego spośród trzech przedstawionych rozwiązań prawnych dotyczących stosunku służbowego funkcjonariuszy Służby Celno – Skarbowej. Taki sposób regulacji tej kwestii mieści się w szeroko ujętej dyskrecjonalności administracji, które jest określane mianem fakultatywnych działań organu. Fakultatywność ta polega na możliwości dokonania wyboru pomiędzy podjęciem a powstrzymaniem się od podjęcia działań w formach typowych dla organów administracji publicznej (np. decyzji, o której mowa w art. 169 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS). Tym samym jest to wybór pomiędzy dokonaniem a niedokonywaniem konkretyzacji prawa materialnego w określonej formie. Specyfika działań fakultatywnych względem działań obligatoryjnych polega jedynie na tym, że działanie fakultatywne może zostać legalnie niepodjęte. W takiej sytuacji organ posiada pewien zakres swobody w ustaleniu czy podjąć takie działanie – czy jest ono uzasadnione np. z punktu widzenia celów państwa, wykonywania zadań przez organ, celów służby, itp. Tym samym organ administracyjny ma swobodę w prowadzonym procesie decyzyjnym, w ramach którego będzie oceniał, czy zaistniały prawnie relewantne fakty (tj. posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania) i czy skutkują przedstawieniem pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, czy też brakiem przedstawienia takiej pisemnej propozycji. Ustawodawca organom Służby Celno – Skarbowej przyznał autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji (lub jej braku), która ma być przedstawiona konkretnej osobie, pracownikowi, a także funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej.
Powyższe oznacza, że na Dyrektorze Izby Administracji Skarbowej w [...] nie spoczywał obowiązek przedstawienia G.O. pisemnej propozycji pełnienia służby na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. Organ zastosował jedno z podanych wyżej, przewidzianych w przepisach omawianej ustawy, rozwiązań prawnych w zakresie stosunku służby, tj. brak złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub pełnienia służby. Przy czym prawodawca ten brak powiązał z wygaśnięciem stosunku służbowego z dniem 31 sierpnia 2017 r. – art. 170 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Oznacza to, że nieprzedstawienie wyżej wymienionej, dotychczasowemu funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej, takiej propozycji nie może być oceniane w kategoriach bezczynności, albowiem jest sposobem działania organu przewidzianym przez ustawodawcę, z woli którego – wprost wyrażonej w tym przepisie – rodzi skutki materialnoprawne w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego. W niniejszej sprawie skarga G.O. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie niezłożenia pisemnej propozycji nowych warunków pełnienia służby jest zatem niedopuszczalna (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 705/18) i winna podlegać odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.
W konsekwencji powyższego stwierdzić należy, że skoro organ prawidłowo zastosował jedno z trzech podanych wyżej i przewidzianych w przepisach omawianej ustawy rozwiązań prawnych w zakresie stosunku służby, tj. nie złożył G.O. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub pełnienia służby, to w okolicznościach tej sprawy nieuprawnione jest zakwalifikowanie pisma Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia 30 maja 2017 r. nr [...] jako decyzji administracyjnej potwierdzającej, że zostały spełnione ustawowe przesłanki powodujące wygaśnięcie stosunku służbowego wyżej wymienionej jako funkcjonariusza Służby Celno – Skarbowej. Pismo to miało jedynie charakter informacyjny i zawiadamiało G.O. o fakcie przyszłego wygaśnięcia stosunku służbowego z mocy prawa na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. Nie oznacza to wprawdzie, że sprawa wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, któremu nie złożono żadnej propozycji zatrudnienia lub pełnienia służby, traktowana poprzez wyraźną wolę ustawodawcy (art. 170 ust. 3 cyt. ustawy) jako zwolnienie ze służby, nie stanowi sprawy administracyjnej rozstrzyganej w określonej formie, jednak kwestia ta – jak już wskazano – nie jest przedmiotem niniejszej sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż konsekwencją stwierdzenia, że sprawa objęta skargą G.O. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie niezłożenia pisemnej propozycji nowych warunków pełnienia służby nie należała do właściwości sądu administracyjnego jest zastosowanie art. 189 P.p.s.a., tj. uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Powyższy sposób rozstrzygnięcia sprawy skutkuje tym, że odnoszenie się do wszystkich zarzutów podanych zarówno w skardze kasacyjnej organu, jak i w skardze kasacyjnej G.O., niedotyczących przedmiotu sprawy, jest niecelowe.