Lexedit
Wróć do analizy orzeczenia
Pełny tekst orzeczenia

I OSK 855/23

Oryginalna, niezmieniona treść orzeczenia. Jeżeli chcesz przeczytać analizę (zagadnienia prawne, podstawa prawna, argumentacja, rozstrzygnięcie), wróć do strony orzeczenia.

I OSK 855/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-04-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Chaciński
Karol Kiczka /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Niczyporuk
Symbol z opisem
6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Lu 563/22 - Wyrok WSA w Lublinie z 2022-11-22
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
art. 124 ust. 1 zd. 2, art. 124 ust. 3, ust.6, art. 128 ust. 4, aty. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 1, art. 130
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Dz.U. 2026 poz 143
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Dz.U. 2021 poz 555
§ 43
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 563/22 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 4 lipca 2022 r. nr GN-Ch.7536.4.2022.NG w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 22 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 563/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę [...] na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 4 lipca 2022 r. nr GN-Ch.7536.4.2022.NG w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Zaskarżoną do Sądu decyzją Wojewoda Lubelski (dalej też: Wojewoda, organ odwoławczy, decyzja Wojewody z 2022 r.) utrzymał w mocy decyzję Starosty Chełmskiego z dnia 7 kwietnia 2022 r. (dalej też: Starosta, organ pierwszej instancji) ograniczającą sposób korzystania z części nieruchomości położonej w gminie Dubienka, w obrębie ewidencyjnym Starosiele, oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], o powierzchni 0,24 ha - [...] właścicielowi nieruchomości, poprzez zezwolenie przedsiębiorstwu [...] S.A. z siedzibą w Lublinie na założenie i przeprowadzenie obiektów elektroenergetycznych w postaci linii kablowej SN, nN i kanalizacji kablowej. Ograniczenie polega na obowiązku udostępnienia wnioskodawcy na czas założenia i przeprowadzenia obiektów elektroenergetycznych części nieruchomości - pasa gruntu o łącznej powierzchni 0,0030 ha, zakratkowanego kolorem niebieskim, na mapie stanowiącej integralny załącznik do decyzji (dalej nieruchomość).
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda stwierdził, że zaprojektowane elektroenergetyczne linie kablowe średniego i niskiego napięcia wraz z kanalizacją kablową uwzględniają interes właściciela gruntu tak, aby ingerencja w prawo własności była jak najmniej uciążliwa i jest zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy Dubienka uchwalonym uchwałą Rady Gminy Dubienka Nr XLI/185/2005 z dnia 10 sierpnia 2005 r. Jest to inwestycja celu publicznego, która zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm., dalej u. g. n.) ma na celu poprawę niezawodności i bezpieczeństwa zasilania odbiorców energii elektrycznej. Wnioskodawca wszczął rokowania z właścicielem działki nr [...], które jednak nie doprowadziły do zawarcia porozumienia pomiędzy stronami. Organ na koniec wyjaśnił, że wysokość odszkodowania ustala się odrębną decyzją.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję wniosła [...].
Sąd I instancji uznał, że skarga nie była zasadna. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki, warunkujące wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, w trybie art. 124 u.g.n. Zdaniem Sądu nie było podstaw do odmowy wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Udzielone w sprawie zezwolenie na przeprowadzenie - modernizację linii energetycznej, w sposób wystarczająco precyzyjny wskazuje przebieg planowanej inwestycji przez nieruchomość skarżącej, jak i zakres uszczuplenia jej władztwa i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania tej inwestycji, w sposób najmniej uciążliwy dla korzystania z nieruchomości oraz zgodnie z warunkami szczegółowo przedstawionymi w decyzji. Rokowania nie podlegają weryfikacji w postępowaniu prowadzącym do wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. nawet jeśli proponowane w rokowaniach warunki nie odpowiadają właścicielowi. Postępowanie dowodowe prowadzone przez organ powinno sprowadzać się wyłącznie do ustalenia faktu próby przeprowadzenia rokowań na podstawie przedłożonych przez inwestora dokumentów - art. 124 ust. 3 zdanie ostatnie u.g.n. oraz ich negatywnego wyniku, tj. braku zgody ze strony właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości. Nie podlega więc kontroli sam tryb prowadzenia rokowań, a także powody, dla których nie dochodzi do zawarcia porozumienia. Zdaniem Sądu, znajdująca się w aktach sprawy korespondencja mailowa wypełnia dostatecznie wymagania przeprowadzenia rokowań. W ocenie Sądu, wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia, w związku z czym w związku z czym Sąd stwierdził, że nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię i w następstwie tego również niewłaściwe zastosowanie w okolicznościach faktycznych sprawy i uznanie przez Sądu spełnienia warunków do wydania decyzji przez organ odwoławczy wynikających z:
a/ art. 124 ust. 1 zd. 2 u.g.n. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., ponieważ w sposób niedopuszczalny dokonał wykładni rozszerzającej zamiast wykładni ścisłej przepisu szczególnego jakim jest art. 124 ust. 1 u.g.n. między innymi odnośnie warunku zgodności dokonanych ograniczeń z zapisami w planie miejscowym, które według Sądu mogą mieć ogólny charakter bez dostatecznego sprecyzowania, czyli według stanowiska Sądu w niniejszej sprawie można bazować wyłącznie na podstawie ogólnych zapisów planu miejscowego, tj. zapisów zawartych w uchwale Nr XLl/185/2005 Rady Gminy Dubienka z dnia 10 sierpnia 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Dubienka (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego Nr 206, poz. 3413) zmienioną uchwałą Nr Xlll/49/2007 Rady Gminy Dubienka z dnia 27 września 2007r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Dubienka (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego Nr 176, poz. 3125), uchwałą Nr XXVI/138/13 Rady Gminy Dubienka z dnia 26 marca 2013 r. (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego z dnia 8 maja 2013 r. poz. 2461) oraz uchwałą Nr XXXVI1/189/14 Rady Gminy Dubienka z dnia 24 kwietnia 2014 r. (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego z dnia 13 maja 2014 r. poz. 1921) opisanymi w pkt 6 wyciągu z tej uchwały z dnia 31 lipca 2021 r. z dotyczącymi działki nr [...] obręb Starosiele gmina Dubienka, stanowiącego załącznik do decyzji Organu pierwszej instancji, są wystarczające pomimo tego, że wbrew wnioskowi i załączonej mapie stanowiącej załącznik do decyzji Organu pierwszej instancji przedmiotowe przedsięwzięcie polegające na "(...) założeniu i przeprowadzeniu obiektów elektroenergetycznych w postaci linii kablowych SN, nN i kanalizacji kablowej, oraz zabezpieczenie uprawnienia na wejście w teren w celu konserwacji, naprawy, remontu, modernizacji, wymiany oraz usuwania awarii w/w linii i kanalizacji (...)", gdy tymczasem zapisy te nie spełniają podstawowego warunku do orzekania w tym zakresie, który wynika z powyższego przepisu art. 124 ust. 1 zd. 2 u.g.n., tj. nie zachodzi zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ponieważ;
są na tyle ogólne i nieprecyzyjne, a w szczególności nie ustalają ich przebiegu, że nie mogą być podstawą do wydania w sprawie decyzji przez Organ pierwszej i drugiej instancji,
którekolwiek z nich nie zezwalają w żaden sposób na przeprowadzenie wnioskowanego przedsięwzięcia, tj. założenia i przeprowadzenia nowych linii kablowych SN i nN, a tym bardziej "kanalizacji kablowej", gdyż nawet przyjmując, że zapisy planu zagospodarowania w tym zakresie nie są ogólne i nieprecyzyjne, to przykładowo mają dotyczyć "istniejących Unit', a nie nowych linii, jak w tej sprawie, a poza tym budowa nowych linii nie stanowi ich "rozbudowy", "modernizacji" lub "konserwacji" "istniejących linii", jak wymaga plan (pkt 6.1.) oraz same linie elektroenergetyczne stanowią "przewody" w rozumieniu przepisu art 124 ust. 1 u.g.g., gdzie pojęcie "urządzeń" jest wymieniane obok, czyli nie są "urządzeniami elektroenergetycznymi" i "infrastrukturą techniczną" którymi są przykładowo "stacje transformatorowe, sieci elektroenergetyczne" (pkt 6.3.), co oznacza, że pkt 6.3. odnosi się też do istniejących linii kablowych, a nie nowych, z czym zgodził się nawet sam Organ odwoławczy, ponieważ po wniesieniu odwołania w piśmie kierowanym do Gminy Dubienka z dnia 18 maja 2022 r., a znajdującym się w aktach sprawy, żądając przesłania stosownej informacji stwierdził, że "treść wpisu wydanego na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Dubienka (pismo z dnia 13 lipca 2021 r. ...) jest niewystarczająca".
b/ art. 124 ust 3 u.g.n. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a., ponieważ w sposób niedopuszczalny dokonał wykładni tego przepisu przyjmując, że spełnieniem warunku przeprowadzenia obowiązku rokowań jest jedynie to, że inwestor określi i zaproponuje właścicielowi jednostronną propozycję warunków uzyskania zgody na wykonanie prac, a zbędne jest przeprowadzenie rzeczywistych negocjacji z uwzględnieniem warunków rynkowych,
c/ art. 124 ust 3 u.g.n. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie i przyjęcie, że Wnioskodawca przeprowadził rokowania ze Skarżącą, gdy tymczasem działania Wnioskodawcy w tym zakresie należy uznać za pozorne "rokowania" tylko po to, aby spełnić tryb wynikający z tego przepisu proponując rażąco niskie wynagrodzenie lub odszkodowanie w wysokości 200 zł w stosunku do czasu i możliwego zakresu ograniczenia własności; pozorność rokowań wynika też z tego, że mimo że Wnioskodawca w swoich mailach powoływał się na opinię rzeczoznawcy, to przedstawił jedynie propozycję pracownika Wnioskodawcy, która w żaden sposób nie uwzględniała strefy technicznej i ochronnej wskazanych we wniosku linii energetycznych oraz innych kryteriów,
d/ art. 124 ust. 6 u.g.n. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a., art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie przez Sąd i ogólne przyznanie - bez uwzględnienia ewentualnie odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, mimo zarzutu skargi zawartego w pkt 4 lit a części wstępnej skargi - że decyzja Organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Organu pierwszej instancji jest zgodna z prawem, gdy tymczasem w decyzji Organu pierwszej instancji w pkt 3 rozstrzygnięcia czynności wydano rozstrzygnięcie w zakresie "konserwacji, naprawy, remontu, modernizacji, wymiany, które nie zostały dopuszczone w tym przepisie art. 124 ust. 6 u.g.n., gdzie się wymienia jedynie "konserwację oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń"
e/ art. 128 ust. 4, art. 129 ust 1 i ust 5 pkt 1, art. 130 u.g.n. i § 43 rozporządzenia rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (j.t. Dz. U. z: 2021 r. poz. 555 z późn. zm.) w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a., art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez niezastosowanie przez Sądu i ogólne przyznanie - bez odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, mimo zarzutu skargi zawartego w pkt 4 lit. b - że Organy pierwszej i drugiej instancji w ramach prowadzonego postępowania nie rozpatrzyły wniosku Skarżącej (w szczególności z dnia 24 kwietnia 2022 r.) i nie orzekły w zakresie jeszcze jednego elementu, a mianowicie wysokości jednorazowego odszkodowania należnego Skarżącej zgodnie z powyższymi przepisami.
II. przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a/ art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 63 § 2 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., gdyż Sąd uznał, że Organ odwoławczy, ponownie rozpatrując sprawę i działając w ramach prowadzonego postępowania i w oparciu o już zebrany materiał dowodowy, mimo złożonych zarzutów w odwołaniu i wskazanych zarzutów w skardze, nie naruszył tych przepisów w szczególności, że nie dokonał sprzecznych ustaleń faktycznych z treścią zebranego materiału dowodowego poprzez pominięcie treści dowodów w postaci:
- zapisów zawartych w uchwale Nr XLI/185/2005 Rady Gminy Dubienka z dnia 10 sierpnia 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Dubienka (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego Nr 206, poz.3413) zmienioną uchwałą Nr XIII/49/2007 Rady Gminy Dubienka z dnia 27 września 2007r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Dubienka (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego Nr 176, poz. 3125), uchwałą Nr XXVI/138/13 Rady Gminy Dubienka z dnia 26 marca 2013 r. (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego z dnia 8 maja 2013 r. poz. 2461) oraz uchwałą Nr XXXVI1/189/14 Rady Gminy Dubienka z dnia 24 kwietnia 2014 r. (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego z dnia 13 maja 2014 r. poz. 1921) opisanymi w pkt 6 wyciągu z tej uchwały z dnia 31 lipca 2021 r. z dotyczącymi działki nr [...] obręb Starosiele gmina Dubienka, stanowiącego załącznik do decyzji Organu pierwszej instancji, z których wynika, że:
"6. Zaopatrzenie w energię elektryczną,
Utrzymuje się przebieg istniejących linii średniego i niskiego napięcia z możliwością rozbudowy, modernizacji i konserwacji;
Na terenach zwartej zabudowy mieszkaniowej bądź terenach o szczególnych wartościach przyrodniczych lub kulturowych nowe sieci budowane będą wg aktualnie obowiązujących standardów technicznych;
Możliwość realizacji urządzeń elektroenergetycznych i infrastruktury technicznej (stacje transformatorowe, sieci elektroenergetyczne), niezbędnych do zasilania nowych odbiorców - w pasach drogowych, w granicach obszarów zainwestowania oraz w terenach rolnych lub leśnych.
Dla zapewnienia bezpieczeństwa oraz właściwej eksploatacji linii napowietrznych ustala się strefy bezpieczeństwa dla obiektów przeznaczonych na stały pobyt ludzi:
od linii o napięciu 15 kV
7,5m od ich osi (pas 15,0 m);
od linii o napięciu nn - 2,5 m od ich osi (pas 5,0 m).
Na obszarach przewidzianych do zalesienia pod liniami elektroenergetycznymi SN i nn należy pozostawić bez zalesienia pas terenu o szerokości minimum 9,30 m; dopuszcza się prowadzenie gospodarki leśnej w pozostawionym pasie pod warunkiem utrzymania pod linią drzew o wysokości nie przekraczającej 2 m oraz pozostawienie wokół każdego słupa powierzchni nie zalesionej w odległości co najmniej 4 m od słupa",
wniosku Wnioskodawcy i załączonej mapie stanowiącej załącznik do decyzji Organu pierwszej instancji, gdzie przedmiotowe przedsięwzięcie zostało określone jako polegające na "(...) założeniu i przeprowadzeniu obiektów elektroenergetycznych w postaci linii kablowych SN, nN i kanalizacji kablowej, oraz zabezpieczenie uprawnienia na wejście w teren w celu konserwacji, naprawy, remontu, modernizacji, wymiany oraz usuwania awarii w/w Unii i kanalizacji
- pisma Organu odwoławczego kierowanego do Gminy Dubienka z dnia 18 maja 2022 r., zawierającego żądanie przesłania stosownej informacji przy stwierdzeniu, że "treść wpisu wydanego na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Dubienka (pismo z dnia 13 lipca 2021 r. jest niewystarczająca",
z których to dowodów wynika, że w niniejszej sprawie nie spełniony jest podstawowy warunek do orzekania w tym zakresie, który wynika z powyższego przepisu art. 124 ust 1 zd. 2 u.g.n., tj. nie zachodzi zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
b/ art. 134 § 1 P.p.s.a. i art 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 124 ust. 6 u.g.n. poprzez nie zastosowanie tych przepisów przez Sąd i nie rozpatrzenie skargi w tym zakresie oraz nie danie temu wyrazu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie zarzutów zawartych w pkt 4 lit, a części wstępnej skargi, tj. naruszenia art. 124 ust 6 u.g.n. przez niewłaściwe zastosowanie w decyzji Organu pierwszej instancji i wypisanie w pkt 3 rozstrzygnięcia czynności w postaci "konserwacji, naprawy, remontu, modernizacji, wymiany", które nie zostały dopuszczone w tym przepisie, gdzie się wymienia jedynie "konserwację oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń",
c/ art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 128 ust. 4, art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 1, art. 130 u.g.n. i § 43 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (j.t. Dz.U. z 2021 r. poz. 555 z późn. zm.) poprzez nie zastosowanie tych przepisów przez Sąd i nie rozpatrzenie skargi w tym zakresie oraz nie danie temu wyrazu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie zarzutów zawartych w pkt 4 lit, b części wstępnej skargi, tj. art. 128 ust 4, art. 129 ust 1 i ust. 5 pkt 1, art. 130 u.g.n. i § 43 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (j.t. Dz. U. z 2021 r. poz. 555 z późn. zm.) poprzez nie wydanie z urzędu rozstrzygnięcia (decyzji) o wysokości stosownego odszkodowania i nie przeprowadzenie postępowania w tym zakresie w szczególności nie uzyskania opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdy zachodzi przypadek stosowania art. 124 u.g.g. i nawet gdy Skarżąca wyraźnie o to wnosiła.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zaskarżonej decyzji celem usunięcia wskazanych naruszeń prawa procesowego i materialnego ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna (środek odwoławczy) została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1– 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.
W związku z sformułowanymi zarzutami kasacyjnymi pamiętać także należy, że kontrola sądowa, sprawowana w oparciu o kryterium legalności, następuje na podstawie stanu faktycznego istniejącego w czasie podejmowania kontrolowanego aktu oraz na podstawie stanu prawnego obowiązującego w tej dacie, a nie w dniu orzekania przez sąd (por. wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/33; wyroki NSA z dnia: 19 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2658/15, 20 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 614/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
W rozpoznawanej sprawie powołano się na naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania mogących mieć w ocenie skargi kasacyjnej istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się oraz z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga łącznego odniesienia się do zarzutów ulokowanych w środku odwoławczym.
Rozpoznając skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie jest zasadna.
Przytaczane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyroki NSA z dnia: 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16, 17 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 466/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny).
Jak wiadomo, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej – a nie przeciwko ostatecznej decyzji organu, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstawy/aw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, w tym konkretnych jednostek redakcyjnych aktu normatywnego, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021r. sygn. akt II GSK 2187/21. Por. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 837–862).
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pierwszą podstawę kasacyjną, której dotyczy art. 174 pkt 1 p.p.s.a., stanowi naruszenie prawa materialnego. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 30 września 2014 r., II GSK 1211/13), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. W art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zawarta została druga podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta podstawa kasacyjna służy przede wszystkim zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2024r. sygn. I OSK 2652/20).
Sąd odwoławczy jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2022r. sygn. akt I OSK 2161/22 i przywoływane tam orzecznictwo; por. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2024, s. 650–669).
Poczynienie powyższych uwag – odnośnie wymogów skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego – było konieczne, gdyż wniesiona skarga kasacyjna od wyroku Sądu I instancji nie odpowiada omówionym wyżej wymogom p.p.s.a.
W środku odwoławczym w ramach naruszenia przepisów postępowania sformułowano – m. in. zarzuty naruszenia – w powiązaniu z wskazywanymi konkretnie w środku zaskarżania normami (przepisami) prawa – następujących przepisów prawa: art. 7 k.p.a. określającym kilka zasad postępowania administracyjnego, natomiast nie wskazano dokładnie, która z nich została naruszona przez Sąd wojewódzki i jaki miało to wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2021 r. sygn. akt. I OSK 414/21); art. 8 k.p.a. obejmującego dwa paragrafy (§) o różnej treści normatywnej. Z kolei w obrębie zarzutów dotyczących prawa materialnego podnosi się m. in. zarzuty naruszenia – w powiązaniu z wskazywanymi konkretnie w środku zaskarżania normami (przepisami) prawa – następujących przepisów prawa: art. 130 u.g.n. obejmującego dwa ustępy (ust.) o różnej treści normatywnej, czy § 43 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (j.t. Dz. U. z: 2021 r. poz. 555 z późn. zm.), obejmującego cztery ustępy o różnej treści normatywnej. Niemniej środek odwoławczy nie określa (wskazuje), które konkretnie paragrafy (§) czy ustępy (ust.) odnośnych jednostek redakcyjnych w/w aktów normatywnych uznaje za naruszone i nie uzasadnia dostatecznie jaki to ma wpływ na wynik sprawy.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2024r. sygn. akt I OSK 1669/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić przy tym niniejszym trzeba, co szerzej przedstawiono wyżej, że skarga kasacyjna jest mocno sformalizowanym środkiem odwoławczym (stąd, wymóg przymusu adwokackiego przy jej sporządzaniu, o którym mowa w art. 175 § 1 p.p.s.a.), a Naczelny Sąd Administracyjny nie ma kompetencji do poprawiania ani uzupełniania tego rodzaju skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Tym samym sformułowane w środku odwoławczym, wbrew wymogom p.p.s.a., zarzuty naruszenia przepisów wskazywanych wyżej nie mogły odnieść zamierzonego skutku (zob. wyroki NSA z dnia: 20 sierpnia 2008 r. II FSK 557/07; 6 lutego 2014r. II GSK 1669/12; 14 marca 2013 r. I OSK 1799/12; 23 stycznia 2014 r. II OSK 1977/12; 16 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1627/14, 15 października 2024 r. sygn. akt I OSK 1218/2).
Ponadto, w istotnej części zarzuty skargi kasacyjnej zbudowane są na zasadzie, wzmiankowanej wyżej, "zbitki" przepisów, bez wykazania, jaką normę tworzą łącznie (jaka jest jej treść) i w jaki sposób została naruszona. Przypomnieć zatem należy, że "Tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć Sąd I instancji, bez wskazania konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (zob. wyroki NSA z dnia: 18 października 2011 r. sygn. akt II FSK 797/10; 13 września 2011 r. sygn. akt II FSK 593/10; 18 maja 2011 r. sygn. akt II FSK 62/10; 19 grudnia 2014 r. sygn. akt II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo; 20 stycznia 2022 r. sygn. akt III FSK 2147/21; 14 lipca 2022 r. sygn. akt III OSK 1434/21). Jest możliwe, że kilka przepisów może tworzyć określoną normę prawną, ale wówczas zarzut skonstruowany z kilku przepisów musi wskazywać, że tworzą one właśnie taką normę prawną, jaka jest jej treść, i w jaki sposób taka norma została naruszona" (zob. wyrok NSA z 6 września 2023r. I OSK 89/23, LEX nr 3613094).
Powyższych warunków skarga kasacyjna w niniejszej sprawie nie wypełnia, co ma taki skutek, że odniesienie się do postawionych w niej zarzutów jest możliwe tylko w pewnym uogólnieniu do problemów prawnych z nich wynikających (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2025 r. sygn. akt I OSK 1191/23). Przywoływane niedociągnięcia uniemożliwiają należyte ustalenie (uformowanie) wzorca kontroli Sądowi kasacyjnemu. Tak zbudowane zarzuty kasacyjne nie wypełniają wymogów p.p.s.a.
Sąd kasacyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej – co wskazywano wyżej – nie jest m. in. uprawniony do formułowania czy doprecyzowywania (konkretyzowania) zarzutów kasacyjnych.
Najdalej idącym zarzutem jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z przywoływanymi w środku odwoławczym przepisami prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zarzutu tego nie podzielił. W ocenie Sądu odwoławczego orzekającego w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw aby uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że ustawodawca w art. 141 § 4 p.p.s.a. określił niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rozpoznawanej sprawie nie występuje żaden z wymienionych przypadków. Uzasadnienie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn skarga nie zasługuje na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu I instancji w kwestionowanym zakresie. To natomiast, że autor skargi kasacyjnej nie uznaje stanowiska Sądu, czy też jego ocena, iż uzasadnienie wyroku jest dla niego niewystarczające, lakoniczne i nieprzekonywujące, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia tego zarzutu. NSA podziela stanowisko judykatury, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów skargi i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (zob. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2023 r. sygn. akt II GSK 275/20 i przywoływane tam orzecznictwo. Por. odpowiednio wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 marca 2020 r. sygn. akt I CSK 573/18; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski. Warszawa 2021, s. 740–747).
Brak przekonania strony skarżącej o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony skarżącej, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego – co należy podkreślić – polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1131/13, z dnia 20 stycznia 2015 r. sygn. akt I FSK 2081/13, z dnia 12 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 2338/13, z dnia 18 marca 2015 r. sygn. akt I GSK 1779/13 oraz z dnia 27 sierpnia 2021 r. sygn. akt I OSK 474/21 i I OSK 604/21).
W opozycji do środka odwoławczego stwierdzić należy niezasadność naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z przywoływanymi przepisami prawa. Art. 134 § 1 p.p.s.a. określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby – po pierwsze – sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo po drugie – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. W związku z tym należy wskazać, że zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania procedur obowiązujących ten organ (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; wyrok NSA z dnia 15 października 2015 r., I GSK 241/14). Zatem zarzutem naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można zatem skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów, ani prawidłowości oceny materiału dowodowego. W okolicznościach sprawy w ocenie Sądu odwoławczego nie miało miejsce naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z przywoływanymi przepisami prawa.
Zagadnieniem spornym w rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawie jest to, czy zasadnie Sąd I instancji oddalił skargę, uznając jako prawidłową decyzję Wojewody Lubelskiego z 2022 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty Chełmskiego z 2022r. w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Środek odwoławczy zarzuca zaskarżonemu wyrokowi, nie w pełni do wymogów sądowej ustawy procesowej (p.p.s.a.), naruszanie wskazywanych wyżej w środku zaskarżania przepisów prawa, wynikiem czego było według strony skarżącej kasacyjnie zwłaszcza ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz niewłaściwe przeprowadzenie rokowań przed wydaniem ostatecznej decyzji przez organ ("w tym zakresie należy uznać za pozorne "rokowania" tylko po to, aby spełnić tryb wynikający z tego przepisu proponując rażąco niskie wynagrodzenie lub odszkodowanie w wysokości 200 zł").
Pomimo multiplikacji zarzutów ulokowanych w środku odwoławczym wszystkie one dotyczą zasadniczo wskazywanych wyżej kluczowych kwestii spornych. Naczelny Sąd Administracyjny podziela argumentację Sądu wojewódzkiego oraz ustalenia faktyczne i ocenę prawną, jakiej dokonano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie zachodzi zatem potrzeba ich ponownego, pełnego przytoczenia w tym miejscu uzasadnienia. Skarga kasacyjna w zasadzie jest polemiką z prawidłowymi ustaleniami Sądu I instancji.
W związku z realizowaną sądowoadministracyjną kontrolą instancyjną należy za orzecznictwem przypomnieć, że zarzut naruszenia art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, iż zamierzenie inwestycyjne nie jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego może być rozpoznany tylko łącznie z uwzględnieniem treści przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który w konkretnej sprawie ma zastosowanie (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2025 r. sygn. akt I OSK 1454/23). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przede wszystkim aktem prawa miejscowego. Dlatego też, aby stwierdzić, czy doszło do naruszenia art. 124 ust. 1 u.g.n. konieczne jest wskazanie w szczególności przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które zostały naruszone. Ponadto, z judykatury wynika, że nie w każdym zatem przypadku dla spełnienia wynikającej z art. 124 ust. 1 u.g.n. przesłanki zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym konieczne jest zaznaczenie przebiegu danej sieci w części graficznej planu lub wymienienie jej z nazwy w konkretnym przepisie planu. Niewątpliwie, z powołanego przepisu wynika, że aby plan miejscowy stwarzał podstawę do zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 u.g.n., musi on dopuszczać realizację celu publicznego i określać jej lokalizacje. W orzecznictwie wyrażono także pogląd, że problem, czy wskazania planu zawierają jedynie orientacyjny przebieg linii energetycznej, czy też jej konkretną lokalizację, jest bez znaczenia, gdyż istotne jest to, aby miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszczał możliwość realizacji inwestycji celu publicznego (por. wyroki NSA z: 23 października 2014 r. I OSK 537/13; 8 marca 2017r. I OSK 1337/15; 17 stycznia 2018r. I OSK 1683/17; 7 listopada 2019 r. I OSK 452/18; 23 listopada 2021 r. I OSK 754/21; 26 stycznia 2022 r. I OSK 920/21; 29 marca 2023 I OSK 1204/22; 26 stycznia 2024 r. I OSK 1188/21; 27 luty 2024 r. I OSK 2263/20; 6 marca 2025r. I OSK 1454/23).
Analizując powyższą kwestię – w związku z zarzutami wynikającymi z środka odwoławczego – należy odnieść się do regulacji zawartych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm., dalej też u.p.z.p.). W myśl art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. rozmieszczenie inwestycji celu publicznego następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który jest aktem prawa miejscowego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Tym samym realizacja inwestycji służącej – osiągnięciu celu publicznego – określonego w art. 6 u.g.n, w tym art. 6 pkt 2 u.g.n., co do zasady, jest dopuszczalna po uprzednim normatywnym określeniu przeznaczenia danego obszaru w planie miejscowym (zob. M. Wolanin, Komentarz, [w:] J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2023, s. 52).
Przenosząc powyższe w realia rozpoznawanej sprawy, pomimo przywoływanych wyżej usterek środka odwoławczego – wbrew zarzutom kasacyjnym – zauważenia wymaga, że w rozpoznawanej przez Sąd odwoławczy sprawie, jak prawidłowo ustalił zaskarżony wyrok, z wniosku inwestora wynika, że projektowane linie będą zastępować obecnie istniejące. Skoro zaś inwestor zamierza istniejące linie napowietrzne demontować, to nie sposób przyjąć, że nie mamy do czynienia ze zgodnością z planem miejscowym, tak w zakresie dopuszczalności tej inwestycji jak i jej przebiegu. Inwestor będzie bowiem dokonywał modernizacji istniejącej linii energetycznej. Powyższe, jak słusznie przyjął kwestionowany wyrok, pozwala przyjąć, że inwestycja jest zgodna z planem miejscowym w znaczeniu wymaganym przez art. 124 ust. 1 u.g.n. oraz w tym zakresie spełnia przesłankę niezbędności ograniczenia prawa własności. Także według Naczelnego Sądu Administracyjnego udzielone w sprawie zezwolenie na przeprowadzenie – modernizację linii energetycznej, w sposób wystarczająco precyzyjny wskazuje przebieg planowanej inwestycji przez nieruchomość skarżącej, jak i zakres uszczuplenia jej władztwa i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania tej inwestycji, w sposób najmniej uciążliwy dla korzystania z nieruchomości oraz zgodnie z warunkami szczegółowo przedstawionymi w decyzji.
Niezasadne są również zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące kwestionowania prawidłowości rokowań prowadzonych ze stroną skarżącą kasacyjnie (dalej też skarżącą) przez inwestora, zaakceptowane przez Sąd wojewódzki. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że obecnie w polskim systemie prawnym istnieją równolegle dwie podstawowe instytucje, regulujące kwestie trwałego korzystania z cudzej nieruchomości w celu posadowienia infrastruktury liniowej, tj. służebność publiczna uregulowana w art. 124 u.g.n. oraz odpowiednich specustawach oraz służebność przesyłu uregulowana w art. 3051 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2017 r. poz. 459 ze zm., dalej K.c.). Decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 u.g.n. może zostać wydana w sytuacji, gdy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Udzielenie zezwolenia musi być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1 (art. 124 ust. 3 u.g.n.). O formie i charakterze rokowań decyduje jednak inwestor, a zatem nie można wykluczyć, że dla uzyskania trwałego tytułu prawnego do korzystania z części nieruchomości, może on zaproponować jej właścicielowi zawarcie umowy o ustanowieniu służebności przesyłu. Takie rozwiązanie może mieścić się w pojęciu zgody właściciela, o jakiej mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. Nie jest natomiast wystarczająca zgoda właściciela na czasowe zajęcie nieruchomości, która nie obejmuje tolerowania trwałego istnienia urządzeń przesyłowych w przyszłości i uprawnienia do korzystania z nieruchomości w granicach wyznaczonych art. 124 ust. 6 u.g.n.
Przy tym art. 124 ust. 3 u.g.n. nie wprowadza żadnych szczegółowych wymogów ani reguł co do formy i treści rokowań, co oznacza, że o formie i charakterze rokowań decyduje sam inwestor. Na gruncie powołanego przepisu ważne jest jedynie, aby obowiązek zainicjowania takich rokowań został dochowany. Rokowania mogą zostać zakończone w dowolnym czasie, w tym w momencie, gdy jedna ze stron uzna, że nie ma szans na wypracowanie porozumienia (zob. wyrok NSA z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3371/18 ). Zatem strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań, za wyjątkiem obligatoryjnego ich zainicjowania. Ustawodawca nie formalizuje także momentu zakończenia rokowań, wobec czego mogą one zostać zakończone w dowolnym czasie, np. w sytuacji, gdy w ocenie którejkolwiek ze stron, brak jest szans na zawarcie porozumienia. Podkreślić w tym miejscu też trzeba, że istotą rokowań jest ich dobrowolność i swoboda w przedstawianiu drugiej stronie swojej propozycji. Nie jest więc możliwe ani kontrolowanie w tym przypadku przez organ a tym bardziej przez sąd administracyjny stron prowadzących owe uzgodnienia, ani też wymaganie od nich, by negocjacje te spełniały jakieś bliżej nieokreślone warunki (wyrok NSA z 19 marca 2025r., sygn. akt I OSK 540/22).
Przenosząc powyższe na realia niniejszej sprawy należy zgodzić się z Sądem wojewódzkim, że nie naruszają porządku prawnego ustalenia organów o przeprowadzeniu rokowań, które nie zakończyły się zawarciem porozumienia (art. 124 ust. 3 u.g.n.). Utrwalone jest w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, zgodnie z którym w przepisie art. 124 ust. 3 u.g.n. nie określono żadnych szczególnych wymagań co do trybu i formy rokowań poza wymaganiem, aby się faktycznie odbyły. Słusznie stwierdza Sąd I Instancji, że proces rokowań nie może bowiem przebiegać w nieskończoność, tj. dopóki jedna ze stron nie zmieni swojego stanowiska i nie przyjmie proponowanych warunków. W przeciwnym wypadku nigdy nie można byłoby wszcząć procedury co do wydania decyzji w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. (por. wyroki NSA o sygn. akt I OSK 970/17, I OSK 534/20).
W okolicznościach rozpoznawanej przez Sąd odwoławczy sprawy nie ulega wątpliwości, a wynika to z akt administracyjnych sprawy, że rokowania w sprawie były przeprowadzone stosowanie do przywoływanych wyżej wymogów u.g.n. i dotyczyły powierzchni 30m2. Rację należy przyznać Sądowi wojewódzkiemu, że znajdująca się w aktach sprawy korespondencja mailowa wypełnia dostatecznie wymagania przeprowadzenia rokowań. Inwestor podjął próbę uzyskania zgody właścicielki nieruchomości, wskazał na jakich warunkach miałaby ona zostać udzielona. Strony znały więc wzajemne stanowiska, wymieniły korespondencję, miały możliwość ustosunkować się do propozycji strony przeciwnej oraz – co istotne – właścicielka nieruchomości miała również możliwość zaproponowania własnego stanowiska, co też uczyniła. Tym samym nie można podzielić zapatrywania środka odwoławczego, aby propozycje ze strony inwestora stanowiły wyłącznie próbę obejścia ustawowego wymogu przeprowadzenia rokowań. Fakt, że propozycja ta została uznana za dalece niesatysfakcjonującą przez właścicielkę oznacza po prostu fiasko rokowań, jak trafnie przyjął Sąd wojewódzki.
Niesłuszne jest również stanowisko skargi kasacyjnej odnośnie nieustalenia przez organy wnioskowanego odszkodowania z tytułu pozbawienia skarżącej możliwości uzyskania stosownej rekompensaty za straty poniesione na skutek ograniczenia sposobu korzystania z jej nieruchomości. Jak prawidłowo słusznie stwierdził Sąd wojewódzki, rozstrzygnięcie tego problemu nastąpi w formie administracyjnoprawnej – decyzji o odszkodowaniu, wydawanej przez starostę na podstawie art. 128 ust. 4 u.g.n. Takie elementy tego odrębnego postępowania jak wycena szkód na nieruchomości dokonana przez rzeczoznawcę, możliwość zaskarżenia decyzji o odszkodowaniu poprzez odwołanie a następnie skargę do sądu administracyjnego, stanowią odpowiednie gwarancje ochrony interesów skarżącej w tym dalszym aspekcie sprawy (Zob. E. Bończak–Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2023, s. 957–968).
Zrealizowana sądowoadministracyjna kontrola instancyjna pozwala stwierdzić, że nie miały miejsca naruszenia norm p.p.s.a. w związku z powoływanymi przez stronę skarżącą konkretnymi (normami) przepisami prawa, w tym w istotnej części zarzutami kasacyjnymi skonstruowanymi wbrew wymogom p.p.s.a. Godzi się zauważyć, że naruszenie tych przepisów może mieć miejsce wówczas, gdy dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd I instancji nie dostrzegł, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu Sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie dotyczącej rzetelnie zrealizowanej przez Sąd wojewódzki kontroli decyzji Wojewody z 2022 r. w przedmiocie odmowy ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 13 sierpnia 2021r. sygn. akt I OSK 414/21; 4 kwietnia 2023 r. sygn. akt II GSK 275/20; 10 kwietnia 2024 sygn. akt I OSK 712/23 publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
Reasumując, wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieuprawnione, dlatego też słusznie Sąd wojewódzki zastosował konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., a odmienne zapatrywanie skarżącej kasacyjnie w tym zakresie pozostaje w realiach sprawy chybione.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.