I OSK 851/23

I OSK 851/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-09-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Skiba /sprawozdawca/
Karol Kiczka
Piotr Przybysz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1614/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-11-16
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1491
art. 2 ust. 1
Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 1991 nr 107 poz 464
art. 63 ust. 2 i ust. 3
Ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Ministra Rozwoju i Technologii oraz Prezydenta Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1614/22 w sprawie ze skargi S[...] na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 9 maja 2022 r. nr DO-IV.7613.93.2019.AD w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od S[...] solidarnie na rzecz Prezydenta Miasta Krakowa kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 listopada 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1614/22, po rozpoznaniu skargi S.T., R.T. i D.T. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii (Minister) z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia
1. uchylił zaskarżoną decyzję;
2. zasądził od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz skarżących S.T., R.T. i D.T. solidarnie kwotę 831 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z dnia [...] marca 2016 r., wydaną po rozpatrzeniu wniosku Skarżących, zawartego w piśmie z dnia [...] lipca 2008. (wpływ do organu w dniu [...] lipca 2008 r.), Minister Infrastruktury i Budownictwa (MIiB) odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. [...] z dnia [...] października 1957 r. nr [...] (dalej "orzeczenie wywłaszczeniowe") w części objętej wnioskiem, dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonych w gm. kat. [...] Dz. [...], Dz. [...] i Dz. [...], przy ul. [...], Al. [...], ul. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] , obj. Iwh [...] cd. KW [...] pgr. [...] o pow. [...] m2, Iwh [...] cd. KW [...] pgr. [...] o pow. [...] m2 oraz Iwh [...] cd. KW [...] pgr. [...] o pow. [...] m2, stanowiących własność L.T. i A. z B. T. - w części obejmującej obszar obecnych działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...], położonych w obrębie [...], jedn. ewid. K.
Pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. Pełnomocnik Skarżących wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W trakcie postępowania odwoławczego organem właściwym w sprawie stał się Minister Rozwoju i Technologii (na podstawie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 października 2021 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Rozwoju i Technologii (Dz. U. z 2021 r., poz. 1945).
W wyniku ponownego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] marca 2016 r., Minister – decyzją z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją" albo "decyzją odwoławczą") Minister Rozwoju i Technologii (dalej "Minister" albo "Organ") - uznał, iż w sprawie zachodzi przeszkoda formalna do prowadzenia postępowania nadzorczego, wynikająca z art. 158 § 3 k.p.a. w związku z art. 2 ust.1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 1491), dalej "nowela/nowelizacja k.p.a."), skutkująca bezprzedmiotowością tego postępowania i koniecznością zreformowania decyzji MIiB poprzez uchylenie tej decyzji i umorzenie postępowania nadzorczego. Minister wskazał w tym kontekście, co następuje:
Zawiadomienie o wydaniu kwestionowanego orzeczenia wywłaszczeniowego zostało opublikowane w dniu [...] listopada 1957 r. w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] (z 1957 r., nr [...], poz. [...]). Uznać w tej sytuacji należy, iż najpóźniej z dniem [...] listopada 1987 r. w niniejszej sprawie upłynął trzydziestoletni termin od dnia ogłoszenia decyzji, przewidziany w art. 158 § 3 k.p.a. Jednocześnie wniosek Skarżących o stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego został złożony pismem z dnia [...] lipca 2008 r., które wpłynęło do organu (Ministra Infrastruktury - poprzednika prawnego Ministra Rozwoju i Technologii) w dniu [...] lipca 2008 r., a więc ponad pięćdziesiąt lat od ogłoszenia orzeczenia wywłaszczeniowego.
Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego z 1957 r. stało się w tej sytuacji bezprzedmiotowe. Na gruncie art. 158 § 3 k.p.a. niedopuszczalne jest bowiem wydawanie, po dniu 15 września 2021 r., rozstrzygnięć merytorycznych w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji w przypadku złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności po upływie terminu 30 lat.
W dniu [...] czerwca 2022 r. Pełnomocnik Skarżących wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję odwoławczą Ministra.
We wspominanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł o zasadności skargi.
Zarzuty skłoniły Sąd I instancji do wykładania art. 2 ust.2 noweli k.p.a. zgodnie z dyrektywami wykładni prokonstytucyjnej, uwzględniającej art. 2 Konstytucji (zasada demokratycznego państwa prawnego), art. 45 ust. 1 Konstytucji (prawo do sądu), art. 77 ust. 2 Konstytucji (prawo do wynagrodzenia szkody).
Konsekwentnie przyjąć należało, zdaniem Sądu I instancji, a to w kontekście art.156 § 2 k.p.a. w brzmieniu nadanym nowelizacją, stosowanego w sprawie na zasadzie art. 2 ust.1 noweli, iż z dniem [...] listopada 1987 r. upłynął w niej z kolei termin dziesięciu lat od dnia doręczenia decyzji wywłaszczeniowej Prezydenta, co oznacza upłynięcie terminu przedawnienia dopuszczalności ewentualnego stwierdzenia nieważności tej decyzji (nie przesądzając w tym miejscu, czy przesłanki do takiego stwierdzenia w niniejszej sprawie zachodzą).
Skargę, zdaniem Wojewódzkiego Sądu, należało uwzględnić, albowiem zaskarżona ponowna decyzja Organu została wydana z naruszeniem art.138 § 1 pkt 2 w zw. z art.127 § 3 w zw. z art.158 § 3 k.p.a. oraz art.2 ust.1 noweli k.p.a. poprzez niezasadne zastosowanie tych przepisów w sprawie, co miało istotny wpływ na jej wynik poprzez zaniechanie przez Ministra, z naruszeniem art.7, 15, 77 § 1, 80, 127 § 3 w zw. z art.158 § 2 k.p.a., ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją MIiB w zakresie wyjaśnienia i rozstrzygnięcia, czy zachodzą w niej przesłanki do stwierdzenia wydania orzeczenia wywłaszczeniowego z naruszeniem prawa (art.158 § 2 k.p.a.). Z tej racji zaskarżoną decyzję Ministra należało wyeliminować z obrotu prawnego.
W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Organ, zdaniem Sądu I instancji powinien przeprowadzić ponownie (tj. w ramach wyznaczonych art.127 § 3 k.p.a.) postępowanie nadzorcze, wywołane wnioskiem Skarżących i skierowane przeciwko orzeczeniu wywłaszczeniowemu z 1957 r. W związku z faktem, iż od dnia doręczenia tej decyzji upłynął dziesięcioletni okres, o którym mowa w art.156 § 2 k.p.a. w brzmieniu nadanym nowelizacją, mający zastosowanie w sprawie na zasadzie art. 2 ust.1 noweli, co jest równoznaczne z upływem terminu przedawnienia dopuszczalności ewentualnego stwierdzenia nieważności orzeczenia, przedmiotem postępowania wyjaśniającego winno być ustalenie, czy w sprawie wystąpiły przesłanki do wydania, na podstawie art. 158 § 2 k.p.a., decyzji stwierdzającej wydanie orzeczenia z naruszeniem prawa. Dopuszczalność wydania tego rodzaju decyzji jest z kolei uzależniona od wykazania przez Ministra, iż orzeczenie wywłaszczeniowe jest obciążone którąkolwiek z kwalifikowanych wad prawnych, o których mowa w art.156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a. (istnienia takich wad w sprawie Sąd obecnie nie przesądza).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli Minister Rozwoju i Technologii oraz Prezydent Miasta [...].
Minister Rozwoju i Technologii zaskarżając wyrok w całości zarzucił:
I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj.:
-art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491, dalej jako "nowelizacja k.p.a.") w zw. z art. 158 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, z późn. zm.) w związku z art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a., dalej jako "k.p.a.", przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491; dalej: "nowelizacja k.p.a.") w zakresie, w jakim przewiduje stosowanie art. 158 § 3 k.p.a. po nowelizacji do spraw wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie nowelizacji k.p.a., tj. przed dniem 16.09.2021 r. nie może być stosowany wskutek wykładni "prokonstytucyjnej"; art. 2 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1 nowelizacji k.p.a. w zw. z art. 158 § 3 k.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis art. 2 ust. 2 dotyczy również sytuacji, gdy w sprawie wydano decyzję w I instancji, zaś postępowanie (wszczęte po ponad 30 latach od doręczenia kwestionowanej decyzji) aktualnie znajduje się na etapie II instancji, podczas gdy przepis ten nie mógł skutkować uchyleniem - z mocy prawa - decyzji wydanej w I instancji;
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
-art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z 33 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. 2019 r., poz. 2393, ze zm.) w zw. z art. 188 pkt 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, ze zm.; dalej: "Konstytucja") przez przekroczenie zakresu kompetencji przyznanych sądom administracyjnym przez ustawodawcę i ustrojodawcę, a w konsekwencji nieuprawnione wkroczenie w kompetencje zastrzeżone dla Trybunału Konstytucyjnego, co przejawia się w dokonaniu ipso facto derogacji przepisu art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. oraz art. 2 ust. 1 nowelizacji w zw. z art. 158 § 3 k.p.a. - jako niezgodnych z Konstytucją - pod pozorem dokonania wykładni "prokonstytucyjnej" tego przepisu;
-art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sformułowanie uzasadnienia wyroku w sposób niespójny i wprowadzający w błąd uczestników postępowania, co przejawia się w tym, iż sąd pod pozorem dokonania wykładni prokonstytucyjnej art. 2 ust. 2 oraz art. 2 ust. 1 nowelizacji k.p.a., w rzeczywistości odmówił uznania skutków prawnych wejścia w życie tych przepisów, uznając, iż są one niezgodne z Konstytucją;
Wobec powyższego, na podstawie art. 176 p.p.s.a. wniesiono o:
1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi S.T., R.T. oraz D.T. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...].05.2022 r. nr [...].
2. ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie (w przypadku nieuwzględnienia wniosku sformułowanego w pkt 1);
3. rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym (art. 176 § 2 p.p.s.a.).
Prezydent Miasta [...] również zaskarżył wyrok w całości.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił i wskazał jako podstawy kasacyjne:
naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
1) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 127 § 3 kp.a. i art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021r. o zmianie ustawy- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491) polegające na tym, że Sąd I instancji - w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej - zastosował środek określony w ustawie i niezasadnie uchylił zaskarżoną decyzję wskutek błędnego przyjęcia, iż w postępowaniu nadzorczym, które zostało wszczęte i niezakończone przed 16 września 2021 r. i które jednocześnie zostało wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia ogłoszenia decyzji nie znajduje zastosowania art. 2 ust. 2 ww. ustawy, a zatem, iż postępowanie to nie ulega umorzeniu z mocy prawa;
2) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 127 § 3 i art. 158 § 2 k.p.a., polegające na tym, że Sąd I instancji - w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej - zastosował środek określony w ustawie i niezasadnie uchylił zaskarżoną decyzję i nakazał organowi, aby w toku ponownego rozpatrzenia sprawy ustalił czy w sprawie wystąpiły przesłanki do wydania, na podstawie art. 158 § 2 kp.a., decyzji stwierdzającej wydanie orzeczenia z naruszeniem prawa;
3) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd I instancji – w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej - niezasadnie zastosował środek określony w ustawie i uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Rozwoju i Technologii, bezzasadnie przyjmując, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 w zw. z art. 158 § 3 k.p.a. oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491) poprzez niezasadne zastosowanie przez organ tych przepisów w sprawie, co miało istotny wpływ na jej wynik poprzez zaniechanie przez MRiT, z naruszeniem art.7, 15, 77 § 1, 80, 127 § 3 w zw. z art.158 § 2 k.p.a., ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją MliB w zakresie wyjaśnienia i rozstrzygnięcia, czy zachodzą w niej przesłanki do stwierdzenia wydania orzeczenia wywłaszczeniowego z naruszeniem prawa (art.158 § 2 k.p.a.).
W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o:
1. uchylenie zaskarżonego wyroku rozpoznania Sądowi I instancji;
2. ewentualnie wydanie orzeczenia merytorycznego i oddalenie skargi;
3. zasądzenie od stron na rzecz uczestnika zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
4. na podstawie art. 182 § 2 k. p.a. zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skargi kasacyjne mają usprawiedliwione podstawy.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024r. poz. 935), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.
Ustalony w sprawie stan faktyczny jest bezsporny, natomiast istota zawisłego sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie k.p.a. mógł być podstawą rozstrzygnięcia w sprawie. Stanowisko Sadu I instancji koncentruje się bowiem na wykazywaniu braku zgodności norm prawnych ustanowionych w art. 2 ust. 1 i 2 tej ustawy z aksjologią konstytucyjną. Ponieważ głownie na naruszeniu tego przepisu skupiają się oba podmioty wnoszące skargę kasacyjną (pkt I ppkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii oraz pkt 1 i 3 petitum skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta [...]), należy odnieść się do niego w pierwszej kolejności. Konieczne jest także przedstawienie szerszego kontekstu prawnego wprowadzenia do porządku prawnego powyższego przepisu.
Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z tym przepisem, obowiązującym od dnia 16 września 2021 r. (dzień wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491), dalej jako "ustawa zmieniająca"), nie stwierdza się już nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.), jak też nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat (art. 158 § 3 k.p.a.). Natomiast z brzmienia przepisów przejściowych uregulowanych w art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. wynika, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ust. 1). Postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa (ust. 2).
Jak wynika z uzasadnienia do projektu ww. ustawy z 11 sierpnia 2021 r., miała ona na celu dostosowanie systemu prawa do konsekwencji wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. o sygn. P 46/13, którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z art. 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim nie wyłącza on dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. W motywach tego orzeczenie Trybunał wskazał zaś, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że "brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać". W tym kontekście zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W jego ocenie ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę.
Z tego właśnie powodu ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie w § 3 art. 156 k.p.a. cezury czasowej uniemożliwiającej wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenie upłynęło 30 lat. Konsekwencją tego było także przyjęcie, że nie mogą obecnie zakończyć sią merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy będące w toku, czego wyrazem jest ustanowiona w przepisie przejściowym do nowelizacji (art. 2 ust. 2) norma zakładająca umorzenie z mocy prawa wszystkich postępowań wszczętych po upływie 30 lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia, niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej. Analiza przepisów art. 158 § 3 k.p.a. oraz art. 2 ust. 1 i 2 nowelizacji k.p.a. rozpatrywanych łącznie, przy uwzględnieniu ratio legis ich wprowadzenia, a także kontekstu aksjologicznego akcentowanego w ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego, jak również potrzeba respektowania ustanowionej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych oraz ukształtowanych nimi stosunków prawnych, prowadzi do wniosku, że w przyjętych w nowelizacji k.p.a. rozwiązaniach zamierzeniem ustawodawcy była ustanowienie nie tylko normy zakazującej wszczynania po 16 września 2021 r. nowych postępowań nadzorczych w stosunku do decyzji doręczonych (ogłoszonych) przed trzydziestu laty, ale także norma prawna zakazująca prowadzenia postępowań w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych, choćby postępowania te toczyły się już wiele lat przed jej wprowadzeniem. Takie stanowisko prezentowane jest również w doktrynie (tak: s. M. Miron w artykule "Znaczenie ostatecznej i prawomocnej decyzji w obrocie cywilnoprawnym", opublikowanym w Nowym Przeglądzie Notarialnym nr 1 z 2022 r.) oraz w szeroko w orzecznictwie ( vide wyroki z: 4 grudnia 2023 r. sygn. akt I OSK 1827/22, 2 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2052/22, 21 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2074/22, 5 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 2214/22, 12 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 2499/20, 10 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2282/22, 24 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2298/22, 3 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 2215/22, 7 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 2475/22 i 16 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 57/23, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Ponadto należy zauważyć, że wprowadzenie przez ustawodawcę ram czasowych w zakresie dochodzenia roszeń nie jest rozwiązaniem nowym. Tytułem przykładu wskazać można obowiązujący od 1 stycznia 1992 r. przepis art. 63 ust. 2 i ust. 3 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107 poz. 464 ze zm.). Zgodnie z art. 63 ust. 2 i ust. 3 tej ustawy do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Postępowania toczące się w tych sprawach podlegają umorzeniu. Przepis ten był przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z 10 czerwca 2020 r. (publ. OTK-A 2020/21) orzekł o zgodności wymienionych wyżej przepisów z ustawą zasadniczą. Trybunał uznał, że jednym z przejawów bezpieczeństwa prawnego jest stabilizacja sytuacji prawnej jednostki, przekładająca się w efekcie na stabilizację sytuacji stosunków społecznych. Obowiązek ustawodawcy ukształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - z upływem czasu - stanu niepewności, został wywiedziony z klauzuli zawartej w art. 2 Konstytucji, a potrzeba ustanowienia przedawnienia - z zasady bezpieczeństwa prawnego (zob. wyrok z 19 czerwca 2012 r. sygn. P 41/10, OTK ZU nr 6/A/2012, poz. 65). Trybunał stwierdził również, że prawomocność jest sama w sobie wartością konstytucyjną, a ochrona prawomocności ma zakotwiczenie w art. 7 Konstytucji, tj. w zasadzie praworządności (zob. wyrok z 24 października 2007 r. sygn. SK 7/06, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 108).
Na gruncie art. 158 § 3 k.p.a. niedopuszczalne jest więc wydanie po dniu 16 września 2021 r. rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku złożenia wniosku w tym zakresie po upływie 30 lat od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia. Istotne przy tym jest, że ustawodawca nie posłużył się w art. 158 § 3 k.p.a. zwrotem "doręczenia decyzji stronie", co akcentuje, że istotny jest fakt wejścia w życie decyzji do obrotu prawnego, bowiem ten moment wywołuje skutek prawny w postaci związania organu wydaną decyzją.
Jak ustaliły organy prowadzące postępowanie, w kontrolowanej przez Sąd sprawie poza sporem pozostaje, że orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...].10.1957 r. nr [...] wywłaszczono szereg nieruchomości. Poza sporem pozostaje również to, że zawiadomienie o wydaniu kwestionowanego orzeczenia zostało opublikowane w dniu [...] listopada 1957 r. w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] (z 1957 r., nr [...], poz. [...]). Uznać w tej sytuacji należy, iż najpóźniej z dniem [...] listopada 1987 r. w niniejszej sprawie upłynął trzydziestoletni termin od dnia ogłoszenia decyzji, przewidziany w art. 158 § 3 k.p.a. Jednocześnie wniosek Skarżących o stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego został złożony pismem z dnia [...] lipca 2008 r., które wpłynęło do organu (Ministra Infrastruktury - poprzednika prawnego Ministra Rozwoju i Technologii) w dniu [...] lipca 2008 r.
Analizując powyższy stan faktyczny sprawy Sąd Wojewódzki w kontekście art. 2 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej Sad Wojewódzki uznał że:
- przeprowadzenie na prokonstytucyjnej wykładni art.2 ust.2 noweli k.p.a., uwzględniającej art. 2, art. 45 ust. 1, i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, obliguje do przyjęcia, iż stosowanie art.2 ust.2 noweli nie może doprowadzić do odebrania stronie uprawnienia do uzyskania decyzji z art.158 § 2 k.p.a., tj. decyzji stwierdzającej wydanie kwestionowanej decyzji z naruszeniem prawa w sprawie, w której wniosek o stwierdzenie nieważności złożony został wprawdzie po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, niemniej złożenie tego wniosku nastąpiło przed 16 września 2021 r. Rozwiązanie takie zapewnia uzasadnioną ochronę interesów w toku wnioskodawcy, który wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w dacie, w której dopuszczalność wniesienia takiego wniosku nie była obwarowana żadnym terminem i który nie miał możliwości podjęcia w stosownym okresie działań, chroniących go przed skutkami nowej regulacji;
- wprowadzanie limitów czasowych na podnoszenie przez stronę wszelkich roszczeń z tytułu wydania decyzji obarczonej kwalifikowanymi wadami prawnymi, znajduje swoje przekonujące uzasadnienie. Powyższe nie może jednak prowadzić do nagłego, następczego odebrania stronie uprawnień z art. 158 § 2 k.p.a., o realizację których wystąpiła w dacie, w której uprawnienia te były realizowane bezterminowo w oparciu o regulacje procesowe, charakteryzujące się w tym zakresie kilkudziesięcioletnią stabilizacją, nie mając jakiejkolwiek możliwości uchronienia się przed skutkami nowelizacji;
- zdaniem Sądu Wojewódzkiego, poddanie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej opisanej w wyroku wykładni prokonstytucyjnej, obliguje do zakwestionowania dopuszczalności zastosowania tego przepisu w niniejszej sprawie, co jest równoznaczne z koniecznością pominięcia przy orzekaniu przez organy obu instancji (str. 14 uzasadnienia).
Stanowisko przedstawione przez Sąd Wojewódzki, zdaniem Sądu Kasacyjnego jest niezasadne z następujących powodów.
Otóż należy powiedzieć, że celem wykładni jest ustalenie znaczenia określonego przepisu prawnego lub jego fragmentu zgodnie z prawem w oparciu o przyjęte w doktrynie i orzecznictwie dyrektywy wykładni prawa (por. L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz, Toruń 2022). Istotą wykładni nie jest modyfikowanie treści obowiązujących przepisów, a jedynie ustalanie ich znaczenia. Celem wykładni nie jest też tworzenie nowych norm prawa czy ich modyfikacja, lecz ustalenie treści norm wysłowionych w analizowanych przepisach (uchwała TK z 7 marca 1995 r. sygn. akt W 9/94, OTK 1995/1/20). A zatem wykładnia gramatyczna może, a nawet powinna być uzupełniona innymi jej rodzajami, lecz ma ona podstawowe znaczenie dla ustalenia rzeczywistego znaczenia konkretnego przepisu. Dokonując interpretacji tekstu prawnego trzeba, bowiem, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 22 czerwca 1998 r. sygn. akt FPS 9/97 (ONSA 1998, nr 4, poz. 110), kierować się przede wszystkim znaczeniem słów danego języka etnicznego oraz założeniem, że ustawodawca był racjonalny, gdy używał takich a nie innych wyrazów i nie można a priori przyjmować, że określonych słów użyto w tekście prawnym bez wyraźnej ku temu potrzebie. Żadna wykładnia nie może prowadzić do skutków oczywiście sprzecznych z wyraźnym brzmieniem przepisu (contra legem), czy też prowadzić do odmowy zastosowania przepisu w brzmieniu ustalonym przez ustawodawcę poprzez wykreowanie nowej, niewynikającej z gramatycznego brzmienia przepisu, normy prawnej. Prowadziłoby to do sytuacji, w której podmioty dokonujące interpretacji przepisów prawa w procesie jego stosowania wkraczałyby w obszar wyłącznie zarezerwowany do kompetencji władzy ustawodawczej. Przeprowadzając wykładnię, której rezultatem jest w istocie nowa norma prawna, powołując się na prokonstytucyjne działanie, sąd de facto narusza podstawowe, wyrażone w art. 2 i 10 ust. 1 Konstytucji RP zasady, to jest zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz zasadę trójpodziału władz, gdyż zamiast zweryfikować poprawność zastosowania przez organy administracji obowiązującego prawa, poprzez twórczą interpretację dokonuje jego stanowienia.
Również w uchwale z dnia 19 grudnia 2013 r. I OPS 5/15 wydanej na tle zasad przyznawania świadczenia rodzinnego, Naczelny Sad Administracyjny odniósł się do zasady trójpodziału władz. Wskazał, że niedopuszczalne jest tymczasem sądowe uzupełnianie ustawowego katalogu uprawnień socjalnych, gdyż przepis art. 32 ust. 1 i art. 67 Konstytucji RP nie mogą być samoistnym źródłem roszczeń. Przepisy te zawierają, bowiem treść normatywną nienadającą się do zbudowania podstawy prawnej rozstrzygnięcia sporu o prawo podmiotowe, ani nie umożliwiają oparcia na nich orzeczenia zasądzającego roszczenie. Są one, raczej źródłem gwarancji, a nie praw, a tym samym spełniają rolę wzorca konstytucyjnego, określającego w sposób ogólny zakres i formy zabezpieczenia społecznego. Wzorzec ten znajduje materializację w uchwalonych ustawach, w których ustawodawca zwykły konkretyzuje deklarację konstytucyjną, konstruując poszczególne prawa podmiotowe.
Wreszcie należy wskazać na stanowisko przedstawione przez Piotra Tuleję w opracowaniu "Stosowanie Konstytucji RP w świetle zasady jej nadrzędności" (Zakamycze 2003 r. str. 330 i następne), gdzie wskazał, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicą czynności wykładniczej uczyniono jednoznaczność brzmienia przepisów ustawy, bowiem punktem wyjścia poczynionych przez Naczelny Sąd Administracyjny ustaleń było stwierdzenie, iż nie jest uprawnione przypisanie ustawodawcy innych niż wyrażone expressis verbis w ustawie intencji, gdyż byłoby to sprzeczne z założeniem jego racjonalności.
Przedstawione wyżej poglądy, podzielane przez Sąd Kasacyjny, wskazują w sposób jednoznaczny na ograniczenia przy stosowaniu wykładni konstytucyjnej.
Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej stanowiska prezentowane w orzecznictwie i doktrynie i konfrontując je ze stanowiskiem prezentowanym w zaskarżonym wyroku, należy uznać, że Sąd Wojewódzki deklarując dokonywanie wykładni prawa ( art. 2 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej) w zgodzie z Konstytucją R.P, w rzeczywistości dokonał derogacji przepisu z systemu prawnego, co jest niedopuszczalne. Tym samym wywody zamieszczone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie mogą być podzielone, a w szczególności potraktowane jako wykładnia konstytucyjna Podkreślenia bowiem wymaga, że sprawując wymiar sprawiedliwości (art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych) sąd administracyjny rozstrzyga konkretną sprawę, czyli przesądza o tym, że skarga jest zasadna lub też bezzasadna stosując wykładnię przepisów prawa mających w sprawie zastosowanie. Oczywiste jest, że wykładnia ta musi uwzględniać kluczowy w ustawodawstwie akt prawny to jest Konstytucję RP (tzw. wykładnia prokonstytucyjna). Jednak zastosowanie wykładni prokonstytucyjnej, nie może skutkować włączeniem do kompetencji sądów możliwości usuwania z porządku prawnego przepisów rangi ustawowej. Tym samym zarzuty obu skarg kasacyjnych odnoszące się do naruszenia prawa materialnego w postaci art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej należy uznać za uzasadnione.
Za zasadne również należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta [...] odnoszące się zasadniczo do art. 158 § 2 k.p.a. (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej), a dotyczące nakazania organowi, aby w toku nowego postepowania ustalił, czy w sprawie wystąpiły przesłanki wydania decyzji stwierdzającej wydanie orzeczenia z naruszeniem prawa. Zgodnie z treścią art. 158 § 2 k.p.a., jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Jak z powyższego zatem wynika, treść przepisu, zawartego w art. 158 § 2 k.p.a., nie zawiera żadnych przesłanek, przy spełnieniu których byłoby prawnie dopuszczalne wydanie decyzji stwierdzającej, że inna decyzja administracyjna została wydana z naruszeniem prawa. Ponadto z treści analizowanego przepisu wprost wynika, iż odsyła on do decyzji wydawanej generalnie w oparciu o art. 156 k.p.a., wprowadzając tylko szczególną unormowanie dla decyzji spełniającej przesłanki do uznania jej za nieważną. Należą do nich sytuacje, w których od dnia doręczenia lub ogłoszenia takiej decyzji upłynęło dziesięć lat a także, gdy decyzja taka wywołała nieodwracalne skutki prawne. Z tej przyczyny nie jest możliwe uczynienie z przepisu art. 158 § 2 k.p.a. samodzielnej podstawy roszczenia, a więc twierdzenie Sądu I instancji, że po dniu 16 września 2021 r. kodeks postępowania administracyjnego przewiduje samodzielny tryb postępowania nadzwyczajnego (o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa) nie było uzasadnione. Zdaniem Sądu Naczelnego pogląd o braku samodzielności regulacji prawnej, zawartej w art. 158 § 2 k.p.a., wyrażony m. in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 grudnia 2018 r. (sygn. akt II OSK 293/17) i z dnia 7 stycznia 2009 r. (sygn. akt
I OSK 1481/07) należało uznać za nadal aktualny.
Reasumując, Sąd pierwszej instancji uchylając zaskarżoną decyzję Ministra naruszył art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej wadliwie wskazując, że brak jest podstaw do umorzenia postępowania nadzorczego dotyczącego kontrolowanego orzeczenia wywłaszczeniowego z 1957 r. Przez co wydał zaskarżony wyrok z obrazą art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., co zasadnie podniesiono w obu wniesionych środkach odwoławczych.
Uwzględnienie powyższych zarzutów skutkuje tym, że na znaczeniu prawnym tracą pozostałe zarzuty skarg kasacyjnych. Zarzuty te odnoszą się bowiem do wadliwości rozstrzygnięcia sądu opartego na art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. z powodu nieprawidłowej oceny art. 2 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej w kontekście różnych przepisów k.p.a. oraz przekroczenia kompetencji przyznanym sądom administracyjnym.
Przy czym należy jedynie zaznaczyć, że w okolicznościach tej sprawy nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tą normą procesową, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010, nr 3, poz. 39) podkreślono, że podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Uzasadnienie wyroku winno umożliwiać kontrolę instancyjną rozumowania sądu pierwszej instancji. Kontrolowany wyrok zawiera powyższe elementy.
Z tych względów i biorąc pod uwagę, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. uznał, że skargi kasacyjne należało uwzględnić przez uchylenie zaskarżonego wyroku oraz oddalenie skargi.
Orzeczenie o kosztach postępowania oparte zostało o przepisy art. 199 i art. 203 pkt 2 p.p.s.a., a na koszty te składają się: wpis od skargi kasacyjnej w kwocie 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika organu w kwocie 360 zł.
Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strony, które ją wniosły, zrzekły się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.