I OSK 850/06

I OSK 850/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-05-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-06-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Irena Kamińska
Janina Antosiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Zbigniew Rausz
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 1752/05 - Wyrok WSA w Warszawie z 2006-02-16
Skarżony organ
Minister Infrastruktury
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Publikacja w u.z.o.
ONSAiWSA z 2008 r. nr 2, poz.37
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Antosiewicz /spr./, Sędziowie NSA Irena Kamińska, Zbigniew Rausz, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Transportu i Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1752/05 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 16 lutego 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1752/05, oddalił skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą w Z., na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...], stwierdzające niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Postanowienie to zapadło wskutek załatwienia wniosku Spółki A. o wydanie jej 14 zezwoleń zagranicznych CEMT/EKMT na rok 2005. Wobec rozdysponowania zezwoleń przez powołaną w tym celu komisją społeczną (w skład której wchodzili dyrektor Biura Obsługi Transportu Międzynarodowego, zwany dalej dyrektorem BOTM oraz przedstawiciele stowarzyszeń przedsiębiorców transportowych) na stronie internetowej BOTM opublikowano listę przewoźników, którym udzielono zezwoleń. Wśród tych podmiotów nie było Spółki A., w związku z czym zwróciła się do dyrektora BOTM o wyjaśnienie przyczyn odmowy wydania zezwoleń. W odpowiedzi na to żądanie zastępca dyrektora Biura w piśmie z [...] wyjaśnił, że przyczyną odmowy wydania zezwoleń na 2005 r. było stwierdzenie posługiwania się przez firmę sfałszowanym zezwoleniem EKMT w 2004 r., które zostało zatrzymane na terenie Bułgarii 19.10.2004 r. Pismo z [...] Spółka potraktowała jako decyzję i działając przez pełnomocnika złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Minister Infrastruktury, postanowieniem z dnia [...] wydanym na podstawie art. 134 w zw. z art. 127 § 3 kpa, stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdyż pismo zastępcy dyrektora nie stanowiło decyzji administracyjnej jako sporządzone przez osobę, która nie posiada pełnomocnictwa do wydania decyzji administracyjnych, a co więcej nigdy takiego pełnomocnictwa nie mogła uzyskać w świetle art. 268a kpa, nie była pracownikiem Ministerstwa, lecz BOTM, będącego gospodarstwem pomocniczym. Ponadto pismo to nie zawiera nawet minimum elementów niezbędnych dla uznania go za decyzję, albowiem nie zawiera podstawy prawnej, wskazania organu, pouczenia, a co najistotniejsze rozstrzygnięcia w sprawie, gdyż jedynie informuje o tym rozstrzygnięciu. Zdaniem organu z art. 30 ustawy o transporcie drogowym nie wynika, iż sprawa wydawania zezwoleń zagranicznych jest załatwiana w formie decyzji administracyjnej, natomiast art. 4 pkt 19 cyt. ustawy stanowi, że zezwolenie zagraniczne, będące dokumentem otrzymanym na podstawie umowy międzynarodowej od właściwego organu organizacji międzynarodowej przez właściwy organ RP jest przekazywany przewoźnikowi drogowemu co oznacza, iż kwalifikacja prawna nieprzekazania takiego zezwolenia z uwagi na wyczerpanie puli zezwoleń, ma charakter materialno-techniczny. Organ wyjaśnił, iż zezwolenie zagraniczne jest zezwoleniem przyznawanym stronie polskiej w ramach rocznego kontyngentu, a ich wydanie powoduje wyczerpanie oznaczonej z góry puli zezwoleń na rzecz innych podmiotów. Ze względu na powyższe, ustawodawca ukształtował charakter czynności wydania zezwolenia jako aktu materialno-technicznego.
Spółka A., reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego K. M. Z. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skargę na powyższe postanowienie zarzucając naruszenie art. 134 w zw. z art. 127 § 3 kpa – poprzez ich błędne zastosowanie i stwierdzenie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Strona wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia w całości jako postanowienia wydanego z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa); ewentualnie w przypadku nieuwzględnienia wniosku z pkt 1, uchylenie wyrokiem zaskarżonego postanowienia w całości zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu skarżący ponownie podkreślił, że odmowa wydania zezwoleń zagranicznych powinna nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Skarżąca spółka nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, iż odmowa wydania zezwolenia zagranicznego ma charakter czynności materialno-technicznej. W ocenie strony skarżącej rozstrzygnięcie zastępcy dyrektora BOTM z dnia [...] w sprawie odmowy wydania skarżącemu zezwoleń zagranicznych CEMT/EKMT na rok 2005 stanowi jednostronny, władczy akt rozstrzygający indywidualną sprawę z zakresu administracji publicznej, wydany w imieniu organu władzy publicznej – Ministra Infrastruktury. Skarżąca strona nie podzieliła również argumentacji podniesionej przez Ministra Infrastruktury, odnośnie sporządzenia zaskarżonego pisma przez osobę, która nie posiadała pełnomocnictwa do wydania decyzji administracyjnych w imieniu Ministra Infrastruktury, gdyż nie była pracownikiem Ministerstwa Infrastruktury, lecz Biura Obsługi Transportu Międzynarodowego. Zdaniem spółki – Minister Infrastruktury upoważnił dyrektora BOTM w § 3 ust. 1 i 2 wydanego przez siebie zarządzenia nr 10 z dnia 21 maja 2004 r. (Dz. Urz. Ministra Infrastruktury z 2004 r. Nr 9, poz. 37 ze zm.) do wydawania zezwoleń zagranicznych oraz do odmowy wydawania zezwoleń zagranicznych na przewóz osób i rzeczy, na warunkach określonych w ustawie i corocznie wydawanym Komunikacie Ministra Infrastruktury w sprawie zasad wydawania zezwoleń zagranicznych na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego. Podpisanie decyzji przez zastępcę dyrektora BOTM nie może powodować jej wadliwości, gdyż zastępca dyrektora BOTM, zgodnie z art. 268a kpa jest upoważnionym pracownikiem Biura Obsługi Transportu Międzynarodowego. Nie może więc zasługiwać na uznanie pogląd organu II instancji, iż pismo z dnia [...] nie jest decyzją z powodu braku upoważnienia osoby, która je podpisała do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Ministra Infrastruktury.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu postanowienia.
Ponadto stwierdził, iż brak jest podstaw prawnych, aby odmowa z powodu braku możliwości zapewnienia wystarczającej liczby zezwoleń, powinna przybrać formę decyzji administracyjnej. Minister Infrastruktury jest podmiotem, który jedynie rozdysponowuje pakiet przyznanych zezwoleń na dany rok, przez co "funkcja czasownikowa" wydania ograniczona jest do przekazania, bądź nieprzekazania zezwolenia przewoźnikowi drogowemu. Zezwolenia dzielone są w oparciu o jawne i obiektywne zasady wynikające z ogłoszonego w dniu 6 grudnia 2004 r. Komunikatu Ministra Infrastruktury nr 4/2004 dot. zezwoleń EKMT na rok 2005. Zgodnie z punktem 1 Komunikatu MI nr 4/2004 zezwolenia EKMT na rok 2005 przydzielone zostaną firmom, które posiadały to zezwolenie w 2004 r., wykorzystywały prawidłowo oraz złożyły wniosek na rok 2005. Uzyskanie zezwolenia EKMT uzależnione więc było od spełnienia kilku warunków. Podstawowym warunkiem było posiadanie w roku 2004 zezwolenia EKMT, a takowego A. spółka z o.o. nie posiadała. Podziału zezwoleń dokonuje Komisja, w skład której wchodzą przedstawiciele stowarzyszeń, ZMPD oraz Biuro Obsługi Transportu Międzynarodowego. Do wiadomości wszystkich zainteresowanych przekazywane są kryteria podziału zezwoleń EKMT (m.in. posiadanie zezwolenia za poprzedni rok, prawidłowość wykorzystywania zezwoleń). Taka procedura przekazywania (rozdziału) zezwoleń wszystkim zainteresowanym podmiotom, według zaakceptowanych obiektywnych reguł sprawia, że nieprzyznanie zezwolenia A. spółce z o.o. było ze swej strony jedynie następstwem czynności rozdzielczych Komisji, a nie jednostronnym rozstrzygnięciem organu, dokonywanym w formie decyzji administracyjnej. Wbrew zarzutom skargi, pismo z dnia [...] nie jest decyzją administracyjną, nawet decyzją wadliwą z punktu widzenia formalnoprawnego, ponieważ nie ma takiego charakteru. Pismo to miało charakter wyłącznie informacyjny, nie zawierało więc w sobie żadnego rozstrzygnięcia. Sama informacja, iż nieprzyznanie zezwolenia było konsekwencją posługiwania się fałszywym zezwoleniem EKMT w roku 2004 nie może być uznana za rozstrzygnięcie sprawy, bowiem zezwolenia zostały przez Komisję rozdzielone pomiędzy zainteresowanych przewoźników. Zezwolenia EKMT zawierają określone uprawnienia administracyjne, posiadają swoją specyfikę przez to, że są terminowe w całości rozdzielone zanim zaczną wywoływać skutki prawne. Usprawiedliwia to potraktowanie tych zezwoleń w sposób szczególny.
Oddalając skargę Spółki A., Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko organów, iż pismo z-cy dyrektora BOTM z [...] nie stanowiło decyzji administracyjnej, gdyż dyrektor Biura oraz jego zastępca nie posiadali upoważnienia do wydawania w imieniu Ministra Infrastruktury decyzji administracyjnych. Wskazanie przez stronę skarżącą jako podstawy § 3 ust. 2 pkt 1 zarządzenia nr 10 Ministra Infrastruktury z 21 maja 2004 r. (Dz. Urz. MI Nr 9, poz. 37, nie jest trafne, gdyż nie wynika z niego upoważnienie do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu uprawnionego organu.
Upoważnienie udzielone przez organ administracji publicznej musi być jednoznaczne i precyzyjne, a jego treści nie można domniemywać z innych aktów wydawanych przez ten organ. Stosownie do treści art. 25 ust. 2 w zw. z art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088), organem uprawnionym do odmowy wydania zezwolenia zagranicznego w razie braku możliwości zapewnienia wystarczającej liczby zezwoleń jest Minister właściwy do spraw transportu. Jednocześnie Minister właściwy do spraw transportu mając na względzie usprawnienie procedur wydawania zezwoleń zagranicznych zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym – może upoważnić do wydawania tych dokumentów w drodze zarządzenia – kierownika jednostki, o którym mowa w art. 17 ust. 2, na określonych warunkach. I na tej właśnie podstawie Minister Infrastruktury w dniu 21 maja 2004 r. wydał zarządzenie nr 10, z którego treści wynika, iż dyrektorowi BOTM – jako jednostce pomocniczej Ministerstwa Infrastruktury - powierzono wyłączenie określone czynności faktyczne, związane z prowadzeniem postępowań administracyjnych, polegające głównie na przekazywaniu pism kierowanych do stron, doręczaniu decyzji i postanowień, wydawania określonych dokumentów i ich archiwizowanie. Zaakceptowanie wobec powyższego argumentacji strony skarżącej, iż Minister upoważniając Dyrektora BOTM do powiadomienia strony o przyczynach odmowy wydania zezwoleń zagranicznych, upoważnił go do wydawania w swoim imieniu decyzji administracyjnych, prowadziłoby do przyjęcia domniemania, że Minister Infrastruktury upoważnił inny podmiot do wydawania decyzji w sprawach, których sam nie rozstrzyga w drodze decyzji administracyjnych, uznając odmowę wydania zezwoleń zagranicznych za czynności polegające na zwykłej dystrybucji otrzymanych dokumentów. Jednocześnie Sąd zauważył, iż Minister Infrastruktury upoważniając dyrektora BOTM w zakresie wydawania dokumentów do odmowy wydawania zezwoleń zagranicznych, przekroczył upoważnienie zawarte w art. 32 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym Minister właściwy do spraw transportu, mając na względzie usprawnienie procedur wydawania zezwoleń zagranicznych, może upoważnić do wydawania tych dokumentów w drodze zarządzenia – kierownika jednostki, o którym mowa w art. 17 ust. 2, na określonych warunkach. A zatem brak było podstaw prawnych dla upoważnienia dyrektora BOTM do odmowy wydawania zezwoleń zagranicznych.
Niezależnie od powyższego, Sąd podzielił stanowisko strony skarżącej, iż odmowa wydania zezwolenia zagranicznego powinna nastąpić w formie decyzji administracyjnej. O ile nie budzi bowiem wątpliwości, iż wydawanie zezwoleń zagranicznych jest czynnością niestanowiącą decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, co potwierdził ustawodawca nowelizując z dniem 21 października 2005 r. ustawę o transporcie drogowym, w tym m.in. art. 30 ust. 3 regulujący kwestie wydawania zezwoleń zagranicznych, to nie można zgodzić się z poglądami prezentowanymi przez organ administracji, iż czynnością materialno-techniczną jest również odmowa wydania zezwolenia zagranicznego. Stosownie do treści art. 30 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym – Minister właściwy do spraw transportu wydaje przewoźnikowi drogowemu zezwolenie zagraniczne na przewóz rzeczy pod warunkiem posiadania przez niego odpowiedniej licencji. Przepis art. 25 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 25 ust. 2 Minister właściwy do spraw transportu:
1) odmawia wydania zezwolenia zagranicznego w razie braku możliwości zapewnienia wystarczającej liczby zezwoleń;
2) odmawia wydania zezwolenia zagranicznego w przypadkach, o których mowa w art. 15 ust. 1;
3) może odmówić wydania zezwolenia zagranicznego w przypadkach, o których mowa w art. 15 ust. 3.
Organ rozpoznający sprawę stanął na stanowisku, iż odmowa wydania zezwolenia zagranicznego na postawie art. 25 ust. 2 pkt 1 jest czynnością materialno-techniczną, konsekwencją dokonanego podziału posiadanych zezwoleń zagranicznych, a ponadto ustawodawca nie wskazał, iż odmowa powinna przybrać formę decyzji administracyjnej. Jednocześnie przyjął, iż wyłącznie odmowa wydania zezwolenia zagranicznego na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o transporcie drogowym może być podstawą do dokonywania rozstrzygnięć procesowych, albowiem z treści ww. przepisu wynika, iż przesłanką odmowy wydania zezwolenia zagranicznego jest (może być) wystąpienie okoliczności, o których mowa w art. 15 ust. 1 i 3 ustawy, dotyczących naruszeń warunków korzystania z licencji. Prowadząc postępowanie w tej sprawie organ obowiązany jest dokonać wiążących ustaleń, czy zachodzą okoliczności wskazane w art. 15 ust. 1 i 3 oraz zebrać cały materiał dowodowy. Obowiązki organu wynikające z charakteru sprawy wymuszają uznanie, iż ewentualne rozstrzygniecie jest wydawane w formie decyzji administracyjnej. Odmowa nie może mieć tu postaci czynności materialno-technicznej, ograniczającej się jedynie do przekazania przyczyn odmowy, ustalanych w trybie pozaprocesowym. Sytuacja przeciwna ma natomiast miejsce – zdaniem organu – przy odmowie wydania zezwolenia z powodu braku możliwości zapewnienia wystarczającej liczb zezwoleń.
Sąd prezentując odmienne niż organ, stanowisko odnośnie formy odmowy wydania zezwoleń zagranicznych z powodu braku możliwości zapewnienia wystarczającej liczby zezwoleń, zwrócił uwagę, iż zgodnie z przyjętym orzecznictwie poglądem, odmowa dokonania czynności materialno-technicznej winna być dokonana w drodze decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej, o której załatwienie zwróciła się strona, mająca w tym interes prawny. Taka forma załatwienia, umożliwiająca instancyjną i pozainstancyjną kontrolę zgodności rozstrzygnięcia z prawem, w najlepszy sposób chroni zarówno interes społeczny, jak i interes indywidualny strony (tak np. NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 lutego 1983 r., sygn. akt II SA 2083/82, ONSA z 1983 r. nr 1, poz. 14). Sąd powołując się na doktrynę i orzecznictwo wskazał na konstrukcję domniemania załatwienia sprawy w drodze decyzji. Wg poglądów wyrażonych w doktrynie, jeżeli przepis prawny nie określa formy konkretyzacji sytuacji prawnej obywatela, organ administracji publicznej powinien dokonać jej w formie decyzji administracyjnej (vide: J. Jędrośka, B. Adamiak (w:) Glosa do wyroku NSA z dnia 27 kwietnia 1981 r. sygn. akt SA 761/81 – OSP: KA nr 5/82; Andrzej Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel, Zakamycze 2005 str. 611). Jednakże koniecznym warunkiem przyjęcia takiego domniemania jest ustalenie, iż istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej właściwy do jej załatwienia – co w niniejszej sprawie ma miejsce. Tym samym nie można podzielić stanowiska organu, że skoro ustawodawca w art. 25 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym nie określił formy rozstrzygnięcia, to nie jest możliwe wydanie przez organ decyzji administracyjnej.
Sąd nie podzielił poglądu organu, iż jedynie odmowa wydania zezwolenia oparta na art. 25 ust. 2 pkt 2 i 3 może mieć formę decyzji administracyjnej, natomiast odnowa wydawania zezwoleń zagranicznych z powodu braku możliwości zapewnienia wystarczającej liczby zezwoleń jest jedynie następstwem czynności rozdzielczych Komisji, a nie jednostronnym rozstrzygnięciem organu, dokonywanym w formie decyzji administracyjnej. Należy mieć bowiem na uwadze - co podkreślała strona skarżąca, iż jedyną ustawową przesłanką wydania zezwolenia zagranicznego (art. 30 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym) jest posiadanie przez przewoźnika licencji. Wydawane natomiast przez Ministra komunikaty określające warunki i kryteria przyznawania zezwoleń zagranicznych nie mają charakteru wiążących aktów prawnych. A zatem odmowa wydania zezwolenia zagranicznego, w sytuacji gdy liczba zainteresowanych przewoźników przekroczy liczbę posiadanych przez organ zezwoleń, będzie miała charakter decyzji uznaniowej. Decyzje uznaniowe zaś - jak każde inne – podlegają kontroli sądów administracyjnych, a kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (por. np.: J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 494-495, wraz z powoływanym tam orzecznictwem NSA). Badaniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji spełniona została zawarta w art. 7 kpa powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz czy respektowana była konstytucyjna zasada równości wobec prawa. Nadto zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, że stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony (por. art. 10 § 1 i 77 kpa) w świetle przepisów prawa materialnego.
Powyższe ustalenia nie zmieniają faktu, że pismo skierowane do skarżącej Spółki [...] przez Zastępcę Dyrektora BOTM, informujące o przyczynach odmowy przyznania zezwoleń na rok 2005, podpisane zostało przez osobę, która nie posiadała upoważnienia do wydawania decyzji w imieniu organu i dlatego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy był niedopuszczalny, a postanowienie w trybie art. 134 kpa prawidłowe. Niewydanie decyzji może skutkować jedynie wdrożeniem procedur przewidzianych w razie bezczynności organu. To spowoduje wydanie decyzji o odmowie, która z kolei podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego.
Z powyższych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) zwaną dalej ustawą Ppsa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Minister Transportu i Budownictwa, zarzucając naruszenie przepisów postępowania art. 134 ustawy Ppsa przez rozstrzygnięcie poza granicami sprawy, co spowodowane było orzekaniem w ramach postępowania zakreślonego przez art. 3 § 2 pkt 2 tej ustawy, w sposób właściwy dla postępowania ze skargi na bezczynność organu – art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Ppsa, czym też naruszono ww. przepisy, a także art. 153 tej ustawy przez zawarcie w uzasadnieniu wyroku treści wykraczających poza przedmiot rozpoznania, co w świetle skutków wydania takich dyspozycji nie było dopuszczalne oraz art. 52 § 1 i 2 ustawy Ppsa poprzez rozpoznawanie sprawy na przewlekłość postępowania w sytuacji, gdy warunki formalne do takiego rozpoznania nie zachodziły, zaś w razie nieuwzględnienia tego zarzutu naruszenie prawa materialnego art. 30 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym i wadliwe przyjęcie, że odmowa wydania zezwolenia zagranicznego dokonywana musi być w drodze decyzji administracyjnej, co nie znajduje oparcia w regulacji obowiązującej w dacie orzekania.
Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz orzeczenia o kosztach postępowania, a w przypadku uznania, że skarga podlega oddaleniu z tego powodu, iż wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu – odstąpienie od zasądzenia kosztów postępowania na rzecz skarżącego.
W uzasadnieniu organ podniósł, iż skarży wyrok korzystny dla siebie, jednakże nie zgadza się z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, w czym upatruje swój interes prawny we wniesieniu środka zaskarżenia.
Przedmiotem postępowania przed Sądem I instancji była ocena prawidłowości postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Przedmiot ten wytyczał ramy rozpoznania i przekroczenie tych granic było niedopuszczalne. Sąd wskazując w jaki sposób ma być załatwiona sprawa z wniosku skarżącego o wydanie zezwoleń zagranicznych, orzekał w innej sprawie niż wyznaczona przez treść art. 3 § 2 pkt 2 ustawy Ppsa i wydane w sprawie postanowienie. Orzekał w istocie tak jak w sprawie na bezczynność organu administracji, w granicach art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy. Wskazanie sposobu załatwienia sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej, tę hipotetyczną bezczynność stwierdzało w sytuacji, gdy organ stał na stanowisku, że sprawę o wydanie zezwoleń załatwił w sposób prawidłowy i w stanie bezczynności nie znajduje się. Nakazanie wydania decyzji w sprawie z wniosku Spółki w sytuacji gdy strona skargi na bezczynność organu nie wniosła nie było dopuszczalne, skoro kwestia ta nie była przedmiotem zaskarżenia, a ponadto skargi takiej strona nie mogła wnieść wobec niewyczerpania zażalenia z art. 37 kpa, do czego była zobligowana stosownie do art. 52 § 1 ustawy Ppsa.
Konsekwencją przekroczenia granic orzekania było wyłączenie wniesienia skargi na bezczynność w przyszłości, a to ze względu na powagę rzeczy osądzonej i nieważność przyszłego postępowania.
W konsekwencji - zdaniem organu – ukształtowanie postępowania przez Sąd w powyższy sposób prowadziło do ograniczenia prawa strony, co nie może być uznane za zgodne z prawem. Granice sprawy wyznaczało postępowanie o niedopuszczalności odwołania, co wynika wprost z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy, w którym wprost mówi się o sprawach skarg na wymienione enumeratywnie działania i zaniechania organów administracyjnych. Każde z tych kategorii wyznacza zatem granice danej sprawy. W przeciwnym razie stylizacja art. 3 § 2 byłaby inna. Tak więc do innej kategorii należała sprawa ze skargi na postanowienie kończące postępowanie, a do innej sprawa ze skargi na bezczynność. WSA naruszył art. 134 § 1 ustawy Ppsa prezentując w wyroku wiążące stanowisko co do innej sprawy.
Skarga powołuje się także na względy systemowe, pozwalające na odrębne traktowanie tych spraw przy istniejącym podziale skarg: na skargi na działanie oraz skargi na zaniechanie administracji. Są to sprawy jakościowo różne i odrębne względem siebie. Innymi słowy nie można było w sprawie ze skargi na działanie administracji zajmować się kwestią jej ewentualnego zaniechania, gdyż stanowiło to wkroczenie w inną już sprawę administracyjną. Zamieszczone w uzasadnieniu wyroku zalecenia odnosiły się do sprawy pozostającej poza granicami rozpoznania, co naruszało art. 153 ustawy Ppsa, zwłaszcza że Sąd skargę na postanowienie oddalił.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa materialnego organ podniósł, iż WSA orzekał w czasie, gdy art. 30 ustawy o transporcie drogowym obowiązywał w brzmieniu nadanym mu przez art. 1 pkt 13 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 180, poz. 1497) obowiązujący od dnia 21 października 2005 r. Przepis tej treści musi też stosować organ, zgodnie z zasadą bezpośredniego działania prawa nowego i w tej treści przepisu znajdują oparcie zalecenia Sądu Wojewódzkiego, a w szczególności nakaz wydania w sprawie decyzji administracyjnej. Nie polemizując ze słusznymi wywodami Sądu, co do formułowanej w doktrynie i judykaturze zasady domniemania załatwienia sprawy administracyjnej w formie decyzji administracyjnej, organ wskazał, że słusznej tej reguły nie można traktować absolutystycznie. Autorytarne stwierdzenie, że należy wydać decyzję administracyjną, przy braku wyraźnego przepisu upoważniającego do takiego rozstrzygnięcia sprawy, musi być poprzedzone analizą natury czynności, objętej takim twierdzeniem. Uwzględnić zatem należało specyfikę czynności wydania zezwoleń zagranicznych i ze względu na jej cechy ustalić czy istotnie wydanie decyzji administracyjnej jest realnym gwarantem praw strony do uzyskania sprawiedliwego rozstrzygnięcia w sprawie. W ocenie wnoszącego skargę natura zezwoleń zagranicznych jest na tyle odmienna od typowych decyzji administracyjnych, że czynność odmowy ich wydania zasługuje na szczególne, niestandardowe potraktowanie.
Zezwolenia zagraniczne są otrzymywane od administracji krajów obcych i upoważniają do wykonywania przewozów na obszarze tych krajów, na zasadach między administracjami ustalonych. Ich znaczenie polega na limitacji liczby przewozów w danym roku kalendarzowym, na danym obszarze. Nie jest emitentem tego dokumentu władza polska. Przyznanie zatem zezwoleń zagranicznych przedsiębiorcy nie powoduje, iż nabywa on jakiekolwiek uprawnienie podmiotowe do wykonywania transportu drogowego – takie prawo przyznaje bowiem licencja transportowa (art. 5 ust. 1 ustawy transportowej) – lecz co najwyżej uzyskuje uprawnienie do faktycznego wykonywania przewozów na danym obszarze, zgodnie z posiadanym zezwoleniem. Zezwolenia zagraniczne pełnią zatem akcesoryjną rolę względem licencji przewozowej. Mają one ściśle terminowy charakter i ich znaczenie z tym terminem jest związane. Upływ rocznego terminu ich obowiązywania powoduje ich prawne unicestwienie i gospodarczą bezużyteczność dla przedsiębiorców. Dlatego właśnie zastosowanie do procedury ich rozdysponowania reguł właściwych administracyjnym prawom podmiotowym (w tym zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i analogicznego sądowego) w rzeczywistości uniemożliwiałoby lub znacznie utrudniało wykonywanie uprawnień z tych dokumentów wynikających. Z tych względów przewidziano w art. 30 ustawy, szczególny, realizujący w pełni zasadę niezbędnej szybkości i prostoty, tryb rozdziału zezwoleń.
W celu zapewnienia ochrony interesów samych przedsiębiorców powołano komisję społeczną, której zadaniem jest podział zezwoleń zagranicznych pomiędzy przewoźników drogowych. Kontrola ta ma społeczny charakter i jest emanacją konstytucyjnej zasady subsydiarności. Nie jest więc tak jak twierdzi Sąd, że jedynie na drodze kontroli decyzji administracyjnych, przedsiębiorcy mogą znajdować ochronę swoich słusznych praw. Wolą ustawodawcy ochronę tę przeniesiono z poziomu kontroli właściwej dla decyzji wyznaczonej przez przepisy kpa do poziomu kontroli społecznej, odbywającej się pod nadzorem właściwego ministra. Przy tak ukształtowanym postępowaniu trudno postulować dalszą ochronę przewoźników przed możliwą "samowolą" administracji, skoro jej uprawnienia sprowadzają się do wykonania uchwał komisji i ewentualnie rozpatrywaniu skarg na jej działania. Organ wskazał też, że ochrona przewidziana w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Ppsa wypełnia prawo do sądu, co więcej droga ta jest faktycznie szybsza od tradycyjnej i bardziej adekwatna do charakteru terminowych zezwoleń.
Zdaniem organu w razie uznania, że w sprawie powinna być wydana decyzja administracyjna to i tak postępowanie ulegnie umorzeniu, bowiem zezwolenia CEMT na 2005 r. już utraciły ważność ze względu na upływ terminu. Z systemowego punktu widzenia ten praktyczny argument potwierdza słuszność prezentowanych poglądów, w tym koncepcję ochrony sądowej, znajdującej umocowanie w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy, co jest konsekwencją uznania, iż odmowa wydania zezwolenia CEMT nie jest decyzją administracyjną, a innym aktem, o którym mowa w powołanym przepisie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka A. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Zdaniem skarżącej Spółki organ nie ma interesu prawnego, bowiem skarży wyrok dla niego korzystny. Niezrozumiałe jest twierdzenie, iż organ może być związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania nie wskazując o jakie postępowanie chodzi.
Nie są także uzasadnione zarzuty, iż Sąd rozpoznał sprawę wszczętą na skutek wniesienia skargi na bezczynność i w ten sposób naruszył przepisy postępowania. Również zarzuty naruszenia prawa materialnego nie są słuszne, bowiem już we wniosku o ponowne rozpoznanie, strona podnosiła konieczność wydania decyzji w sprawie odmowy wydania zezwolenia zagranicznego. Błędnym jest twierdzenie jakoby przyznanie zezwoleń nie powodowało nabycia prawa, skoro uzyskanie zezwolenia zagranicznego CEMT/EKMT umożliwia przewoźnikowi wykonywanie przewozów na terenie innych krajów, a brak zezwolenia powoduje narażenie się na wysokie kary administracyjne.
Sygnalizowane przez organ trudności organizacyjne nie mogą stanowić uzasadnienia do rozpatrywania tej kategorii spraw z pominięciem obowiązujących przepisów. Tymczasem zgodnie z przepisem art. 30 ust. 2a ustawy o transporcie drogowym, wydanie zezwolenia zagranicznego nie stanowi decyzji, a więc a contrario odmowa wydania tego zezwolenia musi nastąpić w drodze decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 134 § 1 ustawy Ppsa wyznacza granice orzekania sądu administracyjnego stanowiąc, iż Sąd ten orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną.
Orzekając w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył ustawowych granic orzekania. Przedmiotem kontroli Sądu I instancji było, na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 ustawy Ppsa, postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...], stwierdzające niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Wyrok oddalający skargę był konsekwencją przyjęcia przez Sąd, że zaskarżone postanowienie nie naruszało prawa, bowiem pismo skarżącej Spółki A. z dnia [...] stanowiło informację o przyczynach odmowy przyznania zezwoleń zagranicznych na 2005 r., nie rozstrzygało sprawy, a ponadto zostało podpisane przez osobę nieposiadającą upoważnienia do wydawania decyzji. Od pisma niestanowiącego decyzji, wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy był więc środkiem niedopuszczalnym, a postanowienie Ministra wydane na podstawie art. 134 kpa Sąd ocenił jako zgodne z prawem.
Podkreślenia wymaga okoliczność, na którą zwrócił uwagę również Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż sporną pomiędzy stroną, a organem pozostawała kwestia, czy odmowa wydania zezwolenia zagranicznego powinna nastąpić w drodze decyzji administracyjnej.
Oceniając legalność zaskarżonego postanowienia Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku zasadnie odniósł się do zarzutów skargi, w której m.in. wywodzono, że odmowa wydania zezwoleń zagranicznych powinna nastąpić w formie decyzji. Organ zaś zarówno w zaskarżonym postanowieniu jak i w odpowiedzi na skargę twierdził, iż brak jest uzasadnionych podstaw do uznania, aby odmowa wydania zezwolenia zagranicznego z powodu wystąpienia przesłanki wynikającej z art. 25 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, przybierała formę decyzji.
Z powyższych względów, za prawidłowe należy uznać zamieszczenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądu o konieczności stosowania formy decyzji w przypadku odmowy wydania zezwoleń zagranicznych wraz z obszernym umotywowaniem stanowiska Sądu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd ten zasługuje na aprobatę. Innymi słowy odmowa wydania zezwolenia zagranicznego wymaga formy decyzji administracyjnej, którą na podstawie art. 30 ust. 2 w zw. z art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2004r. Nr 204, poz. 2088) wydaje minister właściwy do spraw transportu.
Następstwem tego stanowiska Sądu I instancji było zamieszczenie w końcowym fragmencie uzasadnienia wyroku stwierdzenia o uprawnieniach strony do podjęcia czynności w razie bezczynności organu. Stwierdzenia tego, wobec istniejącego między stronami wyraźnego sporu co do prawnych form działania, nie można uznać za orzekanie w sprawie bezczynności, gdyż Sąd takiej sprawy nie rozstrzygał. Nie zawarł także ani w sentencji, ani w uzasadnieniu nakazu, o którym stanowi przepis art. 149 ustawy Ppsa, w którym zobowiązałby organ do wydania w określonym terminie decyzji administracyjnej.
Stąd też zarzuty przekroczenia granic orzekania i naruszenia przepisów postępowania, wymienionych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za chybione.
Podniesiony zarzut naruszenia prawa materialnego nie mógł być przez Sąd odwoławczy rozpoznany.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wymaga wskazania w zarzucie konkretnego przepisu prawa materialnego. Zarzucając naruszenie art. 30 ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez Sąd I instancji, zatem po nowelizacji ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 180, poz. 1397) organ ograniczył się tylko do wskazania art. 30. Tymczasem przepis ten składa się z kilku jednostek redakcyjnych, regulujących różne kwestie. Prawidłowo postawiony zarzut winien wskazywać konkretny ustęp, który – zdaniem organu – został przez Sąd naruszony. Brak konkretyzacji, o którą z jednostek redakcyjnych chodzi, uniemożliwia ocenę zasadności zarzutu, bowiem Sąd nie może ustalać, który przepis skarżący kasacyjnie miał na uwadze, a następnie dokonywać oceny zasadności zarzutu.
Oceniając skargę kasacyjną w całości, a więc zarówno w części podniesionych zarzutów jak i uzasadnienia, nie można przyjąć, aby tak skonstruowany zarzut naruszenia prawa materialnego pozwalał na dokonanie kontroli instancyjnej.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 ustawy Ppsa.