I OSK 85/24

I OSK 85/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Karol Kiczka /przewodniczący/
Krzysztof Sobieralski
Mariola Kowalska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1126/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-10-09
Skarżony organ
Minister Rozwoju~Minister Infrastruktury
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 162
art. 18 ust. 1
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 344
art. 134 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art. 77 par. 1 i art. 75 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 2024 poz 935
art. 141 par. 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 1126/23 w sprawie ze skargi M.B. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 marca 2023 r., nr DLI-VI.7615.234.2022.EW(EK) w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M.B. na rzecz Ministra Finansów i Gospodarki kwotę 900 (dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 października 2023 sygn. akt IV SA/Wa 1126/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.B. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z 20 marca 2023 r. nr DLI-VI.7615.234.2022.EW(EK) w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M.B., skarżąc wyrok w całości.
Mając na uwadze treść art. 174 P.p.s.a, zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
1) naruszenie prawa materialnego:
a) art. 18 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz.U. z 2023 r. poz. 162 – dalej "z.r.i.d.") w zw. z art. 134 ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 344, ze zm.) zwanej dalej: "u.g.n." poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i ustalenie wysokości odszkodowania należnego Skarżącemu w wysokości nieodpowiadającej wartości rynkowej nieruchomości;
b) art. 18 ust. 1 z.r.i.d. w zw. z art. 134 ust 2 u.g.n. i art. 4 pkt 16 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i ustalenie wysokości odszkodowania należnego Skarżącemu bez uwzględnienia cech nieruchomości wpływających na prawidłowe określenie wartości rynkowej nieruchomości, w tym poprzez dokonanie wyceny metodą porównawczą, w której nieprawidłowo zebrano dane dotyczące nieruchomości podobnych i finalnie badanie oparto o wartość transakcji dotyczących nieruchomości o przeznaczeniu innym niż nieruchomość wyceniana.
2) naruszenie prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy:
a) naruszenie art. 3 § 1 i 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 7 k.p.a. polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji, w sytuacji jej niezgodności z prawem z uwagi na brak uwzględnienia w treści decyzji ostatecznie określającej wysokość odszkodowania, kwoty wypłaconej już wcześniej tytułem odszkodowania na rzecz Skarżącego (zaliczki wypłaconej na podstawie decyzji Nr 179/2019 z dnia 10 stycznia 2019 r.);
b) naruszenie art. 3 § 1 i 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 75 § 1 k.p.a. poprzez niedokonanie jakiejkolwiek kontroli prawidłowości zebrania przez organ wydający decyzję materiału dowodowego, w tym prawidłowości oparcia się przez organ na błędnie skonstruowanym i niemogącym stanowić podstawy orzekania operacie szacunkowym w sytuacji, gdy operat ten nie zawierał cech istotnych dla nieruchomości podobnych, w zakresie dwóch nieruchomości o cenie najwyższej i najniższej na podstawie cech rynkowych, co skutkowało błędnym ustaleniem wartości rynkowej nieruchomości, a co za tym idzie błędnego ustalenia wysokości należnego Skarżącemu odszkodowania;
c) naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na nieodniesieniu się w uzasadnieniu wyroku do zarzutu skargi o braku podobieństwa między nieruchomością wziętą do wyceny przez biegłego, a nieruchomością wycenianą. W konsekwencji prawo do sądu Skarżącego rozumiane jako prawo do otrzymania merytorycznej oceny jego stanowiska (zarzutu) zostało naruszone przez Sąd pierwszej instancji.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości wraz z decyzjami organu administracji I i II instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a., w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rozwoju i Technologii wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, zasadzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a., ponieważ Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.
Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wskazane w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Powyższe oznacza, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a zobligowany jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Spór w rozpoznawanej sprawie koncentruje się przede wszystkim wokół problemu ustalenia na podstawie operatu szacunkowego z 25 maja 2022 r. autorstwa rzeczoznawcy majątkowego P.T., odszkodowania za działki o nr A o powierzchni [...] ha i nr B o powierzchni [...] ha, położone w gminie [...], zajęte na cele realizacji inwestycji drogowej.
Decyzją z 28 lipca 2022 r. Wojewoda Mazowiecki ustalił odszkodowanie za powyższą nieruchomość i zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania.
Po rozpatrzeniu odwołania Minister Rozwoju i Technologii decyzją z 20 marca 2023 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ stwierdził, że operat szacunkowy stanowiący podstawę ustalonego odszkodowania jest spójny, logiczny, wskazuje informacje niezbędne do dokonania wyceny, rozwiązania merytoryczne i metodyczne, przedstawia tok obliczeń i ich wynik, a zatem może stanowić wiarygodny dowód wskazujący na wartość nieruchomości decydującą o wysokości ustalonego odszkodowania.
Treść zarzutów skargi kasacyjnej wskazuje, że skarżący nie godzi się z wysokością przyznanego mu odszkodowania, co w wynika, w jego ocenie, z wad operatu szacunkowego zaniżającego przysługujące mu odszkodowanie. Należy zatem wyjaśnić, że zgodnie z art. 12 ust. 2 z.r.i.d. nieruchomości lub ich części wskazane w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych albo własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych – z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Jednocześnie, jak wynika z art. 12 ust. 4a tej ustawy, przejęcie takiej nieruchomości następuje za odszkodowaniem, które w myśl art. 12 ust. 5 z.r.i.d. ustalane jest przez odpowiednie zastosowanie przepisów o gospodarce nieruchomościami, przy czym zgodnie z art. 18 ust. 1 tej ustawy wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.
Uwzględniając wynikające z powyższych przepisów odesłanie do zasad ustalania odszkodowania zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, wskazać należy, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n.). Z kolei wartość rynkową nieruchomości mającą bezpośrednie przełożenie na wartość odszkodowania stanowi zgodnie z art. 151 ust. 1 u.g.n. szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej. Ponadto w myśl art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.
Z treści powyższych przepisów wynika, że zasadniczym dowodem pozwalającym na określenie wartości nieruchomości, a w konsekwencji także wysokości odszkodowania jest operat szacunkowy, który powstaje przy wykorzystaniu wiadomości specjalnych biegłego. Nie oznacza to, że wartość dowodowa operatu szacunkowego nie może być kwestionowana. Zauważyć jednakże należy, że organy dysponujące takim dowodem mogą ocenić jego wartość wyłącznie pod kątem wymagań formalnych. Kwestionowanie wartości merytorycznej dowodu mającego cechy opinii biegłego może odbywać się zasadniczo wyłącznie przez pryzmat wiedzy specjalistycznej, której co do zasady organ nie posiada. W odniesieniu do operatów szacunkowych należy wskazać, że zgodnie z art. 157 u.g.n. oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny (ust. 1), a sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1 (ust. 2). Z przepisu tego wynika zatem, że wartość merytoryczna operatu szacunkowego może być zakwestionowana w ściśle określony sposób, przy czym możliwość zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych nie jest pozostawiona wyłącznie gestii organu i o ocenę taką mogą wystąpić także strony postępowania odszkodowawczego, którym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego gwarantują czynny udział w postępowaniu. Inicjatywa organu w zakresie zwrócenia się do organizacji zawodowej o przeprowadzenie oceny wartości merytorycznej operatu pozostawiona jest zasadniczo wyłącznie sytuacji, w której to organ poweźmie wątpliwości co do prawidłowości operatu. Skoro w rozpoznawanej sprawie wątpliwości takie wystąpiły po stronie skarżącego a nie organu, to rolą skarżącego było wystąpienie do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie kontroli operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby postępowania odszkodowawczego.
Okoliczności i warunki sporządzenia operatu szacunkowego znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy oraz brak przeciwdowodu w postaci oceny organizacji zawodowej prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego powoduje, że nie można uznać, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania dotyczących postępowania dowodowego oraz oceny zebranego materiału dowodowego. W konsekwencji powyższego brak było podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 75 § 1 K.p.a.
W kontekście oceny zasadności zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazać należy też, że autor skargi kasacyjnej wśród jej zarzutów o charakterze procesowym zawarł zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 7 K.p.a. polegający na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji ponieważ nie uwzględnia ona, określając wysokość odszkodowania, kwoty wypłaconej już wcześniej zaliczki. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela pogląd wyrażony w przywołanym w treści skargi kasacyjnej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2023 r. sygn. akt I OSK 1146/22 co do konieczności uwzględnienia wcześniej wypłaconej zaliczki w decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Skarżący kasacyjnie nie wskazał jednakże przepisu prawa materialnego, który w tej sprawie mógłby zostać naruszony. Art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. określa zakres kognicji sądów administracyjnych oraz kryterium kontroli sądowoadministracyjnej. Regulacja ta może zostać naruszona poprzez przekroczenie przez sąd administracyjny kompetencji albo poprzez zastosowanie środka lub kryterium kontroli nieprzewidzianego w ustawie. Przepis ten mógłby zostać naruszony, gdyby Sąd pierwszej instancji w ogóle sprawy nie rozpoznał, albo rozpoznał z uwzględnieniem innego kryterium niż zgodność z prawem. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. należy przede wszystkim wiązać z naruszeniami przepisów postępowania, których dopuściły się organy orzekające w sprawie, jeżeli naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na jej wynik. Skarżący kasacyjnie nie wykazał w jaki sposób naruszenie art. 7 K.p.a., zobowiązujący organ do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy miał wpływ na treść zaskarżonej decyzji. Tym samym zarzut powyższy nie mógł został uwzględniony.
Naczelny Sąd Administracyjny nie może uchylić zaskarżonego wyroku, nawet jeśli dostrzeże jego wadliwość, jeżeli w skardze kasacyjnej nie zostały postawione i uzasadnione zarzuty konkretnych norm prawa materialnego i procesowego, chyba że zachodzi nieważność postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1788/06).
W konsekwencji powyższego brak było podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia art. 18 ust. 1 z.r.i.d., art. 134 ust. 1 i 2 i art. 4 pkt 16. Argumentacja dotycząca zasadności tych zarzutów została bowiem oparta na podważeniu wartości dowodowej operatu szacunkowego sporządzonego – zdaniem skarżącego – w sposób istotnie wadliwy. Skoro zatem, jak wynika z powyższych wywodów, brak było podstaw do uznania przyjętego w poczet materiału dowodowego operatu szacunkowego za wadliwy, to nie można było znać, że oparte na tym argumencie zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego są zasadne.
Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z przywołanym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza tego przepisu wskazuje, że może on zostać naruszony przez pominięcie któregokolwiek z elementów wymienionych w tym przepisie lub takie sformułowanie wywodów sądu, które powoduje, że kontrolowany przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. Wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego nie wykazuje wad przemawiających za koniecznością jego uchylenia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wskazane w zacytowanym powyżej przepisie, a wywody składu orzekającego w sprawie są logiczne, wyczerpujące i odnoszą się do przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.
Ponadto uzasadnienie tego zarzutu wskazuje, że autor skargi kasacyjnej za jego pomocą polemizuje ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji co do prawidłowości operatu szacunkowego. W tym miejscu należy podnieść, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. służy wyłącznie zwalczaniu błędów w technice sporządzenia uzasadnienia wyroku (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1087/14, czy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 listopada 2023 r., sygn. akt I OSK 239/220). Tym samym zarzut naruszenia wspomnianego przepisu nie może zostać skutecznie zastosowany do zwalczenia ustaleń faktycznych, czy też wykładni przepisów prawa materialnego Oznacza to, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. zmierzający do podważenia ustaleń dokonanych w rozpoznawanej sprawie nie mógł być skuteczny.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie sporządzono na podstawie art. 193 P.p.s.a.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.).