I OSK 848/20

I OSK 848/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2020-08-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-05-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ireneusz Dukiel
Jolanta Sikorska /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Masternak - Kubiak
Symbol z opisem
650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Wa 1351/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-12-30
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 303
art. 1 ust. 2, art. 2 pkt 9, art. 3 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1351/19 w sprawie ze skargi H. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 30 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1351/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] kwietnia 2019 r., nr [...],
w przedmiocie rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych
i prawnych:
Decyzją z [...] kwietnia 2019 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy własną decyzję z [...] marca 2019 r. o odmowie przyznania H. M. rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego.
W uzasadnieniu przywołał art. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (Dz. U. poz. 303), dalej: "ustawa", podkreślając, że wszystkie wymienione w przywołanym przepisie przesłanki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie którejkolwiek z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia.
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podniósł, że celem świadczenia, zgodnie z art. 2 ustawy, jest zapewnienie niezbędnych środków utrzymania osobom, które zrezygnowały z zatrudnienia lub innej działalności zarobkowej albo ich nie podjęły ze względu na wychowanie dzieci. Zgodnie z art. 3 ust. 5 pkt 2 ustawy Prezes może odmówić przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego w przypadku długotrwałego zaprzestania wychowywania dzieci. Pojęcie wychowania jest zdefiniowane w art. 2 pkt 9 ustawy i oznacza sprawowanie osobistej opieki nad dziećmi polegającej na stałym, bezpośrednim i ciągłym wykonywaniu ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach w ramach praw im przysługujących względem dzieci, w celu należytego wykonywania pieczy nad nimi i nad ich majątkiem.
Zdaniem organu wnioskodawczyni nie spełniła pierwszego warunku. Urodziła co prawda czworo dzieci, ale wskutek śmierci jednego z nich, wychowała troje dzieci. Z akt sprawy wynika, że jej syn M. M. urodzony 25 sierpnia 1986 r. zmarł 31 sierpnia 1992 r. Z chwilą śmierci dziecka nastąpiło zaprzestanie jego wychowywania, tj. uczestniczenia w procesie stałej, bezpośredniej i ciągłej opieki, rozumianym jako okres liczony od urodzenia do osiągnięcia pełnoletności. Długotrwałość wychowania należy rozumieć jako proces, który łączy się z systematycznością działań mających na celu zachęcenie do naśladowania sposobu działania kontrolowanego przez rodziców,
a następnie dopuszczenie do coraz większego udziału w obowiązkach i prawach dorosłych mających zapewnić trwałe przyswojenie tradycji i obyczajów. Wychowanie
to proces ciągły i długofalowy mający na celu kształtowanie osobowości dziecka według społecznie zaakceptowanego wzoru. W niniejszej sprawie - w związku ze śmiercią dziecka nastąpiła przerwa w realizacji procesu wychowawczego, a sam proces obejmował jedynie okres od 25 sierpnia 1986 r. do 31 sierpnia 1992 r.
W ocenie organu strona nie uczestniczyła zatem w procesie wychowawczym syna M.a, liczonym od urodzenia dziecka do osiągnięcia przez nie pełnoletności
w sposób stały, bezpośredni i ciągły, w tym skutkujący koniecznością rezygnacji
z kontynuacji lub podjęcia zatrudnienia w celu należytego wykonywania pieczy nad dzieckiem.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Warszawie wniosła H. M. W uzasadnieniu wskazała, że syn M. urodził się jako trzecie jej dziecko, a w następnym roku urodziła się córka E. jako czwarte i ostatnie dziecko. Wówczas nie pracowała, opiekowała się dziećmi i zajmowała domem. W ocenie skarżącej okres wychowywania syna M. był bezpośrednim, ciągłym oraz intensywnym czasem wykonywania obowiązków rodzicielskich wobec syna M. Dziecko od momentu narodzenia wymaga ciągłej uwagi, dużego zaangażowania, poświęcenia rodzica, szczególnie matki, która najczęściej rezygnuje z życia zawodowego. Dlatego uważa, że do 6 lat jej syn miał zapewnioną należytą opiekę i nie zgadza się z decyzją Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.
Skarżąca dodała, że od kilkunastu lat posiada umiarkowany stopień niepełnosprawności na stałe. Z tego tytułu pobierała zasiłek stały. Gdy uzyskała wiek emerytalny i zmieniły się przepisy, wtedy przyznane jej zostało świadczenie emerytalne od 1 maja 2017 r., obecnie po waloryzacji w kwocie 517,57 zł. Otrzymywana kwota nie jest jednak wystarczająca, by mogła za nią przeżyć. Nadał czuje się matką czwórki dzieci i nie rozumie, dlaczego została wykluczona z przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że istota sprawy sprowadzała się do odkodowania użytego w art. 3 ust.1 ustawy zwrotu – "wychowała (...) co najmniej 4 dzieci". Sąd ten odniósł się do celu ustawy, który wynika z art. 1 ust. 2 - jest nim zapewnienie niezbędnych środków utrzymania osobom, które zrezygnowały z zatrudnienia lub innej działalności zarobkowej albo ich nie podjęły, ze względu na wychowywanie dzieci. Z przywołanej normy prawnej wynika, że omawiane świadczenie uzupełniające ma stanowić rodzaj rekompensaty dla rodzica, który musząc zajmować się wychowaniem co najmniej czwórki dzieci, zrezygnował z aktywności zawodowej i nie wypracował sobie stosownego świadczenia emerytalnego. Okres życia poświęcony na wychowanie określonej w ustawie liczby dzieci musi więc być na tyle długi, że istotnie wykluczył rodzica z grona osób zdolnych nie tylko do podjęcia zatrudnienia, czy innej działalności zarobkowej, ale też uniemożliwił spełnienie minimalnych kryteriów, od których ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych uzależniła możliwość przyznania choćby minimalnej emerytury.
W ocenie tego Sądu przesłanka sformułowana w art. 3 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym stanowi więc rodzaj szczególnych okoliczności uzasadniających przyznanie omawianego świadczenia, mimo braku odprowadzania przez odpowiednio długi czas składek na ubezpieczenie społeczne. Zdaniem tego Sądu powyższą normę można odnieść do art. 83 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nawiązującego właśnie do przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku. W ugruntowanym zaś już od lat orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że brak uprawnień do uzyskania emerytury lub renty należy badać w nawiązaniu do okresu zatrudnienia uprawnionego do świadczenia, a więc w odniesieniu do wypracowanej przez niego emerytury czy renty. Należności wypłacane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie są bowiem zapomogą państwową, a stanowią odpowiednik składek, które uprawniony odprowadzał w trakcie życia zawodowego. Świadczenie emerytalne czy rentowe stanowi więc wypadkową okresu, przez który uprawniony budował kapitał początkowy odprowadzając składki na ubezpieczenie. Istotne znaczenie ma to czy okres czasu, przez jaki strona podlegała ubezpieczeniu, jest adekwatny do wieku uprawnionego. Świadczenie w drodze wyjątku jest bowiem świadczeniem pochodnym do okresu ubezpieczenia.
W ocenie tego Sądu przepisy omawianej ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, jako odnoszące się do świadczenia o charakterze wyjątkowym, winny być interpretowane w sposób ścisły lub wręcz w sposób zawężający – nigdy zaś rozszerzający. Co do zasady bowiem wyjątki od ustalonych reguł, nie podlegają wykładni rozszerzającej. Niezależnie od powyższego, wyjaśniając znaczenie sformułowania "wychowała (...) co najmniej 4 dzieci" nie sposób abstrahować od tego, że ustawodawca tworząc treść omawianego przepisu posłużył się tu formą czasu dokonanego. Tego rodzaju zabieg gramatyczny może być rozumiany wyłącznie w ten sposób, że intencją ustawodawcy było takie oznaczenie kręgu adresatów omawianej ustawy, by znalazły się w nim osoby, które osobistymi staraniami doprowadziły swoje dzieci do okresu dorosłości. Oczywistym i nie wymagającym dowodu jest bowiem to, okres prawnie rozumianego "wychowania dziecka" kończy się właśnie wtedy, gdy wkroczy ono w dorosłość, stając się samodzielnym (a więc posiadającym pełnię praw osobistych i publicznych) człowiekiem. Pełną zdolność do czynności prawnych osoba fizyczna uzyskuje zaś z chwilą osiągnięcia 18 roku życia. Z tym więc dopiero momentem rodzic dziecka zostaje zwolniony z prawnego obowiązku opisanego w art. 2 pkt 9 omawianej ustawy, tj. z stałego, bezpośredniego i ciągłego wykonywania ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach w ramach praw im przysługujących względem dzieci w celu należytego sprawowania pieczy nad nimi i ich majątkiem.
Za poprawnością ww. wykładni przemawia też zdaniem Sądu pierwszej instancji treść art. 2 pkt 9 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Skoro bowiem ustawodawca uznał, że wychowanie dziecka polega m. in. na sprawowaniu pieczy nad dzieckiem i jego majątkiem, to zestawiając to z cywilistycznym rozumieniem pojęcia pełnej zdolności do czynności prawnych, jako uzasadniona jawi się konkluzja, że wychowanie dziecka w świetle treści przywołanego przepisu trwa do czasu osiągnięcia przez nie pełnoletności. Przesłankę opisaną w art. 3 ust. 1 ustawy należy rozumieć w ten sposób, że odnosi się ona do tych rodziców, którzy wobec co najmniej czwórki dzieci sprawowali obowiązki opisane w art. 2 pkt 9 ustawy aż do czasu osiągnięcia przez co najmniej czwórkę dzieci pełnoletności.
W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżona decyzja jawiła się jako poprawna. Okolicznością niesporną było bowiem to, że skarżąca wychowała (a więc doprowadziła do pełnoletności) jedynie trójkę dzieci. To zaś oznacza, że nie należy ona do grona adresatów omawianej ustawy.
Sąd ten dodał, że w jego ocenie organ błędnie przywołał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji art. 3 ust. 5 pkt 2 ustawy. Przepis ten dotyczy sytuacji, gdy rodzic miał faktyczną możliwość wychowania dziecka, lecz długotrwale zrezygnował z niej. Taka zaś faktyczna i obiektywna możliwość wychowywania dziecka nie istnieje w sytuacji śmierci dziecka.
W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze, oraz uznając iż organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, oraz iż przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019, poz. 2325 z późn. zm.; "p.p.s.a.").
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła H. M. reprezentowana przez adwokata ustanowionego z urzędu, zaskarżając ww. wyrok w całości. Domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie Prezesa ZUS do wydania w terminie 30 dni decyzji przyznającej skarżącej rodzicielskiej żądane świadczenie uzupełniające. Ewentualnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wniósł o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które to koszty nie zostały uiszczone w całości ani w części. Nadto zrzekł się rozprawy.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1) naruszenie prawa materialnego, tj.:
a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (Dz.U. z 2019 r., poz. 303) – przez pominięcie w wykładni powołanych niżej norm prawnych będących podstawą oddalenia skargi podstawowego celu przedmiotowej ustawy jakim jest zapewnienie niezbędnych środków utrzymania osobie, która zrezygnowała z zatrudnienia lub innej działalności zarobkowej albo ich nie podjęła ze względu na wychowanie dzieci;
b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 2 pkt 9 ww. ustawy – przez dokonanie dowolnej interpretacji tego przepisu stanowiącego oznaczenie pojęcia "wychowanie" używanego na potrzeby przedmiotowej ustawy, zastawienia go z cywilnoprawnym pojęciem pełnej zdolności do czynności prawnych dziecka, przyjęcia, że dziecko, które zmarło przed osiągnieciem pełnoletności, nie podlegało stałemu, bezpośredniemu i ciągłemu wykonywaniu ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach, oderwanie interpretacji od celu przedmiotowej ustawy, pominięcie faktu, że osobista opieka ma być wykonywana w ramach praw przysługujących rodzicom względem dzieci;
c) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy – przez uznanie, że powołany przepis ustawy odnosi się wyłącznie do tych rodziców, którzy sprawowali obowiązki opisane w art. 2 pkt 9 ustawy do czasu osiągnięcia pełnoletności przez minimum 4 dzieci;
2) naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7a k.p.a. – przez nierozstrzygnięcie sprawy w jej granicach i pominięcie zgłaszanego w piśmie pełnomocnika skarżącej z 12 grudnia 2019 r. in fine naruszenia istotnej zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony postępowania administracyjnego, ewentualnie przez brak wyjaśnienia dlaczego powołana zasada w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania lub dlaczego zdaniem Sądu nie zachodzą w sprawie żadne wątpliwości;
b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7a k.p.a. – przez uznanie istniejących w sprawie oczywistych wątpliwości co do treści normy prawnej art. 2 pkt 9 ustawy i art. 3 ust. 1 ustawy na niekorzyść skarżącej, której decyzją z [...] kwietnia 2019 r. zostały odebrane uprawnienia.
W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie rozwinęła powyższe zarzuty. Podniosła, że urodziła i wychowała czworo dzieci, co wykluczyło ją z jakiejkolwiek aktywności zawodowej. Jej zdaniem wola urodzenia i wychowania czworga dzieci "dezaktywowała" ją zawodowo na całe życie, a późniejsze zdarzenie losowe w postaci śmierci jednego z dzieci nie uczyniło ją aktywniejszą zawodowo. Wykładnia Sądu pierwszej instancji zmienia cel ustawy, jakim jest rekompensata dla rodziców zdezaktywowanych w wyniku rodzicielstwa, na rekompensatę dla rodziców, którzy doprowadzili minimum czworo dzieci do osiągnięcia pełnoletności. Skarżąca kasacyjnie podniosła nadto, że śmierć dziecka pozbawiła ją jako rodzica prawa do opieki nad nim, ale nie oznacza to, że dziecko nie zostało wychowane, tj. nie było stałego, bezpośredniego i ciągłego wykonywania ogółu obowiązków przez cały czas trwania rodzicielstwa. Fakt, że dziecko zmarło wcześniej nie powinien mieć w sprawie znaczenia.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.
W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. Z zasady w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, albowiem tylko w takich okolicznościach gdy ustalenie stanu faktycznego jest bezsporne, można skutecznie podnosić zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego. Jednak w przedmiotowej sprawie należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, albowiem prawidłowe ustalenie treści norm materialnoprawnych jest niezbędne dla oceny naruszenia przepisów postępowania dotyczących naruszenia zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony postępowania.
Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że zarzuty te są niezasadne.
Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (Dz. U. poz. 303), dalej: "ustawa". Ustawa ta w art. 1 ust. 1 określa przedmiot regulacji. Przepis ten stanowi, że ustawa określa warunki i tryb przyznawania oraz zasady wypłacania i finansowania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, zwanego dalej "świadczeniem".
Zgodnie z art. 3 ustawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać rodzicielskie świadczenie uzupełniające matce, która spełnia łącznie następujące warunki:
- urodziła i wychowała lub wychowała co najmniej czworo dzieci;
- zamieszkuje na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i posiada po ukończeniu 16. roku życia centrum interesów osobistych lub gospodarczych (ośrodek interesów życiowych), o którym mowa w art. 3 ust. 1a pkt 1 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres co najmniej 10 lat;
- jest obywatelem Rzeczypospolitej Polskiej lub posiada prawo pobytu lub prawo stałego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej będąc obywatelem państw członkowskich Unii Europejskiej, państw członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stron umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej, lub cudzoziemcem legalnie przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;
- osiągnęła wiek 60 lat;
- nie posiada dochodu zapewniającego niezbędne środki utrzymania;
- nie jest uprawniona do emerytury lub renty w wysokości co najmniej najniższej emerytury.
Wszystkie wyżej wymienione przesłanki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie którejkolwiek z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia.
Trafnie zauważa Sąd pierwszej instancji, że istota niniejszej sprawy sprowadza się do odkodowania użytego w art. 3 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym zwrotu "wychowała (...) co najmniej 4 dzieci". Zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 ustawy świadczenie może być przyznane matce, która urodziła i wychowała lub wychowała co najmniej czworo dzieci.
Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że wyjaśniając znaczenie wyżej przywołanego sformułowania w pierwszej kolejności należy odnieść się do celu, jaki miał zrealizować omawiany akt prawny. Cel ten ustawodawca określił w art. 1 ust. 2 ustawy wskazując, że jest nim zapewnienie niezbędnych środków utrzymania osobom, które zrezygnowały z zatrudnienia lub innej działalności zarobkowej albo ich nie podjęły, ze względu na wychowywanie dzieci. Z treści powołanej normy prawnej w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że rodzicielskie świadczenie uzupełniające ma stanowić rodzaj rekompensaty dla rodzica, który musząc zajmować się wychowaniem co najmniej czwórki dzieci zrezygnował z aktywności zawodowej i nie wypracował sobie stosownego świadczenia emerytalnego. Okres życia poświęcony na wychowanie określonej w ustawie liczby dzieci musi więc być na tyle długi, że istotnie wykluczył rodzica z grona osób zdolnych nie tylko do podjęcia zatrudnienia, czy innej działalności zarobkowej, ale też uniemożliwił spełnienie minimalnych kryteriów, od których ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych uzależniła możliwość przyznania choćby minimalnej emerytury.
Wyjaśniając znaczenie użytego w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy sformułowania "wychowała (...) co najmniej 4 dzieci" nie sposób abstrahować od tego, że ustawodawca tworząc treść omawianego przepisu posłużył się formą czasu dokonanego. Trafnie zauważa Sąd pierwszej instancji, że tego rodzaju zabieg gramatyczny może być rozumiany wyłącznie w ten sposób, że intencją ustawodawcy było takie oznaczenie kręgu adresatów omawianej ustawy, by znalazły się w nim osoby, które osobistymi staraniami doprowadziły swoje dzieci do okresu dorosłości. Oczywistym i nie wymagającym dowodu jest bowiem to, okres prawnie rozumianego "wychowania dziecka" kończy się właśnie wtedy, gdy wkroczy ono w dorosłość, stając się samodzielnym (a więc posiadającym pełnię praw osobistych i publicznych) człowiekiem. Pełną zdolność do czynności prawnych osoba fizyczna uzyskuje zaś z chwilą osiągnięcia 18 roku życia. Z tym więc dopiero momentem rodzic dziecka zostaje zwolniony z prawnego obowiązku opisanego w art. 2 pkt 9 omawianej ustawy, tj. stałego, bezpośredniego i ciągłego wykonywania ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach w ramach praw im przysługujących względem dzieci w celu należytego sprawowania pieczy nad nimi i ich majątkiem.
Za poprawnością w/w wykładni pojęcia "wychowała (...) co najmniej 4 dzieci" przemawia treść art. 2 pkt 9 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Zgodnie z art. 2 pkt 9 ustawy zawierającym legalną definicję wychowania, wychowanie oznacza sprawowanie osobistej opieki nad dziećmi polegającej na stałym, bezpośrednim i ciągłym wykonywaniu ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach w ramach praw im przysługujących względem dzieci w celu należytego sprawowania pieczy nad nimi i nad ich majątkiem. Skoro ustawodawca uznał, że wychowanie dziecka polega m. in. na sprawowaniu pieczy nad dzieckiem i jego majątkiem, to zestawiając powyższe z cywilistycznym rozumieniem pojęcia pełnej zdolności do czynności prawnych, uzasadniona jest konkluzja, że wychowanie dziecka w świetle treści art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy trwa do czasu osiągnięcia przez nie pełnoletności.
Za poprawnością wyże przedstawionej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym przemawiają także dalsze zawarte w niej regulacje.
Z art. 10 ustawy wynika, że zadania z zakresu świadczenia jako zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej realizują Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (ust. 1). Do finansowania świadczenia mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077, z późn. zm.). (ust. 2). Świadczenie i koszty jego obsługi są finansowane z budżetu państwa. (ust. 3).
Omawiana ustawa w art. 5 stanowi, że świadczenie może przyznać Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, chyba że właściwy do przyznania świadczenia jest organ, o którym mowa w ust. 2. (ust. 1). Świadczenie może przyznać Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, jeżeli osoba, o której mowa w art. 3. legitymuje się okresami podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników, chyba że emeryturę lub rentę wypłaca jej wyłącznie jednostka organizacyjna Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. (ust. 2).
Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy, wysokość świadczenia nie może być wyższa od najniższej emerytury. W przypadku pobierania emerytury lub renty, w wysokości niższej od najniższej emerytury, świadczenie stanowi dopełnienie jej wysokości do wysokości najniższej emerytury. (ust. 2). Świadczenie podlega corocznie waloryzacji na zasadach i w terminie wskazanym dla waloryzacji emerytur i rent przysługujących na podstawie przepisów emerytalnych, z zastrzeżeniem ust. 1 i 2. (ust. 6).
Mając powyższe regulacje na względzie zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że sformułowana w art. 3 ust. 1 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym przesłanka w postaci "wychowania co najmniej 4 dzieci" stanowi rodzaj szczególnej okoliczności uzasadniającej przyznanie omawianego świadczenia mimo braku odprowadzania przez odpowiednio długi czas składek na ubezpieczenie społeczne. Mając powyższe na uwadze można przyjąć, że przy dekodowaniu normy art. 3 ust.1 ustawy uprawnionym będzie odpowiednie odniesienie się do art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nawiązującego do przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku. W ugruntowanym zaś już orzecznictwie Sądów administracyjnych odnoszącym się do w/w regulacji przyjęto, że brak uprawnień do uzyskania emerytury lub renty należy badać w nawiązaniu do okresu zatrudnienia uprawnionego do świadczenia, a więc w odniesieniu do wypracowanej przez niego emerytury czy renty. Należności wypłacane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie są bowiem zapomogą państwową, a stanowią odpowiednik składek, które uprawniony odprowadzał w trakcie życia zawodowego. Świadczenie emerytalne czy rentowe stanowi więc wypadkową okresu, przez który uprawniony budował kapitał początkowy odprowadzając składki na ubezpieczenie. Istotne znaczenie ma to, czy okres czasu, przez jaki strona podlegała ubezpieczeniu, jest adekwatny do wieku uprawnionego. Świadczenie w drodze wyjątku jest bowiem świadczeniem pochodnym do okresu ubezpieczenia. Jest to o tyle oczywiste i zrozumiałe, że na Fundusz składają się wszystkie osoby odprowadzające swoje składki. Zasadnym jest więc, aby beneficjentami świadczeń z Funduszu były osoby, jakie go tworzyły odprowadzając przez lata pracy stosowne składki. W przeciwnym wypadku przyznanie dochodzonego świadczenia stanowiłoby nadużycie w stosunku do innych osób ubezpieczonych, które przez dużo dłuższy okres wypracowywały składki z których składa się Fundusz Ubezpieczeń Społecznych.
Reasumując powyższe zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że przepisy ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, jako odnoszące się do świadczenia o charakterze wyjątkowym, winny być interpretowane w sposób ścisły lub wręcz w sposób zawężający. Co do zasady bowiem wyjątki od ustalonych reguł, nie podlegają wykładni rozszerzającej.
Mając powyższe na uwadze, przesłankę opisaną w art.3 ust.1 ustawy z 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym zwrotu – "wychowała (...) co najmniej 4 dzieci" należy rozumieć w ten sposób, że odnosi się ona do tych rodziców, którzy wobec co najmniej czwórki dzieci sprawowali obowiązki opisane w art.2 pkt 9 omawianej ustawy aż do czasu osiągnięcia przez co najmniej czwórkę dzieci pełnoletności.
W tej sytuacji zaskarżoną decyzję uznać należało za prawidłową. Z prawidłowych i niekwestionowanych ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że skarżąca wychowała (a więc doprowadziła do pełnoletności) jedynie troje dzieci. Urodziła co prawda czworo dzieci, ale wskutek śmierci jednego z nich, wychowała troje dzieci. Z akt sprawy wynika, że jej syn M. M. urodzony 25 sierpnia 1986 r. zmarł 31 sierpnia 1992 r. Z chwilą śmierci dziecka nastąpiło zaprzestanie jego wychowywania, tj. uczestniczenia w procesie stałej, bezpośredniej i ciągłej opieki, rozumianym jako okres liczony od urodzenia do osiągnięcia pełnoletności. To zaś oznacza, że skarżąca kasacyjnie nie należy do grona adresatów omawianej ustawy. Stąd też rodzicielskie świadczenie uzupełniające nie mogło zostać jej przyznane i to niezależnie od podnoszonej przez skarżącą trudnej sytuacji zdrowotnej i materialnej. Omawiane świadczenie nie ma bowiem charakteru socjalnego.
W świetle powyższego nie można uznać za zasadne zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazanych w skardze kasacyjnej.
Zgodnie z art. 71 k.p.a., jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku, bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Przepis ten nie ma w sprawie zastosowania albowiem sprawa niniejsza ,wbrew odmiennemu w tym względzie twierdzeniu skarżącej kasacyjnie, nie dotyczy odebrania jej praw, lecz odmowy przyznania prawa do określonego świadczenia. Nie można też w świetle wyżej przedstawionej argumentacji uznać, że w sprawie występują oczywiste, jak twierdzi autor skargi kasacyjnej, wątpliwości co do treści normy prawnej zawartej w art. 2 pkt 9 i art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.
Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Artykuł 134 p.p.s.a. można naruszyć tylko wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania podatkowego bądź powołała w nim (tj. postępowaniu sądowym) dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku. Sytuacja taka w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Nieodniesienie się przez Sąd pierwszej instancji do części zarzutów nie jest naruszeniem art. 134 § 1 p.p.s.a. (pro. Wyrok NSA z 7 maja 2013 r. sygn.. II FSK 2519/11 (Lex nr 1329677).
W tej sytuacji skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie uznać należało za niezasadną. Podlegała ona zatem oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej żądania dotyczącego zasądzenia kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu wskazać należy, że zgodnie z art. 254 § 1 p.p.s.a, wniosek o przyznanie prawa pomocy oraz wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego. Z tego też względu wniosek pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia za czynności w postępowaniu kasacyjnym Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.