I OSK 846/22

I OSK 846/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska
Piotr Niczyporuk
Piotr Przybysz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1153/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-03-05
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 28 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant sekretarz sądowy Dominik Więckowski po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1153/20 w sprawie ze skargi A.B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 5 marca 2020 r. nr GZ.rn.625.310.2018 w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od A.B. na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 5 marca 2020 r., nr GZ.rn.625.310.2018, w przedmiocie umorzenia postępowania, wyrokiem z 5 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1153/20, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz A.B. kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wnioskiem z 9 kwietnia 2017 r. A.B. wystąpiła o stwierdzenie, że nieruchomość wchodząca w skład dawnego majątku M., położonego w gminie G., powiat Z., uprzedniej własności W.T., w części obejmującej współczesne działki ewidencyjne nr: [...]1, [...]2, [...]3, [...]4, [...]5, [...]6, [...]7, [...]8, [...]9, [...]10, [...]11, [...]12, [...]13, [...]14, [...]15, [...]16, [...]17, [...]18, [...]19, [...]20, [...]21, [...]22 oraz [...]23, nie podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13) dalej: "dekret PKWN".
Decyzją z 7 listopada 2018 r. Wojewoda Kujawsko - Pomorski stwierdził, że ww. nieruchomości wchodzące w skład majątku M. podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. Wszystkie bowiem objęte żądaniem działki miały charakter rolniczy i gospodarczy lub były ściśle związane z gospodarką rolną oraz istniała możliwość wykorzystania ich na cele reformy rolnej. Powierzchnia całego majątku przekraczała zaś ustalony w ww. przepisie normatyw.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem A.B. wniosła od niego odwołanie zarzucając mu naruszenie art. 77 § 1, art. 78, art. 80, art. 86, art. 105 oraz art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 260 ze zm.) dalej: "K.p.a.", i wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji.
Decyzją z 5 marca 2020 r. nr GZ.rn.625.310.2018 Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji, jako bezprzedmiotowe, oceniając, że skarżąca nie jest osobą legitymowaną do wszczęcia postępowania w prawie podpadania nieruchomości wchodzących w skład dawnego majątku w M. pod przepisy dekretu PKWN. Minister podkreślił, że z dokumentów zgromadzonych w sprawie jednoznacznie wynika, że nie została ona wymieniona w żadnym ze złożonych do akt postanowień spadkowych po zmarłym właścicielu przedmiotowej nieruchomości. Znajdująca się natomiast w aktach sprawy umowa cywilnoprawna sprzedaży praw spadkowych z 5 czerwca 2013 r., sporządzona w formie aktu notarialnego, Repertorium A Nr 1053/2013, nie uprawnia A.B. do wszczęcia na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) dalej: "rozporządzenie MRiRR", postępowania które dotyczy majątku M., stanowiącego dawną własność W.T..
Tryb przewidziany § 5 rozporządzenia MRiRR był i nadal jest uruchamiany w przypadkach spornych, gdy właściciel nieruchomości (bądź jego następca prawny) uważał, ze jego nieruchomość, z takich czy innych względów, nie spełnia warunków określonych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu i powinna być wyłączona spod działania tego przepisu. Dopuszczalność orzekania przez właściwe organy administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej w opisanym wyżej zakresie służy zatem ochronie prawa własności właścicieli nieruchomości (ich spadkobierców), które przejęte zostały przez Państwo na podstawie dekretu. Zdaniem organu umowa cywilna, mocą której spadkobierczyni sprzedała Skarżącej przysługującą jej część spadku, nie uprawnia A.B. do występowania w postępowaniu prowadzonym w trybie § 5 rozporządzenia MRiRR. W dacie zawarcia umowy sprzedaży z 5 czerwca 2013 r. spadkobierczyni dawnego właściciela znacjonalizowanej nieruchomości nie przysługiwało prawo własności, ponieważ prawo to zostało dawnemu właścicielowi odjęte w wyniku nacjonalizacji. W tej dacie spadkobierczyni dawnego właściciela przysługiwało jedynie - wynikające ze spadkobrania - uprawnienie do złożenia wniosku o kontrolę legalności nacjonalizacji nieruchomości przejętej od ich poprzednika prawnego. Sukcesja ta wynika z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego (art. 922 i nast. kodeksu cywilnego) i z mocy wyraźnego brzmienia art. 30 § 4 K.p.a. jest skuteczna na gruncie prawa administracyjnego. Takiej skuteczności nie ma natomiast umowa cywilnoprawna, co wynika z tego, iż strony stosunku administracyjnego nie są równorzędnymi podmiotami. Zdaniem Ministra sukcesja uniwersalna w prawie cywilnym nie powoduje przejścia na sukcesora praw i obowiązków o charakterze administracyjnoprawnym. Tym samym zakres uprawnień nabywcy spadku warunkowany jest treścią konkretnej normy prawnej wyrażonej w odrębnych przepisach, a w ramach przepisów o reformie rolnej tego rodzaju normy brak. Podkreślił, że na gruncie rozpoznawanej sprawy nie można przyjąć, że bezwzględnie należy zrównać zakres uprawnień nabywcy spadku z prawami spadkobiercy. W konsekwencji, powołując się na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 marca 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 87/17, z 9 listopada 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 597/17 i 11 maja 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1713/17, konkludował, że nabycie części spadku od spadkobiercy dawnego właściciela nie uprawnia owego nabywcy do występowania w postępowaniu prowadzonym w trybie § 5 rozporządzenia MRiRR. Możliwość byłych właścicieli i współwłaścicieli do złożenia wniosków na podstawie ww. przepisu i uczestniczenia na prawach strony we wszczętym na jego podstawie postępowaniu wyraża uprawnienie reprywatyzacyjne, o którym nie może być mowy w odniesieniu do nabywcy spadku. Chodzi bowiem o osoby, które zostały pozbawione prawa własności nieruchomości wskutek jej wywłaszczenia albo przejęcia na rzecz Skarbu Państwa. Przyjęcie odmiennej interpretacji przeczyłoby idei powrotu nieruchomości do byłych właścicieli.
A.B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ww. decyzję Ministra zarzucając naruszenie przepisów:
1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i dokonanie jego oceny w sposób tendencyjny i wybiórczy, jak również niewyprowadzanie z niego oczywistych wniosków, w szczególności zaś w zakresie umocowania osoby składającej wniosek;
2. art. 28, art. 105 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez uznanie przez organ odwoławczy, że Skarżąca nie legitymuje się interesem prawnym w przedmiotowym postępowaniu, a tym samym, iż nie jest stroną, co w konsekwencji doprowadziło do umorzenia w całości postępowania, podczas gdy interes prawny Skarżącej wynika z faktu, że jest spadkobiercą, a dodatkowo pełnomocnikiem;
3. art. 6, art. 7 oraz art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób opieszały oraz w sposób nie budzący zaufania do organów administracji, co skutkowało wydaniem decyzji umarzającej postępowanie po przeszło 16 miesiącach prowadzenia postępowania wyłącznie w oparciu o kryteria formalne związane z rzekomym brakiem interesu prawnego po stronie Skarżącej;
4. art. 8 w zw. z art. 9 K.p.a. poprzez niepoinformowanie stron postępowania o zamiarze jego umorzenia przez organ odwoławczy, podczas gdy zgodnie z zasadą udzielania informacji wyrażoną w art. 9 K.p.a. organ powinien o powyższym zamiarze poinformować uczestników postępowania, tak by mogli oni wypowiedzieć się w powyższym zakresie;
5. art. 8 w zw. z art. 127 K.p.a. poprzez pozbawienie Skarżącej prawa do merytorycznego rozpoznania odwołania przez Ministra i zaniechania przez organ oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co doprowadziło do nierozpoznania istoty sprawy i zaniechania pojęcia przez organ odwoławczy rozważań nad jej meritum zawężając rozważania organu do kwestii formalnych związanych z interesem prawnym Skarżącej;
6. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie decyzji organu odwoławczego, które nie spełnia wymogów określonych w tym przepisie i ogranicza się do uzasadnienia stanowiska organu w zakresie braku interesu prawnego Skarżącej pomijając odniesienie się do zarzutów stron postępowania.
Skarżąca w oparciu o tak sformułowane zarzuty rozwinięte w uzasadnieniu skargi wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. O oddalenie skargi wniósł również uczestnik postępowania – K.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję. Uzasadniając rozstrzygnięcie wskazał, że powodem umorzenia postępowania przed organem było uznanie, że nabywcy spadku (tu udziału w spadku) po byłym właścicielu nieruchomości przejętej na cele reformy rolnej nie przysługuje w sprawie przymiot strony. Kluczowe dla oceny legalności tej decyzji było ustalenia kręgu podmiotów uprawnionych do wszczęcia i udziału w takim postępowaniu, a więc jego stron. Pojęcie strony postępowania zdefiniowane zostało w art. 28 K.p.a., stanowiącym, że stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis ten nie stanowi jednak samoistnej normy prawnej do uznania danej osoby za stronę postępowania, gdyż ustalenie interesu prawnego lub obowiązku prawnego może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego. Wymaga zatem stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnioskodawcy a przedmiotem sprawy. Interes prawny musi być bowiem rozumiany jako obiektywna, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej i jak podkreśla się w judykaturze oraz doktrynie charakteryzuje się ona następującymi cechami: jest indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006 r., s. 225, wyroki NSA: z 30 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2084/12, Lex nr 1450872; z 29 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 3086/12, Lex nr 2122446).
Jeśli chodzi o strony postępowania w sprawie o ustalenie, czy dana nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN, przez szereg lat w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budziło wątpliwości, że taki status przysługuje właścicielowi przejętej przez Skarb Państwa nieruchomości lub jego następcy prawnemu oraz podmiotowi, któremu aktualnie przysługuje tytuł prawny do nieruchomości. Wskazywano wręcz, że taki określony krąg stron postępowania nie jest sporny (tytułem przykładu można tu wskazać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 1229/20, Lex nr 3110113). Sąd I instancji wskazał, że w ostatnim czasie w kilku orzeczeniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pojawił się także pogląd zawężający krąg osób mających przymiot strony w postępowaniu prowadzonym w trybie § 5 rozporządzenia MRiRR wyłącznie do byłych właścicieli (współwłaścicieli) przejętej na cele reformy rolnej nieruchomości, uzasadniany osobistym charakterem uprawnienia do inicjowania tego rodzaju postępowania (vide wyroki: z 16 maja 2019 r. I SA/Wa 1339/18, Lex nr 2865804; z 18 lipca 2019 r. I SAWa 339/19, Lex nr 3013433). Jeszcze inny pogląd wyrażony został w przywołanych przez Ministra wyrokach z 9 listopada 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 597/17 (Lex nr 2475614) oraz z 11 maja 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1713/17 (Lex nr 2531783), gdzie wprawdzie nie kwestionowano uprawnienia spadkobiercy byłego właściciela do udziału w takim postępowaniu i możliwości jego inicjowania, ale podważano legitymację osoby, która ów spadek od spadkobiercy nabyła w drodze umowy cywilnoprawnej. Następnie Sąd I instancji zauważył, że pierwszy z tych wyroków został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 11 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 988/18 (Lex nr 3106426), a pogląd sądu pierwszej instancji w nim wyrażony oceniono jako błędny. W motywach owego wyroku sąd kasacyjny zwracał uwagę, że ustawodawca wyposażony w swobodę kształtowania prawa podmiotowego, nie zdecydował się wskazać podmiotów uprawnionych do zgłoszenia żądania ustalenia, czy dana nieruchomość podpadała pod działanie wskazanego przepisu dekretu. W tej sytuacji prawnej kwestię podmiotu uprawnionego należy rozważać w kontekście i w powiązaniu z dokonanym uprzednio wywłaszczeniem i jego skutkami. Dekret PKWN dotyczył zaś nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym i tylko te nieruchomości, jeśli spełniały inne jeszcze warunki określone w dekrecie, przeszły na własność Skarbu Państwa z dniem 13 września 1944 r. Przejście to następowało z mocy prawa, bez konieczności wydania w tym względzie decyzji przez organ administracji publicznej. Jednakże w trakcie stosowania przepisów dekretu i realizacji reformy rolnej mogło dochodzić i często dochodziło do różnych nieprawidłowości, skutkujących wadliwą nacjonalizacją nieruchomości, albowiem niejednokrotnie nie spełniały one z różnych względów kryteriów określonych w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Przepis § 5 rozporządzenia MRiRR miał zaś z założenia służyć naprawieniu skutków takich nieprawidłowości. Na tym właśnie tle – jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, "pozostawała do rozważenia kwestia podmiotu uprawnionego do zwrócenia się o wydanie orzeczenia w trybie § 5 rozporządzenia, w sytuacji, gdy z uprawnienia tego nie skorzystał ówczesny właściciel przejętej nieruchomości, tylko jego spadkobierczyni, która następnie dokonała zbycia udziałów spadku przekazując pełnię uprawnień osobie trzeciej. W tym zaś kontekście celowym jest przeanalizowanie przepisów Kodeksu cywilnego obejmujących uprawnienie do zbycia spadku, a więc art. 922 § 1 k.c. oraz art. 1051 k.c. i 1053 k.c. W myśl art. 922 § 1 k.c. prawa i obowiązki majątkowe zmarłego przechodzą z chwilą jego śmierci na jedną lub kilka osób stosownie do przepisów księgi niniejszej. Jak stanowi art. 1051 k.c. spadkobierca, który spadek przyjął, może spadek ten zbyć w całości lub w części. To samo dotyczy zbycia udziału spadkowego. Zgodnie zaś z art. 1053 k.c. nabywca spadku wstępuje w prawa i obowiązki spadkobiercy. Nie sposób wykluczyć, by tak ustalona sukcesja uniwersalna następująca w prawie cywilnym nie mogła rodzić skutków prawnych w zakresie sukcesji określonych praw i obowiązków o charakterze administracyjnym. Sukcesję taką powinny regulować przepisy prawa publicznego. [...] W zakresie ujętej w § 5 rozporządzenia problematyki związanej z następstwami przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa, ustawodawca jednak pominął kwestię określenia podmiotu mogącego zwrócić się o wydanie orzeczenia, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów dekretu o reformie rolnej, nie dokonał specyfikacji, a tym samym zawężenia kręgu podmiotów mogących wystąpić z takim wnioskiem."
Podzielając tę argumentację i przenosząc ją na kanwę rozpoznawanej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż zgodzić się przyjdzie ze skarżącą, że w sytuacji nabycia przez nią udziału w spadku po pierwotnym właścicielu nieruchomości przejętej na cele reformy rolnej (która to okoliczność w sprawie jest niesporna), jako osoba wchodząca w ogół jego praw i obowiązków, analogicznie jak ów spadkobierca, ma ona legitymację nie tylko do udziału w postępowaniu zmierzającym do zbadania prawidłowości owego przejęcia, ale także jego inicjowania. Okolicznością relewantną prawnie w takim przypadku nie jest bowiem kontraktowe przejście na nabywcę uprawnień do spadku, lecz wejście przez nabywcę w całość uprawnień i obowiązków spadkowych przynależnych spadkobiercy. To nie sposób nabycia tych uprawnień, ale ich charakter jest rozstrzygający dla możliwości uznania, iż nabywca spadku (udziału spadkowego) ma interes prawny na gruncie § 5 rozporządzenia MRiRR (por. wyrok NSA z 8 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 1144/19, LEX nr 3168436). Powyższe zaś pozwalało jej na podejmowanie wszelkich czynności zmierzających do odzyskania i zachowania w całości nabytego spadku, w tym również do wszczynania służących temu postępowań sądowych i administracyjnych.
Sąd Instancji wskazał, że w tym stanie rzeczy, zważywszy na przynależną jej legitymację do wszczęcia w trybie § 5 ww. rozporządzenia postępowania, wniesione przez skarżącą odwołanie od decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego, Minister winien był rozpoznać merytorycznie. Kwestionując zatem jej przymiot strony i uchylając tę decyzję oraz umarzając z tego powodu zainicjowane przez nią postępowanie jako bezprzedmiotowe, naruszył w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy przepisy procedury administracyjnej, tj. art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 105 § 1 i art. 28 K.p.a., co prowadzić musi do uchylenia zaskarżonej decyzji.
Podnoszona z kolei w skardze kwestia ewentualnej przewlekłości postępowania, w ocenie Sądu I instancji, nie determinuje oceny legalności wydanego w nim aktu je kończącego (decyzji). Środkiem jej zwalczania (dopóki istnieje) jest przewidziana w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2020 r., poz. 2325 ze zm.) skarga na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie przezeń postępowania, a nie skarga na akt, jaki w tym postępowaniu został wydany. Nie jest zasadny również zarzut naruszenia zasad ogólnych postępowania, upatrywany w rzekomym błędnym ustaleniu, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca działała wyłączenie we własnym imieniu, podczas gdy reprezentować miała także innych uczestników postępowania. W aktach brak bowiem dowodów na tę okoliczność, a treść wniosku inicjującego postepowanie, jak i odwołanie w żadnym miejscu nie zawierają jakichkolwiek informacji wskazujących, by czynności te podejmowała ona także w imieniu innych osób.
Mając powyższe na uwadze Sąd meriti, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny podał, że wskazania co do dalszego postępowania wynikają z oceny prawnej sformułowanej w uzasadnieniu wyroku i sprowadzają się do obowiązku merytorycznego rozpoznania sprawy, w której wydana została w dniu 7 listopada 2018 r. przez Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego decyzja stwierdzająca, że określone w niej nieruchomości nie podlegają pod działanie dekretu PKWN, od której skarżąca skutecznie wniosła odwołanie.
Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zastępowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości.
W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji:
1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 6 września 1944 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz art. 922 § 1, art. 1051 i art. 1053 kodeksu cywilnego, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na błędnym przyjęciu, że podmiot nabywający w drodze czynności cywilnoprawnej prawa do spadku po byłym właścicielu znacjonalizowanej nieruchomości ma legitymację do inicjowania i udziału w postępowaniu zmierzającym do zbadania prawidłowości tej nacjonalizacji, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że podmiot ten nie posiada przymiotu strony w tego rodzaju postępowaniu.
2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (skutkujące nieważnością postępowania), tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 5 marca 2020 r. pomimo istnienia przesłanek do oddalenia skargi, z uwagi na fakt wydania decyzji zgodnie z przepisami prawa (tj. art. 922 § 1 i § 2, art. 1051 i 1053 kodeksu cywilnego oraz art. 28, art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a.).
Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi A.B. z 23 marca 2020 r., a następnie jej oddalenie; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują.
Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że ma ona usprawiedliwione podstawy.
Sąd kasacyjny wskazuje na wstępie, że kwestia legitymacji nabywcy spadku w postępowaniu prowadzonym w trybie § 5 rozporządzenia rzeczywiście budziła rozbieżności w orzecznictwie.
Już w cytowanym przez Sąd Wojewódzki wyroku NSA z 11 grudnia 2020 r. I OSK 988/18 wyrażono pogląd, że kwestia wstąpienia nabywcy spadku w prawa i obowiązki strony postępowania administracyjnego może budzić wątpliwości. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegł również, że w § 5 rozporządzenia dotyczącym problematyki związanej z następstwami przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa, ustawodawca pominął kwestię określenia podmiotu mogącego zwrócić się o wydanie orzeczenia, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów dekretu o reformie rolnej, nie dokonał specyfikacji, a tym samym zawężenia kręgu podmiotów mogących wystąpić z takim wnioskiem. Przywołując pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 844/06, dotyczącym legitymacji nabywcy spadku do występowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jak również aprobujące stanowisko doktryny, Sąd uznał, że nabywca spadku może podejmować wszelkie czynności zmierzające do odzyskania i zachowania w całości nabytego spadku, w tym również może składać wnioski w trybie § 5 rozporządzenia.
Analogiczny pogląd wyrażony został w wyroku z 13 kwietnia 2021 r. I OSK 3601/18.
Pogląd przeciwny wyrażony został w wyrokach z 22 lutego 2023 r. o sygnaturach akt: I OSK 387/20, I OSK 345/20, I OSK 2736/19, I OSK 1703/20, I OSK 256/20, I OSK 1022/20, I OSK 2328/20. Wskazano w nich, że roszczenie oparte na podstawie § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. w założeniu miało służyć zapewnieniu możliwości weryfikacji prawidłowości zastosowania w stosunku do danej nieruchomości ziemskiej przepisów regulujących reformę rolną. Z tego powodu było ono zatem generalnie przeznaczone dla osoby właściciela nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Roszczenie to stanowiło bowiem dla niego jedyną drogę, pozwalającą mu na zachowanie wcześniej posiadanej majętności. Wykreowanie na rzecz spadkobiercy byłego właściciela nieruchomości ziemskiej roszczenia, pozwalającego na weryfikację działania władzy publicznej przeprowadzającej reformę rolną, nastąpiło w oparciu o bezpośrednie zastosowanie przepisów konstytucyjnych ze względu na cel, jakiemu to roszczenie winno służyć. Przyznanie kolejnym nabywcom udziałów spadkowych po byłym właścicielu nieruchomości ziemskiej statusu strony – w rozumieniu art. 28 k.p.a. - w postępowaniu prowadzonym w trybie § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. obecnie nie prowadzi jednak do realizacji takiego celu. Nabywca spadku prawa swoje uzyskuje poprzez dobrowolne zawarcie stosownej umowy cywilnej. To zatem z własnej woli i z reguły odpłatnie, w ten sposób formalnie wchodzi w sytuację, w której pozostawał zbywca spadku. W przypadku jednak roszczenia o charakterze ochronnym, które miało służyć określonemu podmiotowi w związku z określoną sytuacją, w której – niezależnie od swojej woli - się znalazł, trudno mówić o tożsamości sytuacji byłego właściciela nieruchomości ziemskiej (lub jego spadkobiercy) z sytuacją, w jakiej znalazł się - i to z własnej woli - nabywca spadku po osobie uprawnionej. O ile bowiem właściciel nieruchomości ziemskiej korzystał w postępowaniu administracyjnym z omawianego roszczenia w celu ochrony swojego dotychczas posiadanego majątku, z uwagi na – jego zdaniem - nieprawidłowe zastosowanie przez władzę publiczną przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, a więc jednorazowego aktu nacjonalizacyjnego i o wymiarze już historycznym, o tyle nie sposób przyjąć, że nabywca spadku po w/w osobie miałby taki sam cel realizować. W rezultacie w niniejszym przypadku przedmiotowe roszczenie aktualnie nie tyle służy wnioskodawcy postępowania administracyjnego, aby w ten sposób mógł on chronić posiadany dotąd stan majątkowy, a staje się – w istocie rzeczy - instrumentem dla realizacji zaplanowanych, określonych zamierzeń gospodarczo-komercyjnych. Taki jednak powód prowadzenia tak szczególnego postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie oparte na § 5 rozporządzenia wykonawczego z dnia 1 marca 1945 r. - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - nie uzasadnia przyjęcia, że w takiej sytuacji można byłoby przyznać nabywcy spadku przymiot strony w tym postępowaniu.
Sąd kasacyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyrokach z 22 lutego 2023 r. z uwagi na przenalizowanie w nich zarówno podstaw żądania stwierdzenia niepodpadania określonej nieruchomości pod działanie dekretu o reformie rolnej, przyczyn, dla których dopuszczono ubieganie się o wydanie decyzji na podstawie § 5 rozporządzenia przez spadkobierców byłych właścicieli jak również uwzględnienia zmian w sposobie wykładni prawa będącej następstwem przemian społeczno-gospodarczych. W wyrokach tych odniesiono się również do argumentacji przedstawionej w przywołanym przez Sąd I instancji wyroku z 11 grudnia 2020 r., I OSK 988/18, podkreślając m.in. w wyroku tym, jak również w poprzedzającym go wyroku siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 października 2003 r. (sygn. akt OSA 4/03, ONSA 2004/1/3) brak było refleksji na temat charakteru prawnego uprawnienia wynikającego z § 5 rozporządzenia. a także wyjaśnienia, na jakiej podstawie w wyrokach tych zostało przyjęte, że przedmiotowe uprawnienie przysługiwało także spadkobiercy byłego właściciela nieruchomości ziemskiej.
W konsekwencji uznać należy, że argumentacja przedstawiona w powyższych wyrokach, w tym w szczególności w wyroku I OSK 2328/20, może w pełni znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie.
Wyjaśnić dalej należy, że dekret o reformie rolnej, który wszedł w życie z dniem jego ogłoszenia, to jest w dniu 13 września 1944 r., spowodował, że wszystkie nieruchomości ziemskie, o których mowa w przepisach w/w dekretu, przeszły w całości na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele reformy rolnej (art. 2 dekretu). Dekret ten wytyczał przy tym główne kierunki i zasady, przewidzianej w nim reformy rolnej, szczegółowe zaś w tym zakresie regulacje prawne zawierało, wydane na podstawie art. 8 ust. 3 w/w dekretu, rozporządzenie wykonawcze Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W § 12 w/w rozporządzenia, zawarto zaś regulację prawną, mocą której wpis prawa własności na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich, wymienionych w art. 2 ust. 1, następował na wniosek właściwego wojewódzkiego urzędu ziemskiego. Analogiczne unormowanie zawierał także art. 1 późniejszego art. 1 dekretu z dnia 24 sierpnia 1945 r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz. U. Nr 34, poz. 204), a który to dekret wszedł w życie z dniu 19 września 1945 r. W ustępie 1 w/w artykułu prawodawca postanowił, że zaświadczenie wojewódzkiego urzędu ziemskiego, stwierdzające, że nieruchomość ziemska podpadała pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, stanowiło tytuł do wpisania na rzecz Skarbu Państwa w księdze hipotecznej (gruntowej) prawa własności, zaś w art. 1 ust. 4 cyt. dekretu przewidziano, iż wpisy w księdze hipotecznej (gruntowej), o których mowa w art. 1 niniejszego rozporządzenia, miały następować na wniosek właściwego wojewódzkiego urzędu ziemskiego.
Z tej przyczyny, chociaż niewątpliwie (jak zresztą podkreślił to Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 19 września 1990 r. sygn. akt W 3/89) odpowiednie zakwalifikowanie przejmowanych - w trybie omawianego dekretu - nieruchomości, które były lub mogły być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej czy sadowniczej, mogło nastąpić tylko na zasadzie reguł przewidzianych w dekrecie o przeprowadzeniu reformy rolnej, a nie na podstawie dowolnego w tym zakresie uznania władzy administracyjnej, to jednak dopóty, dopóki nie zostanie orzeczone w formie prawem przewidzianej, iż objęta przedmiotowym wnioskiem nieruchomość nie stanowiła – w dacie wejścia w życie dekretu z dnia 6 września 1944 r. - nieruchomości wymienionej w jego art. 2 ust. 1 pkt e, nie można było twierdzić, że przedmiotowa nieruchomość wchodziła w skład spadku po jej byłym właścicielu. Przeciwko takiemu twierdzeniu przemawiało (i nadal przemawia) bowiem domniemanie, wynikające z treści wpisów w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, gdyż - po myśli art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.) - domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym.
Mimo, iż dekret o reformie rolnej był aktem wyjątkowym, bo jednorazowo wprowadzał w państwie zasadnicze zmiany: ustrojowe, społeczne i gospodarcze, to początkowo nie przewidywał ani on, ani przepisy z nim związane, żadnych możliwości, które pozwalały na przeprowadzenie jakiejkolwiek kontroli działań organów wykonujących jego postanowienia. Takich regulacji nie wprowadził zresztą także dekret z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 3 poz. 9). Dopiero po wydaniu w/w dekretu nowelizującego, z dniem 1 marca 1945 r. wydane zostało wspomniane wyżej rozporządzenie, które w § 5 ust. 1 wprowadziło możliwość orzekania przez wojewódzkie urzędy ziemskie w sprawach, czy dana nieruchomość podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Przepis ten jednak, określając rodzaj postępowania i wskazując organy, które w nim winny orzekać w obu instancjach, nie precyzował, kto mógłby być stroną takiego postępowania. W § 5 ust. 2 w/w rozporządzenia mowa jest bowiem jedynie o przysługiwaniu "stronom" prawa do wniesienia odwołania od decyzji wojewódzkiego urzędu ziemskiego do Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych.
Jak z powyższego zatem wynika, unormowanie zawarte w § 5 rozporządzenia miało (i ma nadal) charakter wyłącznie procesowy (vide: uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 czerwca 2006 r. sygn. akt I OPS 2/06). Nie rozstrzyga więc, ani kto mógł wystąpić ze stosownym wnioskiem, ani też kto mógł wnieść odwołanie od decyzji organu I instancji.
O powyższej kwestii nie stanowi także wprost (w sposób oczywisty) żaden inny przepis. W tym zakresie stosowną wskazówkę może stanowić uregulowanie zawarte w innym przepisie dekretu o reformie rolnej, to jest w art. 19. To treść bowiem tego ostatniego przepisu sugeruje, że podmiotem uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem opartym na § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. był właściciel nieruchomości ziemskiej. W pierwotnej wersji omawianego dekretu przepis ten stanowił, że wywłaszczeni właściciele lub współwłaściciele nieruchomości ziemskich wymienionych w art. 2 część 1-sza lit. e mogli otrzymać samodzielne gospodarstwa rolne poza obrębem wywłaszczonego majątku w ramach niniejszego dekretu, względnie jeśli z tego prawa nie skorzystali, miało być im wypłacone zaopatrzenie miesięczne w wysokości uposażenia urzędnika państwowego VI grupy (ust. 1). Zaopatrzenie wymienione w części 1 art. 19 mogło być przy tym podwyższone przez Kierownika Resortu Rolnictwa i Reform Rolnych dla tych właścicieli lub współwłaścicieli, którzy się zasłużyli w walce z okupantem lub szczególnie ucierpieli od okupanta (ust. 2).
Dodać też w tym miejscu wypada, że w analogiczny sposób zostali również określeni przez ustawodawcę beneficjenci uprawnień, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uprządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej (Dz. U Nr 17, poz. 71 ze zm.). Zgodnie bowiem z treścią w/w przepisu byli właściciele nieruchomości określonych w art. 9 (czyli nieruchomości rolnych i leśnych, objętych we władanie Państwa do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, a które Państwo – mocą jej przepisów – przejmowało na własność bez względu na obszar, jeżeli znajdowały się one nadal we władaniu Państwa lub zostały przekazane przez Państwo w użytkowanie), którzy osiągnęli granice wieku 65 lat (mężczyźni) albo 60 lat (kobiety), bądź stali się inwalidami, jeżeli objęte we władanie Państwa nieruchomości stanowiły podstawę ich utrzymania – mieli prawo do renty starczej lub inwalidzkiej, a członkowie ich rodzin do renty rodzinnej (...). Powyższe unormowanie jest zaś o tyle w tym przypadku istotne, że zostało ono zawarte w ustawie, która – jak przyjmuje się - kończyła proces określany mianem reformy rolnej (por. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 1 marca 2010 r. sygn. akt P 107/08).
Określanie zatem w taki sposób przez ustawodawcę kręgu osób uprawnionych do otrzymania swego rodzaju zadośćuczynienia (w potocznym tego słowa znaczeniu) za przejście prawa własności nieruchomości na rzecz Państwa ewidentnie dowodzi, że uprawnionymi w tym przypadku byli poprzedni właściciele owego mienia. Przyznane zaś im uprawnienia (biorąc pod uwagę ich wymiar ekonomiczny w stosunku do wielkości straty spowodowanej nacjonalizacją) świadczyły o tym, że były one w zasadzie związane z osobami owych właścicieli nieruchomości ziemskich. Brak bowiem jakiegokolwiek powiązania z wartością utraconego przez nich majątku ziemskiego wskazywał na to, iż w taki właśnie sposób ustawodawca starał się zapewnić osobom pozbawianym majątku jedynie środki do życia, a nie przyznawał im żadnego stosownego odszkodowania.
Zwrócić należy następnie uwagę, że zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, na jej cele zostały przeznaczone nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości udziałów rolnych tej powierzchni. Podkreślenia jednak w tym miejscu wymaga (na co zresztą zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z 10 stycznia 2011 r. sygn. akt I OPS 3/10, publ. ONSAiWSA 2011/2/23), że reforma rolna nie zawsze była dokonywana w sposób prawidłowy, gdyż przejmowane nieruchomości niejednokrotnie nie spełniały kryteriów, określonych w art. 2 ust. 1 lit. e) cyt. dekretu PKWN. Dotyczyło to w szczególności zarówno charakteru przejmowanego gruntu, jak i jego powierzchni.
Jak zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyroku, dekret o reformie rolnej był realizowany przez władze państwowe w okresie, w którym nie tylko dokonywały się w Polsce głębokie przemiany ustrojowe, ale – co w tym wypadku ma niezwykle ważkie znaczenie – zmiany te były wielokrotnie przeprowadzane w warunkach (mówiąc ogólnie) naruszających podstawowe prawa jednostki albo grożących takim naruszeniem. Okoliczności te stanowią fakty historyczne, obecnie powszechnie wszystkim znane. Stan taki trwał aż do roku 1989, czyli do czasu, gdy w Polsce nastąpił okres, w którym stało się w sposób rzeczywisty możliwe dochodzenie przez obywateli należnych im – w świetle dotychczas obowiązującego prawa – roszczeń i uprawnień. Z uwagi jednak na znaczny okres czasu (kilkadziesiąt lat), który miał miejsce pomiędzy dniem wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, a okresem, w którym istotnie stało się realne dochodzenie w postępowaniu administracyjnym, że dana nieruchomość ziemska nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) w/w dekretu, wspomniane uprawnienia, jako przysługujące byłemu właścicielowi nieruchomości, z przyczyn oczywistych i naturalnych bardzo często nie mogły być już realizowane. Z drugiej strony istota uprawnienia, o którym mowa w § 5 rozporządzenia wykonawczego z 1945 r., musi być postrzegana jako działanie, które ma na celu wykazanie, że określona nieruchomość ziemska stanowiła własność prywatną przedwojennego jej właściciela a zatem - po jego śmierci – winna być traktowana jako własność jego spadkobiercy (spadkobierców).
W związku z tym, zwłaszcza po wejściu w życie Konstytucji RP z 1997 r., która w art. 21 ust. 1 wprowadziła – jako jedną z podstawowych - zasadę ochrony własności i prawa dziedziczenia, a w art. 64 ust. 1 i 2 przyjęła, że każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawa dziedziczenia i prawa te podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej, należało uznać, że przewidziana w Konstytucji RP ochrona prawa dziedziczenia winna być - również w przypadku praw przysługujących byłym właścicielom nieruchomości ziemskich, a związanych z wprowadzeniem reformy rolnej – traktowana równorzędnie z ochroną prawa własności. W rezultacie, skoro więc z wyżej wskazanych przyczyn właściciel nieruchomości ziemskiej (bez jego winy) nie miał niejednokrotnie rzeczywistych możliwości dochodzenia przysługujących mu praw, to tego rodzaju przysługujące mu uprawnienie powinien móc zrealizować jego spadkobierca, jako że - zgodnie z art. 922 § 1 kodeksu cywilnego – prawa i obowiązki majątkowe zmarłego przechodzą z chwilą jego śmierci na jedną lub kilka osób stosownie do przepisów księgi czwartej – spadki.
Podzielić należy przedstawiony w cytowanym wyroku argument, że za powyższym poglądem przemawia także i ta okoliczność, że w wielu aktach prawnych, zawierających regulacje związane z wydarzeniami historycznymi, a które skutkowały utratą mienia, uprawnienia osób, które zostały pozbawione swojego majątku, zostały z reguły tak określone, że przysługują nie tylko samym właścicielom utraconego mienia, ale także ich spadkobiercom (vide: np. art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 28 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy – Dz. U. Nr 50, poz. 279, czy art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej – Dz. U. z 2014 r. poz. 1090).
Wreszcie zauważyć też trzeba, że mimo, iż żaden przepis ustawowy nie przewidywał wprost prawa spadkobiercy właściciela nieruchomości wywłaszczonej, to w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2021 r. (sygn. akt I OPS 1/20) skład poszerzony przyjął, że odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalane na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
Z uwagi na powyższe, w cytowanym wyroku wyrażono stanowisko, podzielane przez skład orzekający w niniejszej sprawie, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż ochrona praw, które przysługują spadkobiercy byłego właściciela mienia, a który je utracił nie z własnej winy a w związku z zaistnieniem różnych wydarzeń o wymiarze historycznym, winna być przyznawana w poszczególnych aktach prawnych w sposób tak diametralnie zróżnicowany. Niewątpliwie bowiem wprawdzie cel, dla którego został wydany dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej, był odmienny od celów, dla których wydano wspomniane wyżej akty prawne, ale – z punktu widzenia (przykładowo) byłego właściciela nieruchomości warszawskiej i byłego właściciela nieruchomości ziemskiej oraz ich spadkobierców – skutek regulacji, zawartych w dekrecie o przeprowadzeniu reformy rolnej i w dekrecie "warszawskim" z dnia 28 października 1945 r. był generalnie taki sam. Oznaczał on utratę prawa własności do określonego, wcześniej posiadanego mienia.
W rezultacie zatem, skoro w większości przypadków przepisy związane z powojennymi przemianami, regulujące uprawnienia byłych właścicieli utraconego mienia, uwzględniały także i ich spadkobierców, to należało uznać, że także w przypadku spadkobiercy byłego właściciela nieruchomości ziemskiej, taka ochrona, jako wynikająca wprost z wyżej wskazanych przepisów Konstytucji RP, winna mieć miejsce.
Podzielić należy również stanowisko, że powyższe nie oznacza jednak, że tego rodzaju ochrona winna być także obecnie przyznawana nabywcy praw do spadku po osobie, której przysługiwało uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem w trybie § 5 rozporządzenia
W świetle art. 1051 i art. 1053 k.c. spadkobierca, który przyjął spadek, może spadek ten zbyć w całości lub w części. To samo dotyczy zbycia udziału spadkowego (art. 1051 k.c.). Nabywca spadku wstępuje w prawa i obowiązki spadkobiercy (art. 1053 k.c.). Pamiętać jednak należy, że roszczenie, o którym mowa w § 5 rozporządzenia, nie jest majątkowym prawem cywilnym i – w świetle tego, co zostało wyżej powiedziane – roszczenie to zostało niejako wykreowane dla spadkobiercy byłego właściciela nieruchomości w sposób wyjątkowo szczególny - z przepisów konstytucyjnych. Z uwagi na to nie występuje w tym przypadku proste, oczywiste przełożenie na zasady, wynikające z wyżej przytoczonych przepisów kodeksu cywilnego, które regulują zasady umownego zbycia spadku.
Jak zostało to wyżej wspomniane, prawo spadkobiercy byłego właściciela nieruchomości ziemskiej do wystąpienia z wnioskiem na podstawie § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. nie jest prawem cywilnym. Roszczenie to zostało przewidziane w akcie administracyjnoprawnym i na użytek postępowania administracyjnego. Przyjęcie w orzecznictwie, że omawiane roszczenie winno przysługiwać również spadkobiercy osoby uprawnionej, w sytuacji, w której ona sama nie wystąpiła z takim roszczeniem, wynikało z potrzeby zapewnienia jednostce (również na gruncie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej) ochrony przysługujących jej podstawowych praw konstytucyjnych. W związku z tym, o ile w początkowym okresie transformacji ustrojowej w państwie szczegółowa analiza powyższych kwestii nie przedstawiała się jako istotna, o tyle obecnie, po upływie ponad trzydziestu lat, licząc od początku owych przemian, tego rodzaju analiza wydaje się niezbędna.
Roszczenie pozwalające zainicjować postępowanie administracyjne - w trybie § 5 rozporządzenia - jest oczywiście roszczeniem szczególnym i nie ma ono charakteru roszczenia cywilnego. Dlatego nie można podzielić stanowiska, by interes prawny w sprawie z wniosku składanego na podstawie § 5 rozporządzenia mógł wynikać z samego zawarcia umowy o nabycie udziału spadkowego po byłym właścicielu nieruchomości ziemskiej.
Wykreowanie na rzecz spadkobiercy byłego właściciela nieruchomości ziemskiej roszczenia, pozwalającego na weryfikację działań władzy publicznej przeprowadzającej reformę rolną, nastąpiło w oparciu o bezpośrednie zastosowanie przepisów konstytucyjnych ze względu na cel, jakiemu to roszczenie winno służyć. Przyznanie nabywcom udziałów spadkowych po byłym właścicielu nieruchomości ziemskiej statusu strony - w rozumieniu art. 28 k.p.a. - w postępowaniu, prowadzonym w trybie § 5 rozporządzenia, obecnie nie prowadzi jednak do realizacji takiego celu.
Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 30 czerwca 2022 r. (sygn. akt I OPS 1/22), aby uzyskać przymiot strony postępowania administracyjnego, nie wystarczy być podmiotem interesu prawnego lub obowiązku, lecz konieczne jest jeszcze, aby tego interesu prawnego lub obowiązku "dotyczyło" owo postępowanie.
Roszczenie oparte na podstawie § 5 rozporządzenia w założeniu miało służyć zapewnieniu możliwości weryfikacji prawidłowości zastosowania w stosunku do danej nieruchomości ziemskiej przepisów regulujących reformę rolną. Z tego powodu było ono zatem generalnie przeznaczone dla osoby właściciela nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Roszczenie to stanowiło bowiem dla niego jedyną drogę pozwalającą mu na zachowanie wcześniej posiadanej majętności.
Z przedstawionych wyżej powodów orzecznictwo przyjęło, że z roszczeniem takim może skutecznie występować także spadkobierca osoby uprawnionej. Brak jest jednak obecnie dostatecznego uzasadnienia, dla przyjęcia poglądu, że interes prawny - w postępowaniu opartym na § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. - ma również jeszcze inny podmiot, to jest nabywca spadku po osobie uprawnionej. Nabywca spadku prawa swoje uzyskuje poprzez dobrowolne zawarcie stosownej umowy cywilnej. To zatem z własnej woli i z reguły odpłatnie, w ten sposób formalnie wchodzi w sytuację, w której pozostawał zbywca spadku. W przypadku jednak roszczenia o charakterze ochronnym, które miało służyć określonemu podmiotowi w związku z określoną sytuacją, w której – niezależnie od swojej woli - się znalazł, trudno mówić o tożsamości sytuacji byłego właściciela nieruchomości ziemskiej (lub jego spadkobiercy) z sytuacją, w jakiej znalazł się - i to z własnej woli - nabywca spadku po osobie uprawnionej. O ile bowiem właściciel nieruchomości ziemskiej korzystał w postępowaniu administracyjnym z omawianego roszczenia w celu ochrony swojego dotychczas posiadanego majątku, z uwagi na – jego zdaniem - nieprawidłowe zastosowanie przez władzę publiczną przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, a więc jednorazowego aktu nacjonalizacyjnego i o wymiarze już historycznym, o tyle nie sposób przyjąć, że nabywca spadku po w/w osobie miałby taki sam cel realizować. W rezultacie w niniejszym przypadku przedmiotowe roszczenie aktualnie nie tyle służy wnioskodawcy postępowania administracyjnego, aby w ten sposób mógł on chronić posiadany dotąd stan majątkowy, a staje się – w istocie rzeczy - instrumentem dla realizacji zaplanowanych, określonych zamierzeń gospodarczo-komercyjnych. Taki jednak powód prowadzenia tak szczególnego postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie oparte na § 5 rozporządzenia, nie uzasadnia przyjęcia, że w takiej sytuacji można było przyznać Skarżącej przymiot strony w tym postępowaniu.
Dodać też trzeba, że powyższe stanowisko koresponduje z bogatą argumentacją, podnoszoną w prezentowanej w ostatnim okresie czasu przez Naczelny Sąd Administracyjny linii orzeczniczej, a zgodnie z którą zostało przyjęte, że zarówno odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie może być ustalane na rzecz nabywcy nieruchomości na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce (cyt. wyżej uchwała z dnia 22 lutego 2021 r. sygn. akt I OPS 1/20), jak i że z samej umowy przelewu, ujętej w art. 509 k.c., której przedmiotem jest wierzytelność odszkodowawcza za odjęcie prawa własności nieruchomości w wyniku zdarzenia lub aktu ze sfery prawa publicznego, nabywcy tej wierzytelności w sprawie o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. (uchwała z 30 czerwca 2022 r. sygn. akt I OPS 1/22).
Za takim stanowiskiem, jakie zostało wyrażone w niniejszej sprawie, przemawia również fakt, iż w ostatnich latach także ustawodawca stara się ograniczyć możliwość realizowania w postępowaniach administracyjnych różnych roszczeń restytucyjnych, jako odnoszących się do stanów znacząco już przeszłych pod względem czasowym. Dowodzi tego bowiem choćby zmiana dotycząca art. 156 § 2 k.p.a., który - na skutek nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491) - od dnia 16 września 2021 r. uzyskał treść, iż nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn określonych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 10 lat, a także, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Za takim poglądem przemawia też nowelizacja art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dokonana nowelą z dnia 24 kwietnia 2019 r., która weszła w życie 14 maja 2019 r., a która wprowadziła do w/w artykułu ustęp 7, przewidujący, że uprawnienie do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawniony nie złożył wniosku o zwrot.
W konsekwencji za zasadny uznać należało zarzut naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez uchylenie decyzji Ministra pomimo istnienia przesłanek do oddalenia skargi, z uwagi na fakt wydania decyzji zgodnie z przepisami prawa (tj. art. 922 § 1 i § 2, art. 1051 i 1053 kodeksu cywilnego oraz art. 28, art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 3 kodeksu postępowania administracyjnego). Sąd kasacyjny wyjaśnia jednak, że naruszenie tych przepisów, będące następstwem przyjęcia przez Sąd I instancji określonej wykładni przepisów prawa materialnego, nie może być traktowane jako skutkujące nieważnością postępowania przed Sądem Wojewódzkim.
Uznanie powyższych zarzutów za zasadne skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku.
Sąd kasacyjny, korzystając z uprawnienia wynikającego z art. 188 p.p.s.a. i uznając, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, uznał za zasadne rozpoznanie skargi wniesionej przez Skarżącą. W tym zakresie Sąd kasacyjny podzielił w pełni stanowisko Sądu Wojewódzkiego, w świetle którego brak jest podstaw dla przyjęcia, że Skarżąca wnosząc odwołanie działała również w imieniu innych uczestników postępowania. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że ze znajdujących się w aktach administracyjnych pism Skarżącej datowanych na 9 kwietnia 2017 r. (wniosek inicjujący postępowanie w przedmiotowej sprawie) oraz z 16 maja 2017 r. (pismo ponawiające wniosek o wszczęcie postępowania w przedmiotowej sprawie) wynika wprost, że Skarżąca działała w imieniu własnym. Skarżąca w toku postępowania przed organem pierwszej instancji nie kwestionowała wskazywania przez organ w pismach kierowanych do Skarżącej, że postępowanie zostało wszczęte na jej wniosek. Ponadto Skarżąca w odwołaniu wskazała, że składa odwołanie jako strona i nie wskazała innych stron, w których imieniu składa odwołanie.
Skarżąca składając skargę do Sądu Wojewódzkiego i powołując się na fakt udzielenia jej pełnomocnictw przez pozostałych uczestników postępowania dołączyła do skargi kopię pisma z 7 marca 2018 r. W piśmie tym znajduje się stwierdzenie, że Skarżąca posiada pełnomocnictwa spadkobierców po ostatnim właścicielu M. Pismo to nie znajduje się jednak w aktach administracyjnych niniejszej sprawy, a przy tym z jego treści nie wynika, że stosowne pełnomocnictwa zostały załączone do tego pisma. Pełnomocnictwa takie nie zostały przy tym złożone do akt administracyjnych przedmiotowej sprawy. Co również istotne, dołączając do skargi kopię powyższego pismo Skarżąca nie dołączyła kopii przywoływanych w nim pełnomocnictw.
W sytuacji, gdy Skarżąca wskazała, że wnosi we własnym imieniu o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, to nie można oczekiwać od organu, że wezwie Skarżącą do uzupełnienia braku formalnego podania poprzez złożenie pełnomocnictw udzielonych Skarżącej przez pozostałe strony.
Nie ma podstaw do zarzucania Ministrowi naruszenia art. 8 w zw. z art. 127 K.p.a. poprzez pozbawienie Skarżącej prawa do merytorycznego rozpoznania odwołania przez Ministra i zaniechania przez organ oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Warunkiem koniecznym dopuszczalności rozpoznania sprawy co do jej meritum jest bowiem stwierdzenie, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek uprawnionego podmiotu. Stwierdzenie zaś, że skarżąca nie jest osobą legitymowaną do wszczęcia postępowania w prawie podpadania nieruchomości wchodzących w skład dawnego majątku w M. pod przepisy dekretu PKWN, spowodowało ograniczenie rozważań organu do kwestii formalnych związanych z interesem prawnym Skarżącej. Z tych samych powodów nie można uznać za zasadny zarzutu naruszenia art. 107 § 3 K.p.a.
Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 8 w zw. z art. 9 K.p.a. poprzez niepoinformowanie stron postępowania o zamiarze jego umorzenia przez organ odwoławczy. Z przepisów tych nie wynika bowiem – wbrew twierdzeniom skarżącej, że organ powinien o powyższym zamiarze poinformować uczestników postępowania, tak by mogli oni wypowiedzieć się w powyższym zakresie.
Sąd kasacyjny podzielił również w pełni stanowisko Sądu Wojewódzkiego, w świetle którego kwestia ewentualnej przewlekłości postępowania nie determinuje oceny legalności wydanego w nim aktu je kończącego (decyzji). Środkiem zwalczania przewlekłości (dopóki toczy się postępowanie administracyjne) jest przewidziana w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) skarga na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie przezeń postępowania, a nie skarga na akt, jaki w tym postępowaniu został wydany.
W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i art. 151 w zw. z art. 193 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę, o czym orzekł w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.