I OSK 845/22

I OSK 845/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka
Jolanta Rudnicka /sprawozdawca/
Monika Nowicka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2273/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-05-05
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2017 poz 2222
art. 16 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 1474
art. 12 ust. 4 f
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 149 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant: starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2273/20 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. w W. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 7 sierpnia 2020 r. nr 867/2020 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2273/20 oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 7 sierpnia 2020 r. nr 867/2020 odmawiające wznowienia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1474 ze zm. – dalej: "specustawa drogowa") za nieruchomość położoną w [...] w dzielnicy [...], stanowiącą działki ewidencyjne nr [...] i [...] z obrębu [...].
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła skarżąca [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenie kosztów postępowania sądowego oraz przeprowadzenie rozprawy.
Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.") zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
1. art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm. – dalej: "u.d.p.") poprzez błędne zastosowanie polegające na nieprawidłowym ustaleniu katalogu stron postępowania i pominięciu skarżącej jako strony postępowania, podczas gdy postępowanie dotyczy praw i obowiązków skarżącej, a skarżąca ma interes prawny w udziale w postępowaniu, wobec czego skarżąca jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.p., które mają zastosowanie w sprawie;
2. art. 12 ust. 4f specustawa drogowa poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten wyznacza katalog stron postępowania w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania, podczas gdy art. 12 ust. 4f specustawy drogowej określa jedynie katalog podmiotów, którym przysługują odszkodowania w związku z wywłaszczeniem nieruchomości;
3. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że skarżąca nie jest stroną zakończonego postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania prowadzonego na podstawie specustawy drogowej, wobec czego nie spełniła się przesłanka braku udziału strony bez własnej winy w postępowaniu, konieczna do wznowienia postępowania z tego powodu, podczas gdy skarżąca legitymuje się przymiotem strony przedmiotowego postępowania i nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy, wobec czego powinno dojść do wznowienia postępowania.
Ponadto skarżąca kasacyjnie zarzuciła wyrokowi Sądu I instancji na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj.:
1. art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu i zasady demokratycznego państwa prawa, przejawiającego się niedopuszczeniem zgłaszania uwag przez skarżącą co do procedury ustalania odszkodowania w postępowaniu administracyjnym, którego to odszkodowania koszt finalnie poniesie skarżąca z powodu narzucenia takiego obowiązku przez organ administracyjny, skoro skarżąca finalnie poniesie koszt zapłaty odszkodowania, to skarżąca powinna mieć przynajmniej możliwość zgłaszania uwag co do procedury ustalania odszkodowania i tym samym nie było podstaw do oddalenia skargi (skarga powinna zostać uwzględniona);
2. art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i uznanie, że naruszenie przez organ art. 149 § 3 k.p.a. nie miało wpływu na wynik sprawy, podczas gdy, jako że skarżąca powinna być traktowana jako strona postępowania, naruszenie przez organ art. 149 § 3 k.p.a. miało wpływ na wynik sprawy, bowiem w przypadku przeprowadzenia postępowania wznowieniowego mogłaby zostać wydana decyzja uchylająca decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 6 maja 2019 r. nr 163/BM/WWO/DO/2019 i tym samym nie było podstaw do oddalenia skargi (skarga powinna zostać uwzględniona).
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację na poparcie ww. zarzutów.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Powyższe oznacza, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a zobligowany jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Istota zarzutów skargi kasacyjnej, jak również sprawy, sprowadza się do tego, czy skarżącej kasacyjnie [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. przysługiwał interes prawny w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania w trybie przepisów specustawy drogowej za nieruchomość położoną w [...] w dzielnicy [...], stanowiącą działki ewidencyjne nr [...] i [...] z obrębu [...], a więc czy powinna być stroną postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z 6 maja 2019 r. nr 163/BM/WWO/DO/2019 o ustalenia odszkodowania za nieruchomość (w tym wygaśnięcia praw rzeczowych) położoną w dzielnicy [...] przy ul. [...], stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] przejętą z mocy prawa na rzecz Miasta [...] na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 2 marca 2017 r. nr 93/17 wydanej na wniosek Prezydenta m.st. Warszawy, zatwierdzającej projekt budowalny oraz zezwalającej na realizację inwestycji drogowej polegającej na "budowie ulic [...] i [...] wraz z towarzyszącymi przebudowami sieci uzbrojenia oraz przebudowami innych dróg publicznych" na terenie określonych w treści decyzji działek w Dzielnicy [...]. W następstwie tego, czy skarżąca i mogła powołując się na przesłankę wznowienia określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. skutecznie żądać wznowienia przedmiotowego postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z 6 maja 2019 r. nr 163/BM/WWO/DO/2019.
Przed rozwinięciem oceny przedstawionych zarzutów skargi kasacyjnej zauważyć należy, że Wojewoda Mazowiecki zaskarżonym przez skarżącą kasacyjnie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z 7 sierpnia 2020 r. nr 867/2020 utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z 28 października 2019 r. nr 370/BM/WWO/DO/2019 odmawiające wznowienia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1474 ze zm. – dalej: "specustawa drogowa") za nieruchomość położoną w [...] w dzielnicy [...], stanowiącą działki ewidencyjne nr [...] i [...] z obrębu [...]. Organy orzekające w sprawie uznały, że wniosek o wznowienie złożony został przez podmiot, który nie jest stroną przedmiotowego postępowania odszkodowawczego i jest to na tyle ewidentna okoliczność, że nie wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego. Sąd I instancji podzielił to stanowisko organu i stwierdził, że co do zasady badanie przesłanek wznowienia ma miejsce w ramach postępowania wznowieniowego, które powinno zakończyć się wydaniem stosownej decyzji. W tej jednak sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że naruszenie art. 149 § 3 k.p.a. nie miało znaczenia na wynik sprawy, bowiem skarżąca kasacyjnie nie wykazała skutecznie swojego interesu prawnego, który pozwoliłby uznać ją za stronę przedmiotowego postępowania administracyjnego. Sąd ten zwrócił również uwagę, że skarżącej kasacyjnie nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu, którego wznowienia żąda. Wskazał, że art. 12 ust. 4f specustawy drogowej określa katalog osób uprawnionych do odszkodowania za nieruchomość, które przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe. Na takie prawo [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. się nie powołała. Sąd I instancji stwierdził również, że kwestie dotyczące wypłaty odszkodowania za nieruchomości nabyte przez podmiot publicznoprawny w trybie specustawy drogowej normują przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Umowy cywilnoprawne zawarte z podmiotem prawa prywatnego (spółką prawa handlowego) nie mogą modyfikować tych zasad, co oznacza, że zawarta przez skarżącą z Miastem [...] umowa dotycząca poniesienia kosztów budowy drogi, nie ma znaczenia dla ustalenia kręgu stron w postępowaniu dotyczącym ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał zatem, że wobec oczywistego braku interesu prawnego skarżącej w przedmiotowym postępowaniu zasadna była odmowa wznowienia postępowania.
Powyższego stanowiska skarżąca kasacyjnie nie podziela, twierdzi bowiem, że ma ona interes prawny w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania w trybie przepisów specustawy drogowej za nieruchomość położoną w [...] w dzielnicy [...], stanowiącą działki ewidencyjne nr [...] i [...] z obrębu [...]. Zarzuciła Sądowi I instancji przede wszystkim błędne zastosowanie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.p. z których to przepisów, jej zdaniem, wynika interes prawny [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. do udziału ww. postępowaniu administracyjnym. Zwróciła uwagę, że umową nr [...] zawartą 28 czerwca 2016 r. z Miastem [...] zobowiązała się do poniesienia kosztów odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego i ograniczonych praw rzeczowych, ustanowionych na prawie użytkowania wieczystego i nieruchomościach pod drogę, których obowiązek zapłaty wynikać będzie z realizacji decyzji wydanych w oparciu o przepisy specustawy drogowej, w tym objętych postępowaniem zakończonym decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z 6 maja 2019 r. nr 163/BM/WWO/DO/2019.
Ze względu na powoływanie się przez skarżącą kasacyjnie na okoliczność zawarcia umowy zobowiązującej do poniesienia kosztów budowy drogi (w tym poniesienia kosztów odszkodowań), w pierwszej kolejności, wymaga rozważenia, czy umowa cywilnoprawna może być źródłem interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny przypomina zatem, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis ten wprowadza ogólne pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, a więc podmiotu bez którego postępowania w zasadzie nie może się toczyć. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych wykształciło się wiele teorii pojęcia strony, jak również przesłanek uznania konkretnego podmiotu za stronę. Niezależnie od powyższego uznanie konkretnego podmiotu za stronę musi zawsze być rozważane na gruncie konkretnej sprawy administracyjnej i wyłącznie na podstawie posiadanego przez ten podmiot interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Sama bowiem norma wynikająca z ww. przepisu jest niewystarczająca do uznania danego podmiotu za stronę postępowania, w przeciwnym razie każdy byłby stroną każdego postępowania.
Wywieść zatem należy, że przymiot strony, w postępowaniu administracyjnym musi wynikać z konkretnego przepisu prawa, z którego jednoznacznie wynika, że dana kategoria podmiotów może być stroną konkretnego postępowania administracyjnego, gdyż mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. W takim wypadku stronie nie przysługują atrybuty strony w postępowaniu administracyjnym. Podstawowa zatem różnica pomiędzy interesem faktycznym a interesem prawnym polega na tym, że źródłem interesu faktycznego jest wyłącznie subiektywne przekonanie określonego podmiotu o tym, że relacja pomiędzy jakimś stanem obiektywnym a oceną tego stanu jest dla tego podmiotu korzystna. Natomiast źródłem interesu prawnego jest subiektywne przekonanie obiektywizujące się z tego właśnie względu, że znajduje podstawę w normie prawnej.
Zauważyć należy bowiem, że cechą charakterystyczną prawa administracyjnego jako prawa publicznego jest to, że normy prawne mają charakter bezwzględnie wiążący, czego nie można powiedzieć o umowach cywilnoprawnych, które nie są źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Stosunki administracyjnoprawne mają natomiast charakter jednostronny ściśle powiązany z władczymi kompetencjami organów administracji publicznej, co oznacza brak swobody w podejmowaniu czynności prawnych na wzór swobody właściwej prawu prywatnemu. Konsekwencją bezwzględnego wiązania norm prawa administracyjnego jest to, że "żadna ze stron stosunku administracyjnoprawnego nie może nigdy modyfikować ani tym bardziej wyłączać normy tego prawa i zachowywać się nawet niesprzecznie z tą normą, ale w sposób ustalony przez samą tę stronę. (...). Strona, jaką jest podmiot usytuowany na zewnątrz systemu administracji publicznej, nie może sama ustalać treści i sposobu swojego zachowania, a powinna się w całości podporządkować prawu (...)" (J. Zimmermann, Aksjomaty prawa administracyjnego, Warszawa 2013, s. 117). Z tego też względu w przestrzeni prawa administracyjnego na pierwszy plan, jako źródło interesu prawnego, wysuwa się zawsze norma prawna.
Źródłem interesu prawnego nie mogą zatem być różnego typu zdarzenia prawne mieszczące się w sferze stosowania prawa. Nie można więc go wywieść ze skutków czynności prawnych prawa cywilnego, w tym z faktu istnienia powiązania określonych podmiotów stosunkiem cywilnoprawnym w postaci umowy zobowiązaniowej, a także z roszczeń cywilnoprawnych, statutów, regulaminów, przepisów wewnętrznych, korporacyjnych, postępowań administracyjnych, sądowoadministracyjnych, cywilnych lub karnych, jak też zapadłych w tych postępowaniach orzeczeń, które przeważnie wiążą organy administracyjne, jednak same w sobie – niepoparte normą (bezwzględnie obowiązującą) prawa powszechnego – nie stanowią źródła interesu prawnego.
Powyższe stanowisko znalazło odzwierciedlenie w uchwale Naczelny Sąd Administracyjny z 30 czerwca 2022 r., sygn. I OPS 1/22, w której uznano, że "źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., jest norma prawa powszechnie obowiązującego, a nie skutki czynności cywilnoprawnej dokonane przez podmiot prawa cywilnego". Z tego też względu zawarta przez skarżącą kasacyjnie umowa z Miastem [...] [...] czerwca 2016 r. samoistnie nie może stanowić źródła interesu prawnego [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania w trybie przepisów specustawy drogowej za nieruchomość położoną w [...] w dzielnicy [...], stanowiącą działki ewidencyjne nr [...] i [...] z obrębu [...].
Interesu prawnego skarżącej nie można również wywieść z treści art. 28 k.p.a., gdyż przepis ten nie stanowi samodzielnej podstawy do ustalenia czy dany podmiot posiada status strony w danym postępowaniu administracyjnym. Skarżąca kasacyjnie, co prawda, powiązała art. 28 k.p.a. z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.p., czyniąc z tego zarzut kasacyjny, jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji zasadnie nie zastosował ww. przepisów w przedmiotowej sprawie, gdyż nie da się ustalić interesu skarżącej kasacyjnie w postępowaniu dotyczącym ustalenia odszkodowania w oparciu o normę wynikającą z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.p.
Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.p. budowa lub przebudowa dróg publicznych spowodowana inwestycją niedrogową należy do inwestora tego przedsięwzięcia. Z art. 16 ust. 2 u.d.p. wynika natomiast, że szczegółowe warunki budowy lub przebudowy dróg, o których mowa w ust. 1, określa umowa między zarządcą drogi a inwestorem inwestycji niedrogowej. Celem powyższej regulacji jest uniknięcie konieczności budowy lub przebudowy drogi przez zarządcę drogi w przypadkach, w których zarządca nie miał w planach takich inwestycji, a konieczność przebudowy wynikała z inwestycji prowadzonych na terenach przy drodze. Zawarcie takiej umowy nie należy do obowiązków organu i nie mieści się w sferze tzw. władztwa administracyjnego określanego mianem imperium. Mieści się natomiast w tej sferze dominium, obejmującej stosunki cywilnoprawne, których uczestnikiem jest organ administracji publicznej – gmina, podobnie jak każda inna osoba prawna. Sfera ta, należąca do prawa prywatnego, podlega zasadzie swobody umów, w zakresie w jakim nie dotyczy sfery publicznoprawnej działalności organ. Dlatego też zobowiązania wynikające z art. 16 ust. 1 u.d.p. mogą być zrealizowane poprzez m.in. wykonanie inwestycji drogowej przez inwestora lub poniesienie kosztów wykonania tej inwestycji. Wynika to z tego, że w aktualnym stanie prawnym inwestycje drogowe mogą być realizowane w trybie zwykłym, tj. na podstawie pozwolenia na budowę, bądź specjalnym – tj. w oparciu o decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w myśl specustawy drogowej. O ile w trybie zwykłym inwestor niedrogowy może zasadniczo uzyskać decyzje inwestycyjne na swoje imię (po udzieleniu stosownych umocowań lub praw w umowie drogowej), o tyle decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydana na podstawie specustawy drogowej może być uzyskana jedynie przez zarządcę drogi. Z procedury i skutków prawnych określonych w specustawie drogowej mogą skorzystać więc jedynie Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego. Wynika to nie tylko z samej treści tej ustawy, np. art. 11b ust. 1 specustawy drogowej wskazujący na wnioskodawcę wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ale wydaje się to oczywiste także ze względu na fakt, że właścicielem dróg publicznych mają być właśnie te podmioty (M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz. Wyd. 3, Warszawa 2021, art. 1). Skoro zatem specustawa drogowa nie przewiduje możliwości realizacji inwestycji bezpośrednio przez inwestora prywatnego, to nie można wywieść jego udziału w postępowaniach administracyjnych prowadzonych w trybie tej ustawy. Łączące skarżącą kasacyjnie stosunki zobowiązaniowe, wynikające nawet z przepisów ustawy o drogach publicznych, w świetle przepisów materialnoprawych specustawy drogowej nie stanowią źródła jej interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości i wygaśnięcie związanych z tą nieruchomością praw rzeczowych.
Powyższego stanowiska nie mogą zmienić również przywoływane przez skarżącą kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej orzeczenia sądów administracyjnych, w których zaprezentowano stanowisko, że czynność cywilnoprawna może być źródłem interesu prawnego – np. wyrok WSA w Białymstoku z 22 kwietnia 2015 r., II SA/Bk 47/15 (dostępne w CBOSA), gdyż kwestia ta została ostatecznie przesądzona we wskazanej uchwale z 30 czerwca 2022 r. Rację zatem ma Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że w przypadku specustawy drogowej to przepisy prawa regulują, jaki podmiot jest zobowiązany do wypłaty odszkodowania, a wszelkie stosunku zobowiązaniowe nie mogą tego ustawowego unormowania modyfikować.
Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 12 ust. 4f specustawy drogowej poprzez jego błędną wykładnię Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że we wskazanym przepisie specustawy drogowej ustawodawca określił osoby uprawnione do uzyskania odszkodowania za odebrane prawa rzeczowe do nieruchomości. Osobami tymi są podmioty prawa własności, podmioty prawa użytkowania wieczystego oraz podmioty ograniczonych praw rzeczowych, niezależnie od tego, czy podmiotami tymi są podmioty prywatnoprawne, czy też podmioty publicznoprawne. Wyliczenie to jest naturalną konsekwencją ochrony tych praw, wynikającą z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Zgodzić należy się ze skarżącą kasacyjnie, że przepis ten nie wyznacza katalogu zamkniętego stron postępowania w sprawie odszkodowania za odebrane prawa rzeczowe, gdyż określa jedynie enumeratywnie krąg podmiotów, którym przysługuje odszkodowanie. Oczywistym jest, że poza podmiotami, którym przysługuje odszkodowanie stroną tego postępowania musi być m.in. podmiot zobowiązany do wypłaty tego odszkodowania. Chociażby z tego względu nie można kategorycznie stwierdzić, że przepis ten wyznacza zamknięty katalog stron postępowania. Norma zawarta jednak w tym przepisie ma charakter materialnoprawny i stanowi źródło interesu prawnego, dającego podstawę do przyznania określonemu podmiotowi przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie odszkodowania. Sąd I instancji w pełni prawidłowo stwierdził zatem, że skarżąca kasacyjnie nie powołała się na którekolwiek z praw wymienionych w art. 12 ust. 4f specustawy drogowej, które dawałoby jej przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z 6 maja 2019 r. nr 163/BM/WWO/DO/2019. W decyzji o odszkodowaniu obowiązek jego wypłaty nałożono na Prezydenta m.st.Warszawy.
Na uwzględnienie nie zasługują również zarzuty naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP, a także art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 28 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., gdyż w sprawie nie było podstaw do stwierdzenia przez Sąd I instancji naruszenia przez Wojewodę Mazowieckiego zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, w zakresie dającym podstawę do wznowienia postępowania. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Skuteczność zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. może mieć przy tym miejsce jedynie, gdy stawia go strona, wobec której nastąpiło naruszenie, i wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. To na stronie stawiającej taki zarzut spoczywa też ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Przy czym należy mieć na uwadze, że przepis ten dotyczy zapewnienia udziału w postępowaniu stronom postępowania, a więc podmiotom legitymującym się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. Nie dotyczy natomiast podmiotów, które interesu prawnego do udziału w danym postępowaniu administracyjnym nie mają. Skoro zatem skarżąca kasacyjnie nie ma interesu prawego w postępowaniu w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania w trybie przepisów specustawy drogowej za nieruchomość położoną w [...] w dzielnicy [...], stanowiącą działki ewidencyjne nr [...] i [...] z obrębu [...] to nie było podstaw do stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszenia przez organ zasady czynnego udziału skarżącej kasacyjnie w tym postępowaniu. Na tę okoliczność nie ma również wpływu to, że wynik przedmiotowego postępowania administracyjnego ma znaczenie dla skarżącej kasacyjnie z uwagi na zawartą przez nią z Miastem [...] umowę o ustalenie szczegółowych warunków budowy ulic [...] i [...], gdyż jak już wskazano powyżej, to kreuje interes faktyczny skarżącej, a nie interes prawny. W świetle zatem przepisów prawa administracyjnego materialnego nie jest ona stroną postępowania, a zatem organ nie miał obowiązku zapewnić jej czynnego udziału w postępowaniu. Z tego też względy nie było podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art.151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 3 k.p.a., gdyż Sąd I instancji prawidłowo uznał, że w tej sprawie zasadne było wydanie postanowienia o odmowie wznowienia. Zauważyć należy, że co do zasady podanie o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne implikujące konieczność wydania przez organ postanowienia na podstawie art. 149 § 1 k.p.a., a następnie przeprowadzenia postępowania wznowieniowego, które powinno się zakończyć załatwieniem sprawy w sposób określony w art. 151 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się jednak możliwość wstępnego badania statusu strony jeszcze przed formalnym wydaniem przez organ postanowienia o wznowieniu postępowania podmiotu żądającego wznowienia postępowania, w sytuacji gdy powołuje się on na przesłankę wznowienia wynikającą z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W takim przypadku okoliczność, czy podanie pochodzi od podmiotu posiadającego interes prawny, badana jest przed wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie wznowienia postępowania – postanowienia o wznowieniu postępowania, ewentualne postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Natomiast, gdy okaże się, że podanie takie złożyła strona, to po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, a więc w toku wznowionego postępowania, przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. będzie badana wyłącznie pod kątem ustalenia, czy rzeczywiście wystąpiła sytuacja, że bez własnej winy nie brała ona udziału w tym postępowaniu. Inaczej mówiąc, przedmiotem wznowionego postępowania w zakresie ustalenia, czy przesłanka wznowienia w rzeczywistości wystąpiła, będzie wyłącznie sprawdzenie braku zawinienia strony w nieuczestniczeniu w postępowaniu, a jeżeli się on potwierdzi, to także wpływ tej okoliczności na byt prawny ostatecznej decyzji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1158/10 – dostępne w CBOSA).
W okolicznościach niniejszej sprawy brak przymiotu strony skarżącej kasacyjnie [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania w trybie przepisów specustawy drogowej jest oczywisty i stwierdzenie tego nie wymagało pogłębionej analizy. Trzeba mieć ma uwadze, że w toku postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z 6 maja 2019 r. nr 163/BM/WWO/DO/2019 organ badał interes prawy skarżącej, z uwagi na jej wniosek z 21 września 2018 r. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Oznacza to zatem, że organ już w postępowaniu podstawowym rozważał kwestię interesu prawnego skarżącej i jej statusu w tamtym postępowaniu. Skoro zatem kwestia ta została przez organ wnikliwie zbadania, to nie było konieczności uruchamiania postępowania wznowieniowego, a zatem organ był uprawniony do wydania postanowienia na podstawie art. 149 § 3 k.p.a.
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.