I OSK 844/18

I OSK 844/18 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2019-11-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-03-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Krzysztof Dziedzic /sprawozdawca/
Małgorzata Borowiec
Marian Wolanin /przewodniczący/
Symbol z opisem
6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Ol 726/17 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2017-11-29
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 145 § 1 pkt 4, art. 156 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 153, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marian Wolanin sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Anna Stachnik po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 726/17 w sprawie ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 726/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
M. R. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy G. z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...] o zatwierdzeniu podziału nieruchomości położonej w G., gmina G., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, na działki nr [...] i [...]. Zarzucił, że decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa.
Decyzją z dnia [...] marca 2016r., nr [...], SKO w O., w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2015r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej.
Wyrokiem z dnia 8 września 2016r., sygn. akt II SA/Ol 775/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił powyższe decyzje Kolegium. Sąd dostrzegł, że Kolegium, wbrew brzmieniu art. 94 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej jako u.g.n.), nie odniosło się do argumentów skarżącego o objęciu terenu obowiązkiem sporządzenia planu miejscowego, a także nie zbadało zgodności projektowanego podziału z decyzją o warunkach zabudowy. Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem Kolegium co do dopuszczalności zastrzeżenia przez Wójta Gminy w decyzji podziałowej warunku o służebności gruntowej, wyjaśniając, że stosownie do przepisów u.g.n. w decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości może być zamieszczony jedynie warunek, o jakim mowa w art. 99 tej u.g.n. i tylko w razie konieczności ustanowienia służebności drogowych, o których mowa w art. 93 ust. 3 u.n.g. W decyzji z dnia 21 marca 2011 r. Wójt Gminy G. ustanawiając "bezwarunkową" służebność przejazdu i przechodu do działki nr [...] przez działkę nr [...], naruszył rażąco - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.– art. 99 u.g.n.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją z dnia [...] stycznia 2017r., nr [...] SKO w O., powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a., orzekło, że decyzja Wójta Gminy G. z dnia [...] marca 2011 r. została wydana z naruszeniem prawa, jednocześnie wskazując, że nie można stwierdzić nieważności tej decyzji ze względu na to, że wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że teren działki nr [...] nie był obszarem, dla którego istniał obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co umożliwiło zgodnie z art. 94 ust. 1 pkt 2 u.g.n. dokonanie podziału tej nieruchomości. Kolegium zwróciło uwagę na niedopuszczalność zastrzeżonego w decyzji podziałowej warunku, wskazując na związanie w tym zakresie oceną prawną Sądu. Kolegium uznało, iż decyzja podziałowa wydana została z rażącym naruszeniem art. 99 u.g.n., czyli spełniona została przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jednocześnie oceniło też że zaistniała negatywna przesłanka do stwierdzenia nieważności wnioskowanej decyzji, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a. in fine, tj. decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Kolegium podało, że w konsekwencji wejścia do obrotu prawnego decyzji podziałowej z dnia [...] marca 2011 r. nastąpiły zmiany podmiotowe dotyczące prawa własności do nieruchomości podlegającej podziałowi. I tak nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], która stanowiła własność spółki S. sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w G. - po jej podziale na działki [...] i [...] - była przedmiotem obrotu cywilnoprawnego, na skutek którego nastąpiło zbycie części udziałów nieruchomości stanowiącej działkę [...] na rzecz osób trzecich. Aktualnie dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] prowadzona jest księga wieczysta o numerze: [...]. Współwłaścicielami tej nieruchomości są różne podmioty. Co więcej, w budynku mieszkalnym posadowionym na działce [...] wyodrębniono - na podstawie umów o ustanowieniu odrębnej własności lokali i ich sprzedaży, zawartych w okresie od [...] maja 2011 r. do [...] sierpnia 2012 r. - 38 lokali mieszkalnych, które posiadają urządzone odrębne księgi wieczyste i stanowią odrębne nieruchomości lokalowe, z którymi związane są udziały w nieruchomości wspólnej tj. działce [...]. Zdaniem Kolegium, w obecnym stanie faktycznym sprawy brak jest możliwości "cofnięcia" - w jakimkolwiek trybie administracyjnym - następstw wykonania decyzji podziałowej. Uzasadnia to zdaniem SKO stanowisko, iż sporna decyzja podziałowa wywołała nieodwracalne skutki prawne. W związku z tym SKO uznało, iż jego obowiązkiem było poprzestanie na stwierdzeniu, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.).
Powyższa decyzja została następnie utrzymana w mocy, decyzją SKO w O. z dnia [...] czerwca 2017r., nr [...].
Rozpoznając skargę M. R. na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, iż SKO w O. w wyniku ponownego rozpoznania sprawy prawidłowo na zasadzie art. 153 p.p.s.a. zrealizowało wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu, jak również uwzględniło ocenę prawną Sądu, który przesądził, że weryfikowana decyzja podziałowa, ustanawiając "bezwarunkową" służebność przejazdu i przechodu do działki nr [...] przez działkę nr [...], naruszyła rażąco - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - art. 99 u.g.n.
Sąd stwierdził, iż w takiej sytuacji, przy ponownym rozpoznaniu wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej, Kolegium pozostało zbadanie, czy nie występują negatywne przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, określone w art. 156 § 2 k.p.a. Uprzednio WSA w Olsztynie nie mógł w ogóle rozważać wystąpienia przeszkód do stwierdzenia nieważności wnioskowanej decyzji podziałowej, gdyż nie były one przedmiotem oceny organu orzekającego i wymagały poczynienia ustaleń przez organ. Zdaniem Sądu Kolegium, wbrew przekonaniu skarżącego, dokonało prawidłowej wykładni art. 156 § 2 k.p.a., zasadnie przyjmując, że warunek zastrzeżony in fine tego unormowania odnosić należy względem każdej z przesłanek stwierdzenia nieważności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie tylko wskazanych w pkt 1, 3, 4 i 7. Za bezsporne uznał Sąd, że właściciel działki nr [...] sprzedał udziały do niej i stanowi aktualnie ona współwłasność różnych podmiotów, a Sąd Rejonowy w G. postanowieniem z dnia [...] listopada 2016r., sygn. akt [...] ustanowił służebność gruntową przechodu i przejazdu przez część nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] na rzecz właścicieli nieruchomości oznaczonej nr [...]. Według Sądu nie można pomijać, że nieodwracalne skutki prawne powstały także dla wydzielonej działki [...]. W budynku mieszkalnym posadowionym na działce [...] wyodrębniono - na podstawie umów o ustanowieniu odrębnej własności lokali i ich sprzedaży, zawartych w okresie od [...] maja 2011 r. do [...] sierpnia 2012 r. - [...] lokali mieszkalnych, które posiadają urządzone odrębne księgi wieczyste i stanowią odrębne nieruchomości lokalowe, z którymi związane są udziały w nieruchomości wspólnej tj. działce [...]. Zatem w stosunku do obu wydzielonych działek powstało szereg praw rzeczowych ujawnionych w księgach wieczystych i nie da się po prostu przywrócić stanu sprzed wydania kwestionowanej decyzji podziałowej, bez konieczności ingerowania w stosunki prawnorzeczowe chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, do czego ani organy administracji publicznej, ani sąd administracyjny nie są uprawnione. Sąd podał, iż z uwagi na prawną stabilizację stosunków prawnorzeczowych ustawodawca zastrzegł omawiany warunek dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, dodając, iż w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, jeżeli obrót nieruchomości poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej, np. tak jak w niniejszej sprawie decyzja podziałowa wyodrębniła nieruchomości, które stały się przedmiotem obrotu prawnego, tj. prawo do nich nabyły osoby trzecie, okoliczność ta stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej wobec wywołania nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Wyjaśniając pojęcie "nieodwracalności skutków decyzji" Sąd wskazał, że jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny.
W takim stanie rzeczy za bezcelowe uznał Sąd dowodzenie przez skarżącego, że weryfikowana decyzja podziałowa była obarczona innymi wadami kwalifikowanymi, skoro ustalenie wystąpienia chociażby jednej stanowi o spełnieniu przesłanki pozytywnej, a wywołanie przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych uniemożliwia stwierdzenie nieważności decyzji względem zaistnienia którejkolwiek z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.
Ponadto Sąd za bezzasadne uznał zarzuty naruszenia art. 28 k.p.a. i art. 61 § 4 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z pominięciem małżonków L., jako niepoparte żadnym dokumentem źródłowym, dodając, iż z pozostawionej w aktach administracyjnych korespondencji wysyłanej na dotychczasowy znany ich adres (k. 82 i k. 96) nie wynika, że dotychczasowi właściciele zmienili miejsce zamieszkania (przesyłki były awizowane, ale bez adnotacji doręczyciela o zmianie adresu).
Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Olsztynie wywiódł M. R., zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy sądowi I instancji.
W skardze kasacyjnej strona zarzuciła:
1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy to jest naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez dokonanie niewłaściwej kontroli legalności działalności organu i nie zastosowanie
art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i stwierdzenie na jego podstawie nieważności decyzji pomimo, że decyzja SKO w O. z dnia [...] stycznia 2017 r., jak i następnie decyzja z dnia [...] czerwca 2017 r. skierowana została do osób nie będących stronami postępowania, to jest do J. i P. małżonków K., którzy na mocy umowy sprzedaży z dnia [...] stycznia 2017 r. przestali być właścicielami lokalu nr [...] położonego w budynku nr [...] przy ul. S. w G., a tym samym utracili przymiot strony;
2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy to jest naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt lit c p.p.s.a w zw. z art. 28 k.p.a., art. 61 § 4 k.p.a., art. 109 § 1 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie wadliwej kontroli działalności organu i nie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, pomimo, iż w postępowaniu nie miały zapewnionego udziału wszystkie strony, a decyzja SKO z dnia [...] stycznia 2017 r. oraz decyzja z dnia [...] czerwca 2017 r. nie została doręczona stronom postępowania to jest małżonkom L., przy czym Sąd rozpoznając skargę dysponował numerem księgi wieczystej lokalu, którego właścicielami są małżonkowie L. P. L. oraz B. L. L. i miał możliwość, w związku z jawnością ksiąg wieczystych zweryfikowania, czy organ doręczył decyzję wszystkim osobom będącym stronami a tym samym, czy decyzja SKO nie jest obarczona istotnymi naruszeniami przepisów postępowania;
3. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy to jest naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt lit c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. poprzez dokonanie niewłaściwej kontroli decyzji w zakresie zastosowania przez organ art. 156 § 2 k.p.a. i nie uchylenie decyzji, pomimo, iż brak jest przesłanek negatywnych do stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem poprawna wykładnia pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych obejmuje sytuacje, w których skutki te de facto odpowiadałyby prawu, a w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia ze skutkami wynikającymi z bezwzględnie nieważnych czynności prawnych, a zatem nie powinny one podlegać ochronie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Dwa pierwsze zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą doręczenia decyzji SKO z [...] stycznia 2017 r. i skarżonej decyzji SKO z [...] czerwca 2017 r. jako uczestnikom postępowania poprzednim właścicielom lokalu nr [...] w budynku przy ul S. [...], podczas gdy powinna ona być doręczona obecnym właścicielom tego lokalu, gdyż lokal ten został sprzedany w dniu [...] stycznia 2017 r.
Te zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku albowiem zgodnie ze stanowiskiem wyrażanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, które niniejszy skład orzekający w pełni podziela, tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jest uprawniony do podnoszenia związanego z tym zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać, a wynika to stąd, że wskazana w tym przepisie przesłanka wznowieniowa, polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy, wiąże się ściśle z art. 147 zdanie drugie k.p.a., stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Skoro uchylenie ostatecznej decyzji w przypadku naruszenia prawa określonego w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. zawsze zależy od woli podmiotu, którego naruszenie dotyczy, to tak samo powinno być w postępowaniu zwykłym przed sądem administracyjnym, które - tak jak postępowanie w sprawie wznowienia postępowania - służy kontroli prawidłowości decyzji administracyjnej. Zatem również w postępowaniu przed sądem administracyjnym należy uwzględniać wolę podmiotu, którego prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone (por. np. wyroki NSA z 26 stycznia 2009 r., II OSK 51/08, z 21 października 2009 r. , II OSK 1628/08, z 11 kwietnia 2017r., II OSK 2009/15). Jako wewnętrznie sprzeczne należałoby ocenić stanowisko, według którego w ramach systemu środków służących zbliżonym celom i w przypadku tego samego naruszenia prawa, bez wyraźnej przyczyny, raz uzależnia się możliwość ingerencji od woli podmiotu, którego naruszenie prawa dotyczy, a innym razem wolę tę uznaje za nieistotną. Prowadziłoby to do sytuacji gdy podmiot, którego prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone, mimo tego naruszenia oceniający decyzję jako niegodzącą w jego interesy i z tego powodu rezygnujący z wznowienia postępowania, uzyskałby orzeczenie sądu administracyjnego o uchyleniu decyzji, której nie kwestionuje, wydane jakoby w imię ochrony jego praw.
W związku z powyższym sąd administracyjny, rozpoznający skargę wniesioną przez podmiot, który brał udział w postępowaniu administracyjnym, nie może uwzględnić skargi z powodu naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. bez uprzedniego podniesienia takiego zarzutu przez stronę, której prawo zostało naruszone. Zarzut ten może zostać uwzględniony tylko w przypadku wniesienia skargi przez stronę, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Tylko taka strona może się powoływać na ten zarzut przed sądem administracyjnym rozpatrującym jej skargę na decyzję.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy oznaczało to, że skarżący kasacyjnie, którego prawa w żaden sposób nie zostały w postępowaniu administracyjnym naruszone, nie mógł skutecznie podnosić zarzutów związanych z błędnym doręczeniem decyzji organu innym uczestnikom postępowania, nie uwzględniającym faktu zbycia lokalu mieszkalnego, z którym związany był przymiot uczestnictwa w postępowaniu.
Nie był zasadny także trzeci zarzut skargi kasacyjnej, który również oparto na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., formułując jako zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 3 § 1 i art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. W związku z tak sformułowanym zarzutem należy zauważyć, iż przepis art. 156 § 2 k.p.a., pomimo że został zamieszczony w akcie normatywnym o charakterze procesowym, jest przepisem prawa materialnego. Z uzasadnienia tego zarzutu zdaje się wynikać, że intencją autora skargi kasacyjnej było zarzucenie naruszenia prawa materialnego poprzez przyjęcie, że decyzja podziałowa wywołała nieodwracalne skutki prawne, co skutkowało ograniczeniem się przez organ administracji do stwierdzenia wydania tej decyzji z naruszeniem prawa, podczas gdy zdaniem skarżącego kasacyjnie, po wydaniu kwestionowanej decyzji podziałowej, nie wystąpiły skutki prawne, których nie da się usunąć.
Co do tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji, który odwołując się do ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych przyjął, że jeżeli obrót nieruchomości poprzedzony był wydaniem decyzji podziałowej, w wyniku której doszło do wyodrębnienia nieruchomości, które następnie stały się przedmiotem obrotu prawnego, czyli prawo do nich nabyły osoby trzecie, to okoliczność ta stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej wobec wywołania nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nieodwracalne skutki prawne powstały dla obu wydzielonych działek o numerach [...] i [...]. I tak właściciel działki nr [...] sprzedał udziały do niej i obecnie stanowi ona współwłasność kilku podmiotów, a w budynku mieszkalnym posadowionym na działce nr [...] wyodrębniono - na podstawie umów o ustanowieniu odrębnej własności lokali i ich sprzedaży, [...] lokali mieszkalnych, które posiadają urządzone odrębne księgi wieczyste i stanowią odrębne nieruchomości lokalowe, z którymi związane są udziały w nieruchomości wspólnej tj. działce nr [...]. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji w stosunku do obu wydzielonych działek powstało zatem szereg praw rzeczowych ujawnionych w księgach wieczystych i nie da się po prostu przywrócić stanu sprzed wydania kwestionowanej decyzji podziałowej, bez konieczności ingerowania w stosunki prawnorzeczowe chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, co stanowiło o zaistnieniu nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Skarga kasacyjna, w której nie zakwestionowano ustaleń co do następstw prawnych decyzji podziałowej, nie zawiera w zasadzie żadnych argumentów mogących prowadzić do podważenia tego stanowiska.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.